浅谈地方国有城投公司在市场化转型中面临的财务管理难题

刘沅彬 彭 巧 周 艳 .望城经开区投资建设集团有限公司 .长沙软件园有限公司 .长沙城发能源有限公司

前言

伴随着经济发展以及城镇化进程的加快，为了能够更好地借助市场化手段推动地方基础设施建设，很多地方政府都成立了相应的投融资平台企业，城投公司就是其中的典型代表。而在新的发展环境下，推进地方国有城投公司的市场化转型，能够显著提升资源利用效率，加快地方国有经济结构调整和优化布局，推动地方国有资产做实做强做优。对于地方国有城投公司而言，在市场化转型中，应该切实做好财务管理工作，推动投融资模式的优化升级，实现国有资本结构的调整和优化，这样才能将其在推动经济发展中的作用充分发挥出来。

一、城投公司概述

城投公司是对城市建设投资公司的简称，可以将其看做是地方政府主导的投融资平台，本身市场化盈利能力略有不足，属事业单位和国有独资公司的性质，主要通过政府补贴的方式进行盈利。城投公司是政府实施城市建设的重要推手，在拓展城市建设资金筹集渠道、优化城市建设资金安排等方面发挥着非常重要的作用，是其他企业无法替代的。然而，城投公司的服务面对的是城市基础设施，与其他经营性资产在运营方面存在不同，想要将其在城市建设和发展中的作用充分发挥出来，需要探索出一套能够契合区域经济发展的运营体系。城投公司具备项目建设、投融资等功能，具备一定的财产权，也有着市场主体所需的各种条件，需要依照市场经济的基本原则进行投融资，对国有资产进行经营管理，确保资产的有效利用。城市中的基础设施有着各自不同的投入产出关系，想要确保其稳定可靠运行，不单单需要关注基本的运营盈利能力，也必须在并不违背市场规则的前提下，突出社会效益和社会责任。另外，城市基础设施建设是地方政府政绩的重要组成部分，也是城市化进程中非常重要的支撑，关系着城市居民的生产与生活，必须得到政府部门的高度重视，通过适加大财政支持的方式，提供有效的解决方案。城投公司具备政府委托其投资，以及履行部分政府职能的特征，需要清晰地界定好投融资与项目建设开发职能[1]。

二、地方国有城投公司市场化转型的制约因素

部分城投公司在制定经营决策时更关注政府政策，部分决策在市场环境下容易带来财务风险，当前市场加速变化，需要不断提升城投公司的整体风险防控能力。虽然城投公司具备一定的风险控制意识，但在财务管理上仍有较大的提升空间，如何优化财务管理，织密财务风控机制“防护墙”，加大风险节点监督检查力度，提升应对各类财务风险的防范能力，是当下多数城投公司重点关注的工作之一。地方国有城投公司在推动我国地方城镇化建设以及城市经济增长方面，发挥出了非常积极的作用，但是伴随着地方国有城投公司经营性债务及政府类债务的快速增长，地方政府部门认识到了对地方国有城投公司进行监管的重要性，改变了地方国有城投公司的定位，将其认定为地方政府基础设施建设的运营主体，将其政府融资功能逐步剥离，这种情况下，地方国有城投公司与地方政府间有着明晰的责任边界，融资和经营压力的增长，要求其进行市场化转型。

城投公司市场化转型大致可以分为四个阶段，第一阶段，城投公司不再具备相应政府职能，必须采取有效的措施来对自身面临的债务问题进行解决；第二阶段，城投公司开始与地方政府建立起全新的市场契约关系；第三阶段，城投公司逐步成长为得到各类市场主体认可，能够独立承担责任同时自负盈亏的法人主体；第四阶段，城投公司转型成为地方国有企业，受市场的约束。一般认为，在第三阶段实现后，就可以认为城投公司实现了成功的市场化转型，第四阶段属于最终的转型目标。

在实现市场化转型的过程中，存在一定的制约因素：一是先天不足。地方国有城投公司设置的初衷是承接城市建设项目，为地方政府项目筹集资金，与现代企业和常规国有企业存在很大区别，个别城投公司甚至主要负责融资，其他职能在政府管理体制的约束下无法充分发挥出来。另外，地方政府对于地方国有城投公司市场化运营管理重视不足，缺乏细致的规划和有效的顶层设计，导致其无法融入市场化经营理念[2]，经营能力难以匹配快速变化的市场发展需求。二是债务较重。地方国有城投公司在经营中，因为政府主导的基础设施建设及项目投资、管理体制机制等因素，会积累大量的政府隐性债务，这些债务通常是由地方政府纳入到相应的预算中进行偿还。但是实际上，部分地方政府财力有限，负债规模高，加上债务管理和监督机制欠缺完善性，很多时候都是依靠土地出让等方式来对债务进行化解。地方国有城投公司的债务往往都是采用的“借新还旧”的方式，缺乏足够的财力以及操作空间去解决市场化转型中遇到的各种问题。三是人资缺乏。地方国有城投公司属于地方国有企业，在最初人员任命和聘用环节，一般都是由政府直接任命，相比其他国有企业，在薪酬待遇方面较好，而且工作环境良好，工作人员在工作中经常沿用其在政府部门的思想及管理方式。这种情况下，地方国有城投公司的人力资源在层次结构和管理水平方面远远无法达到城投公司市场化转型的要求。

三、地方国有城投公司在市场化转型中优化财务管理的举措

地方国有城投公司市场化转型发展中，与地方政府的关系不断改善，想要确保市场化转型的效果，寻找新的赢利点，地方国有城投公司必须切实做好财务管理工作，对财务管理中存在的问题进行分析，找出其中的薄弱环节，提出有效的改进建议。良好的财务管理可以帮助城投公司优化决策，明确投资方向，促进其投资收益的提高[3]。

(一)完善财务管理制度

财务管理制度应该做到健全完善，与城投公司人事制度、内控制度以及业务制度等建立起密切关联，这样才能为财务管理工作的顺利实施提供良好支撑。在对财务管理制度进行建设前，需要充分了解行业规范和市场发展情况，准确把握内部和外部环境。地方国有城投公司市场化转型中，必须在保障国有资产安全的前提下，实现资产的保值增值，另外，也需要积极投资地方基础设施建设项目，带动地方经济的稳定健康发展，从这个角度分析，城投公司财务管理有着不同于其他类型企业的要求。应该摒弃以往单纯关注经营业绩考核的错误导向，从公司实际情况出发，确定好短期和中长期财务管理目标，依照不同阶段的目标来对财务资源进行优化配置，提高财务管理的水平和质量。

(二)优化财务管理手段

地方国有城投公司市场化转型中，想要对财务管理进行有效应用，发挥出其应有的作用和价值，应该对财务管理的手段进行优化，具体来讲，可以从几个方面着手：

一是建立起资金管理小组，由各部门负责人担任小组成员，针对项目的可行性、投入产出比以及资金使用需求等进行全面深入分析，规避可能存在的投资风险和违约风险。二是完善风险防范机制，对可能出现的风险和问题进行预测，确定好企业发展目标，推动投融资计划与企业财务管理工作的相互结合，将财务管理工作落到实处[4]。借鉴其他市场化企业财务管理的理念和方法，总结经验教训，减少经营不善引发的财务问题。将管理的重点放在投融资行为上，提高资金利用率，减少财务风险发生的概率。三是建立起相应的考核追责制度，对公司中存在的资金使用随意、监督管理不力的情况做出相应考核及处罚。四是推动信息化建设，打造信息化财务管理平台，提高财务管理工作的有效性。例如，可以从城投公司的发展需求出发，做好财务管理软件和办公系统的开发和优化，对资金的支出情况进行记录，保障财务管理流程的公开性和透明性，促进工作效率和工作质量的提高。同时考虑信息安全问题，定期做好硬件设施和软件系统的检查工作，切实保障公司的财务信息安全。五是做好财务人员队伍建设，加强财务人员的业务培训工作，通过定期或者不定期培训的方式提高财务人员的专业素质，鼓励财务人员积极考取会计相关专业资格证书，组织财务人员互相交流学习，做到扬长避短，不断提高财务人员的财务管理能力，树立起良好的职业道德意识，激发财务人员的责任心和事业心，再配合激励机制和淘汰机制，督促财务人员自主学习提升，以此来实现财务管理水平的提高。

(三)加强融资管理

一是应该设置专门的融资与财务管理部门，通过两个部门之间的配合后才能投资融资决策，同时也必须保障其各自的独立性。融资方案需要与投资规模配套，对方案进行公开，由相关人员集体做出决策。在融资方案实施的过程中，需要结合其运营情况，开展定期总结评价。二是财务管理部门应该加强与投融资部门的沟通交流，确保融资能够依照资金需求计划进行落实，由财务管理部门负责资金使用情况的跟进，及时对相关数据信息进行统计，分析资金的使用成本和效率。三是城投公司应该尽量降低融资所需的成本，提高资金的周转速度。财务管理部门在落实好内控管理工作的同时，也必须及时对财务信息进行披露，确保投资方能够充分了解公司的经营及财务情况，增强其投资信心，确保资本市场能够以更低的成本进行融资。四是财务部应该及时了解国内外宏观经济环境及相关政策的变化情况，把握好金融市场动态，在提高公司信用等级的基础上，对融资渠道进行拓展，做好不同梯次融资项目的额度储备，应对潜在的不确定因素所带来的风险和影响。

(四)发挥财政资金作用

地方国有城投公司市场化转型过程中，应该充分发挥中央及地方财政资金的作用，加强资金管理工作，落实好促进经济社会稳定发展的相关举措，推动总体发展战略的贯彻实施，对存在的历史遗留问题进行解决。具体来讲，一是应该将上级各类资金的支持作用充分发挥出来，积极争取各类财政资金资源，提高资金执行进度，加速财政政策效益的发挥。二是应该做好财政类资金、资产、资源的清理、盘点和激活，依照“尽力而为、量力而行”的基本原则，将财政资金投入到关键领域。三是应该结合财务数据信息，做好提前谋划，更大力度地争取财政资金，加大财政资金的杠杆作用。例如，可以借助县改区的体制改革、2023 年22 期 （8 月上旬）新区(自贸区、高新区、经开区)成立或升格、区划调整等行政变化关键节点，提供详实的财务资料及全面科学的可行性方案，解决历史遗留问题，为地方区域经济社会的稳定发展提供强劲助力。

(五)加强资金使用监管

地方国有城投公司应该做好资金使用监管，对资金流向及相应的会计核算方式进行核查，对于违规使用资金的情况，应该予以制止和纠正，保障资金运行的高效性和安全性。同时加强资金动态管理，严格管控收支的所有环节，完善预算管理及考核机制，合理分配资金及资源，并明确各类资金的使用途径。通过资金和预算的有效配合，加强对地方国有城投公司各项资金使用的管理，以此促进地方国有城投公司财务管理职能的优化，通过预算管理对城投公司各项资金、资产、资源进行有效配置并不断完善优化，为资金的合理使用提供有力保障。

四、结语

总而言之，市场化转型背景下，地方国有城投公司面临着新的发展环境，对于财务管理工作的要求也在不断提高，有效的财务管理可以为公司管理层决策的制定提供参考依据，也可以降低经营风险和财务风险。现阶段，地方国有城投公司在财务管理中存在有不少问题，需要其做好深入研究，提高对于财务管理工作的重视程度，建立起完善的财务管理制度体系，切实提高财务管理人员的业务水平，以信息技术手段为依托，促进财务管理水平的提高，将地方国有城投公司在推动城市可持续健康发展中的作用发挥出来。■