我国云计算产业政策发展及分析

王月 中国信息通信研究院技术与标准研究所助理工程师

高巍 中国信息通信研究院技术与标准研究所主任工程师

李洁 中国信息通信研究院技术与标准研究所主任工程师

我国云计算产业政策发展及分析

王月 中国信息通信研究院技术与标准研究所助理工程师

高巍 中国信息通信研究院技术与标准研究所主任工程师

李洁 中国信息通信研究院技术与标准研究所主任工程师

近几年，我国云计算产业快速发展，在技术、标准、应用等方面取得了众多成果，其中国家政策支撑发挥了不可或缺的重要作用，但产业发展仍面临着新的问题与挑战。本文通过梳理、分析国家和地方云计算发展相关政策，总结产业发展存在的问题，并提出相关策略和建议。

云基础设施；云服务；云应用；数据中心；政务云

1 引言

从2014年开始，云计算技术就不再出现在Gartner新兴技术炒作曲线上，代表着云计算不再是“新兴”技术，而成为“主流”技术。近几年来，全球云计算产业保持平稳发展，但增速逐渐放缓，据Gartner统计，2015年以IaaS、PaaS和SaaS为代表的典型云服务市场规模达到522.4亿美元，增速20.6%，预计2020年将达到1435.3亿美元，年复合增长率达22%，具体参见图1。

图1 全球云计算市场规模（数据来源：Gartner）

在我国，云计算也不再像前几年那样火热，云计算逐渐被产业界所接受，不仅广泛应用于游戏、视频、移动互联网等互联网行业，也成为政府、金融、交通、制造等传统产业信息化建设的优先选择。和国际产业发展相比，我国云计算市场总体保持快速发展态势。2015年，我国云计算总体市场规模达到378亿元，增速31.7%，其中专有云市场规模275.6亿元人民币，年增长率27.1%，预计2016年增速仍将达到25.5%，市场规模将达到346亿元人民币左右（见图2）。公有云市场规模约102.4亿元人民币，比2014年增长45.8%，增速略有下滑，预计2016年仍将保持高速增长态势，市场规模可望达到近150亿元人民币（见图3）。

2 国家云计算政策发展及分析

图2 中国专有云市场规模及增速（数据来源：中国信息通信研究院）

图3 中国公有云市场规模及增速（数据来源：中国信息通信研究院）

从2010年开始，国家出台了一系列政策文件鼓励和支持云计算产业发展，通过政策支持、资金支持、政府采购等措施带动云服务的推广和应用，尤其是2015年，关于云计算创新发展、云计算安全等政策文件相继发布，有关产业发展的政策方向逐步明确和细化。

（1）2010年，工业和信息化部与国家发展和改革委员会联合下发《关于做好云计算服务创新发展试点示范工作的通知》，确定北京、上海、杭州、深圳和无锡5个城市先行开展云计算服务创新发展试点示范工作。

（2）2011年，财政部发布《2011年政府采购工作要点》，提出积极探索合同能源管理、云计算等新型服务业态的政府采购工作，不断拓展服务类采购领域。

（3）2012年，财政部国库司发布《政府采购品名录（试行）》，在“信息技术服务”项下新增了“C0207运营服务”类别，并细化为“C020701软件运营服务”、“C020702平台运营服务”和“C020703基础设施运营服务”等项，分别对应SaaS、PaaS和IaaS等云服务。

（4）2013年，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》进一步为推进政府信息化模式转变明确了方向。

（5）2015年1月，《国务院关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》（国发〔2015〕5号）提出“增强云计算服务能力”、“提升云计算自主创新能力”、“探索电子政务云计算发展新模式”、“加强大数据开发与利用”、“统筹布局云计算基础设施”、“提升安全保障能力”等六大任务，以及“到2017年，云计算在重点领域的应用得到深化，产业链条基本健全，初步形成安全保障有力，服务创新、技术创新和管理创新协同推进的云计算发展格局，带动相关产业快速发展”的发展目标。

（6）2015年5月，《关于加强党政部门云计算服务网络安全管理的意见》（中网办发文〔2015〕14号）进一步明确党政部门云计算服务网络安全管理的基本要求，提出了“安全管理责任不变，数据归属关系不变，安全管理标准不变，敏感信息不出境”4条基本要求。

（7）2015年7月，《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号）（简称“40号文”）提出“互联网+”益民服务。

（8）2015年8月，《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50号）（简称“50号文”）提出“加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力”。

从政策文件角度来看，加快产业发展成为云计算发展的主要思想，希望以公共服务为先导，形成产业生态，带动技术创新；以电子政务为牵引，带动云计算产业快速发展；以优化布局为目标，实现云计算健康有序发展。安全成为主要着力点，中央网信办14号文件为党政机关云计算安全奠定了基础，提出了具体的管理要求。拓展行业应用成为主要任务，政务、工业、金融、社会服务等领域的应用成为重点突破方向。

3 地方云计算政策发展及分析

从国家政策层面来看，促进云计算发展的宏观政策环境已经基本形成，而地方云计算产业发展与政策跟进相对差异较大。从政策发布时间和内容来看，地方云计算产业发展可以分为以下3个阶段：

（1）产业创新、管理协调阶段

2010年左右，部分城市云计算发展先试先行，产业规划与布局相对较早，现已进入产业创新、管理协调阶段。例如，北京市、上海市2010年就分别发布北京“祥云工程”行动计划、上海推进云计算产业发展行动方案，深圳市2013年已制定《深圳市电子政务信息安全管理试行办法》、《深圳市电子政务公共资源管理暂行办法》等制度，为规范和促进政务云快速发展奠定了良好基础，杭州市2015年发布《杭州市人民政府办公厅关于推进杭州市智慧电子政务建设工作的若干意见》，政务云建设已进入智慧发展阶段。北京、上海、杭州、深圳和无锡作为云计算创新发展试点城市，电子政务云及云计算产业起步较早，产业生态、政策法规等相对比较完善。此外，成都、南京、福建等经济较发达地区也在2010年前后开始电子政务云相关尝试，如成都市2010年发布《云计算应用与产业发展“十二五”规划纲要》，建设电子政务云平台，目前政务云平台建设和应用较为先进和完善。

（2）产业起步与发展阶段

2015年，国家出台相关政策后，部分省市制定地区云计算发展战略与规划，进入产业起步与发展阶段。继2015年国务院发布国发〔2015〕5号文件以来，包括河北、甘肃、重庆、山西、广东、安徽、青海、云南、辽宁、吉林等在内的十多个省市先后发布地方“促进云计算创新发展培育信息产业新业态实施意见”的政策文件，重点围绕完善云计算基础设施、增强云计算服务能力、提升云计算自主创新能力、探索电子政务云计算发展模式、加强大数据开发与利用、提升安全保障能力、促进云计算服务应用示范、优化云计算产业布局等方面，其中政务云示范引领成为重要抓手，但不同地区发展重点和目标各不相同，部分地区发布政策的同时制定重点任务分工及进度安排，明确阶段性具体工作。

（3）解决地方发展难题，推动地方产业和经济

部分经济欠发达省市根据地区产业特点制定相应政策，希望运用云计算、大数据等技术解决地方发展难题，推动地方产业和经济，其中信息产业发展仍为重点，云计算作为重要发展契机。西部地区希望运用云计算等新技术加快扶贫脱贫，如广西不断完善网络基础设施建设，开发扶贫综合管理信息系统，构建脱贫攻坚大数据应用子平台，并于2016年发布《关于印发脱贫攻坚大数据平台建设等实施方案的通知》。

从云计算政策发展目标和重点来看，不同地区因气候环境、产业基础、区域经济定位不同，发展策略和侧重点也有所不同，总体可以分为3类（见图4）。

●以“云计算基础设施”为重点，希望依托数据中心业务带动云计算产业发展

图4 地方云计算政策发展重点

气候较冷、适宜布局数据中心的北方、西北地区，如内蒙古、河北、宁夏、吉林、黑龙江等符合《关于数据中心建设布局的指导意见指导意见》一、二类地区的省市，以“云计算基础设施”为重点，希望依托数据中心业务带动云计算产业发展。例如，河北省以张北、承德、廊坊数据存储为主线，促进京津冀协同发展，张北、廊坊等地数据中心产业发展迅速，已经吸引大量数据中心企业；内蒙古、吉林等依托寒冷的气候环境条件和能源充足的优势，已建成大量数据中心，且以大型、超大型数据中心为主；山西、重庆等地区将引进数据中心和云服务企业作为重点任务，发展数据存储等业务。另外，安徽、江苏等地区希望以电子设备制造业为突破点带动云计算产业链发展，将云计算基础设备制造业作为发展重点。

●将“云服务”作为发展重点，着力发展云计算服务与核心技术

以北京、上海、广东等为代表的发达地区产业起步较早，产业基础较好，将“云服务”作为发展重点，着力发展云计算服务与核心技术。2015年，北京市出台《“中国制造2025”北京行动纲要》，提出未来5～10年以推动“在北京制造”向“由北京创造”转型为主线，全面实施“3458”行动计划，重点培育“新产业生态”，实施包括云计算与大数据在内的八大产业专项；2016年，发布《坚持“四个发展”理念深入推动北京市云计算产业新发展》，提出北京市高度重视云计算产业发展，在发展云计算与大数据产业方面处于全国领先地位，已形成规模化发展的产业形态，将坚持“协同促发展”、“应用促发展”、“融合促发展”、“开放促发展”的理念，持续推进产业创新。广东、浙江等沿海地区依托本地的互联网企业、软件企业及创业企业，重点围绕云计算产业、技术及配套产业建设云计算产业生态。

●将“云应用”作为发展重点

其他省市将“云应用”作为发展重点，以山东、福建、浙江为代表的地区以发展电子政务云应用、智慧城市为重点突破口，新疆、西藏、甘肃、青海等西部地区以云计算促进信息产业发展为主要方向，以广西、贵州、四川为代表的中西部地区希望运用云计算、大数据解决扶贫脱贫问题。

贵州省已建成全国领先的大数据资源中心和大数据应用服务示范基地，成为国家级大数据综合试验区；河南省从基础网络层、云数据中心层、数据资源层、开发应用层4个层次推进云计算大数据开放合作；江西省建设完善“云+网+端”的新一代基础设施，推动大数据与云计算技术的融合，打造社会治理新模式。

4 我国云计算产业发展取得的成果及存在的问题

在国家和地方云计算相关政策的大力支持下，我国云计算产业实力不断增强，逐步进入成熟阶段。

（1）在产业市场方面，产业规模保持快速增长，其中公有云市场保持40%以上的增长，远高于全球公有云的平均增速，培育了一大批龙头企业，产业活力持续增强。

（2）在服务应用方面，政府、金融、制造业等传统行业出现大量典型应用案例，如“云上贵州”、“数字福建政务外网云计算平台”、“金电云”、“山东工业云创新服务平台”等，解决了传统行业在信息化建设、系统升级、创新应用等方面的众多难题，云计算在壮大新兴产业、促进传统产业转型升级方面的作用日益凸显。

（3）在技术标准方面，我国云计算核心技术自主研发能力持续增强，在虚拟化和云管理平台解决方案上，采用开源和自研的比例持续上升；云计算标准体系已基本建立，2016年6月可信云相关标准被国际电信联盟ITU采纳，标志着我国云计算标准得到了更广泛的国际关注和认可。

云计算产业发展取得众多成果的同时，仍然面临着核心技术竞争力不强、服务安全风险、行业需求未有效满足等问题与挑战，具体如下：

●云计算基础设施层面

一是部分省市以发展云计算、大数据为由，盲目建设大量数据中心产业园区，部分地区存在数据中心低水平重复建设，应用不足等现象。

二是数据中心相关指导政策发布后，适宜发展数据中心产业的地区积极响应产业发展布局，但在建设使用过程中遇到了电力、网络、应用不足等难题。

三是数据中心所需的专业技术人才仍是阻碍产业发展的一大关键问题，尤其是偏远欠发达地区。

四是云计算基础设备领域，出现了以天蝎整机柜服务器、微模块数据中心为代表的众多自主创新成果，但多以设计创新为主，服务器、供电、制冷以及基础芯片等核心领域的关键技术仍有待突破。

●云服务层面

我国云计算市场已经涌入了以BAT为代表的互联网企业，以三大运营商为代表的电信企业，以Ucloud、青云为代表的技术创新型企业，以及微软、IBM、AWS等国际巨头，云服务市场竞争激烈，但缺乏明确有效的监管政策和手段，服务规范、管理责任、安全风险、信用体系等方面仍存在问题。

另一方面，我国云计算企业在云计算操作系统、虚拟化、云间网络等领域的核心技术能力仍有待提高，云计算产品种类和功能尚不丰富、完善。

●云应用层面

国内云计算行业应用存在需求不足，供给能力不强，供需双方不匹配的问题，除政府行业外，制造、金融行业等传统行业虽然出现部分应用案例，但整体上应用渗透比例相对较低，一方面由于部分传统行业信息化水平较低，另一方面云服务商服务能力不足。

在国家政策文件的指导下，政府行业的云应用进展相对较快，取得了显著成效，但部分省市政务云仍然以数据中心、云平台建设为主，将原来的信息系统逐步迁移到云上，云计算的深入应用不足。由于云服务企业的产品技术能力、安全保障能力参差不齐，导致政府在云计算采购过程中存在供应商选择难题，同时在采购云服务后的服务持续监督管理方面缺乏有效机制，云服务质量无法得到有效保障。

5 对于我国云计算新阶段发展的策略建议

总体来看，目前我国云计算产业已经具备了良好的基础，未来发展前景十分广阔，但是面对一系列问题与挑战，需要从技术、标准、政策、监管、法律等多个方面结合起来，多管齐下共同保障行业快速健康发展。

（1）进一步完善云计算基础设施

一是在国家和地方政策的指导下，继续推进数据中心产业健康合理布局，充分利用地区发展基础和优势，根据地方产业和环境特点实现差异化发展，同时充分发挥现有数据中心存量的作用，做好东西部地区有效对接。

二是充分利用整机柜服务器、微模块数据中心的创新推进服务器和数据中心产业技术创新向外延伸，带动国内空调、电源、供电、散热等领域的技术突破，为主板、芯片、硬盘等基础元器件领域创新增添新的发展机会。

（2）加快推进国内云服务企业创新发展

加快云服务市场监管政策文件的出台，市场监管做到松紧有度，在保障国内云计算行业健康发展的前提下，引入国际龙头企业，充分利用国际合作，带动国内企业的技术创新。

另一方面，加大财税扶持力度，推进云计算重大工程，在云计算平台管理、数据处理与分析、安全监控等关键技术领域实现重点突破，提升云计算企业的服务能力。

（3）重点激发传统行业云计算应用需求

充分利用互联网、政府行业的发展经验带动其他传统行业的云应用，加快传统行业单一云计算应用案例向云计算平台解决方案的演进。继续推进政务云应用示范引领，在政府信息化和公共服务领域深化云计算创新应用，带动云计算产业的快速发展。结合智能制造、工业4.0、工业互联网等发展契机，加快推进制造业领域的云应用，促进制造业转型升级。借助金融行业体制改革和系统升级，充分利用开源技术推进金融行业云应用的落地。

Policy research on cloud computing in China

WANG Yue，GAO Wei，LI Jie

In recent years， cloud computing industry developed rapidly in China， with many achievements in technology， standards and applications， for which the national policies have played an indispensable role， but still facing lots of problems and challenges in the new stage. This article analyzed national and local policies related to cloud computing， summed up the problems of industrial development and put forward relevant policy suggestions.

cloud infrastructure；cloud service；cloud applications；data center；government cloud

2016-09-20）