基于土地利用的法国风景规划及体系研究

金云峰 王俊祺 吴钰宾 沙洲 杨丹

摘要：随着自然资源部成立，空间规划体系建设进一步开展，体现了国家对自然资源的统筹管理和最优配置上的信心和决心。自然资源范畴已经超过了传统定义的静止自然风光，是不断变化的、始终与人类社会保持紧密联系的“社会一自然”复合体。在利用这些自然资源时，需要将所有国土空间内的自然资源放在统一的框架下规划管理，风景规划就是一项有效的工具。法国的风景规划活动起步较早，已经逐渐确立了自己的历史和技术体系。文章从土地利用方式的角度，通过对法国风景规划的历史、现行城市规划体系和风景规划的特点进行分析研究，了解法国风景规划的核心内容在于对土地资源的规划和决策，为中国的风景规划提供启示。

关键词：风景规划，景观治理，空间规划，自然资源，土地利用，全球风景公约，法国

DOI：10.3969/j.issn.1672-4925.2019.02.006

2018年4月10日，自然资源部正式挂牌，标志着我国自然资源管理体制的里程碑变革。本次国务院机构改革将过去数量较多的国土资源规划部门进行合并，认可了自然资源的“自然一社会”二元属性，运用“多规合一”等手段，将国土空间内涉及自然资源的放在统一的框架下规划管理，建立紧密统筹的空间规划体系，最终实现国土空间精准控制，自然资源最优配置。

相较于规划体系，《全球風景公约》所倡导的风景规划则更加强调以保护自然生态、改善人居生活为首要任务。提高风景规划在我国规划体系中的认识，有利于认清经济社会与自然环境间的矛盾，有利于国土空间和景观治理。

欧洲的风景规划起步较早，《全球风景公约》的起草过程也借鉴了《欧洲风景公约》的经验[1]。国内学者已对荷兰、德国、英国和欧洲的风景规划及体系进行过研究，分析其风景规划在规划体系中的地位和作用，总结其风景规划的特点[2-4]。法国作为最早开展风景规划的国家之一，其风景规划已经形成了成熟的体系和法律规范，具有以土地利用为核心的特征，在规划体系中拥有明确的地位和作用，具有可执行性[5]。因此，研究法国的风景规划体系，对我国的风景规划及体系建构有一定参考意义。

1 风景与风景规划

2009年10月，世界首个《全球风景公约》在巴西召开的IFLA世界理事会上通过。该公约对风景（Landscape）这个名词给出了新的解释，即“土地、水系统和（或）海洋区域的总称，其面貌是自然和（或）文化因素单方和（或）相互作用造成的结果”[6]。定义的前半句表明了风景的自然实在属性，而后半句则指出了人与风景的紧密联系，体现了风景的社会属性。风景的概念远远超过单纯的自然风光，普通风景与特殊风景具有同等重要性。因此，需要改变认为风景“只是人工审美或自然形态的再现”的片面认识，而是将其视为不断变化的、与经济社会及人类文化保持紧密联系的复合体。

《全球风景公约》对“风景规划”也做出了明确的定义，即“以管理、提升、保护或恢复风景为目的，负责任的、具有前瞻性的建议或行动制定的过程”。由于风景具有明确的自然属性，风景规划也以土地利用控制作为落地实施的主要手段。区别于传统的土地利用规划和城市总体规划，风景规划不以土地资源精确分配或城市发展效率最优为最高目标，而是立足以人为本，通过规划实现风景保护与利用的动态平衡，以改善人居环境，提高生活品质[7]。

2 法国风景规划研究

法国有着悠久的历史文化和丰富多彩的自然风光，城市规划水平也始终处于世界前列。二战结束后，法国的城镇化发展迅猛，目前其城镇化率已达到85%。在城市发展过程中，人地矛盾不断出现，居民生活体验面临挑战。为可持续保护和利用风景，同时提高人民生活质量，法国通过长期的风景规划实践积累经验，并逐步形成了成熟的风景规划体系。

本研究从法国的风景规划发展历程出发，了解其现行城市规划体系，把握风景规划在该体系中的作用和地位，最后总结法国风景规划的特点。

2.1法国的风景认识

风景在法语中是“Paysage”，意思是“能够被观察到的地面空间，大多数情况下通过观察者眼睛或拍照、绘画进行观察”。“Paysage”具有很强的审美特征，甚至包含了绘画和文学的表达特征[8]。“Paysage”所指的风景首先在视觉上被感知，但也存在气味和声音等其他感官的感知。“Paysage”所代表的风景概念也在不断地演变，经过不断地扩展，也可以被用来描述“政治风景”或“媒体风景”这样特定语境下的事物，并成为法国空间规划政策中所采用的术语。

为对比法语中其他与风景相关的词汇，利用词义场的分析方法梳理“Paysage”与其他关联词汇的区别。“Paysage”最初是单指地物的视觉呈现，并不包含土地本身[9]，其词义与其他关联词汇的交叉也很少（表1）。

将法语中的“Paysage”与英语中的“Land-scape”，德语中的“Landschaft”和匈牙利语中的“Táj”进行比较，发现他们虽然都可以指代土地的乡村属性，但只有法语的“Paysage”可以同时指代城市与乡村的风景，具有全域覆盖属性，与《全球风景公约》中的“风景”概念更加接近。

2.2法国风景规划发展历程

作为欧洲重要的历史和文化中心，人们对于美好生活的不懈追求为法国奠定了良好的风景保护传统。1906年，法国通过了关于基地保护的《自然名胜与估计保护法》;1913年，通过了《历史文物古迹法》，开始重视乡土性风景的保存;1930年，又通过了新的《自然名胜与古迹保护法》，对前两部法律进行了补充完善。这几项法律法规的颁布在一定程度上对法国的乡村地区风景规划起到了启蒙性的作用。

20世纪60年代末，法国实现了农业生产土地所有和技术合理化，但同时也大大改变了当时乡村地区的风景格局。在博卡热（Bocage，法语，表示用于围隔田地或草地的树林）地区，如布列塔尼（Bretagne），林地及保持水土的边坡被大量破坏[10]。城市化进程使农村人口不断下降，原本的牧场也渐渐被森林取代，农村风景格局进一步变化。1982年，法国环境部召集专家召开研讨会并达成共识，即，田园牧歌的生活模式不会重来，未来的发展不应当是对过去的还原，而是根据时代特征寻找新的追求。

在20世纪80年代，法国政府以风景实践项目为契机，配合地方分权运动展开了多种行为实践：更新工业废弃地，重新规划冶金基地和矿场破碎废旧的生产遗址以满足新的需求;在河流、道路沿线对行道树的培育进行技术革新;重新认识乡村的风景和遗产价值，积极设立乡村发展项目;对潜在未来城市化区域的风景价值进行识别，引导公共开放空间的使用等[11]。

2.3法国现行规划体系

2.3.1法国的规划行政体系

长期以来，法国的城市规划都是由中央政府集权编制和执行。1983年法国通过了《地方分权法》，将城市大区的控制权下放到各市镇。该法建立了多个市镇发展规划的共同原则，代替了原有的乡村规划，进入城乡统筹规划阶段。各市镇政府具有自由制定土地利用规划（POS：Pland'Occupation des Sols）、并发放建设许可证的权利。城市规划立法权和监督权留在中央政府，而编制权和管理权交给地方，中央与地方掌握不同的管理资源。这种体系协调了两个关系，一是中央与地方政府在城市规划行政管理上的权责衔接;二是土地利用管理和城市规划的平衡。中央的城市规划行政管理部门与各大区、省的外派机构，共同构成了法国的城市规划行政体系，大区和各省分别对中央政府负责[12]（表2）。

这种双重體系的行政管理模式，决定了法国城市规划行政权力结构性集中的特点。该模式由中央和市镇两级政府同时主导的，各大区和各省政府只掌握有限的实际规划权限[13]。

2.3.2法国的规划编制体系

法国的城市规划编制体系一般分为两个层次，即城市总体规划（SDAU）和城市土地利用规划（POS）[14]。城市总体规划是上位的、战略性的用地发展规划，是对城市未来几十年发展的远期计划，以市域范围内的所有土地为对象;城市土地利用规划则是下位的、详细的用地建设规划，是建设许可证的审批依据，指导市域范围内日常建设活动，并可能不断修改以适应新出现的问题。城市土地利用规划适用于市域内的一般地区，对于被国家列为“风景保护区”的特殊市域地区，则必须由中央政府单独编制替代城市土地利用规划的保护区规划，行使保护区范围内土地利用规划的作用。由于法国城乡统筹的社会结构，任何符合国家标准的市域地区都可以被列为保护区。除了保护区之外，市域城乡范围内还有一类地区被称作商议发展区（ZAC），这是在私有土地上由国企或地方企业牵头，由不同的开发商展开成片土地的开发。对每个ZAC都要制定完整的规划图纸（PAZ，Plan d'Amé nagement de Zone），用于该ZAC范围内土地利用规划图及其建设配套规定的深化和可行性研究。

综上所述，法国的规划编制层次如图1所示。

2.4法国风景规划体系及特点

2.4.1法国现行风景规划

法国现行风景规划主要在地方层面施行。在编制城市土地利用规划的过程中，只要是被地方或中央政府认可的具有美学或历史价值的地区，都有资格申报保护区。在城市土地利用规划完成后，风景规划是为土地利用规划中划定的保护区而单独编制的，用于取代保护区范围内的土地利用规划的专业规划工具。现行保护区规划类型主要有4种。

1）中央指定保护区规划（SecteurSauvegardé）。这些保护区往往处于城市或镇中心地区，并附有配套的城市遗产保护和再利用规划（Plan de sauvegarde et de mise en valeur，简称PSMV）。这些保护区由中央政府指定，拥有一定来自法律和财政对投资者的鼓励政策。

2）建筑、城市和风景遗产保护区规划（Zonede Protection du Patrimoine Architectural，Urbain etPaysager，简称ZPPAUP）。该类型保护区是由地方政府所指定，用于维护历史遗迹或农村地区风景的敏感区域，规模通常较小，是现在法国数量最多的保护区类型。

3）建筑与风景遗产增强保护区规划（Airesde mise en Valeur de l'Architecture et du Patrimoine，简称AVAP）。从2010年开始，AVAP开始逐渐取代原本的ZPPAUP，部分原因是为了优先地区的可持续发展。

4）生态动植物自然保护区规划（Zones na-turelles d'intérêtécologique， faunistique et floristique，简称ZNIEFF）。这类保护区更加重视生态型价值，强调保护区的自然生态属性。

除以上4类保护区规划外，还有专门针对海岸线、山区及森林制定的特殊规划。在地方或中央政府考虑创立新的保护区时，会有法定程序保障公众参与。

2.4.2法国风景规划在现行规划中的地位和作用

不同于欧洲其他国家在城市总体规划或城市土地使用规划中将风景规划作为附属的专项规划进行编制，法国在确定城市土地利用规划前，对市域内的保护区土地进行留白，另单独编制一个作用等同土地利用规划的保护区规划。此规划具有风景规划属性，属于独立的规划编制和管理体系，包含以下4方面的特征。

1）保护区规划必须服从上位规划，即其所在市镇的城市总体规划的统筹协调。

2）保护区规划与所在市镇的城市土地利用规划相互平行并独立。

3）确良保护区规划文件不仅需要涵盖城市土地利用规划的3部分15条规划条款，还包括对保护区内各类物质与空间要素的可变动程度做出解释。

4）保护区规划由中央政府下属的国家文化部直接组织编制，由国家建筑与规划师（AUE）负责具体编制工作。

法国的风景规划主要以保护区规划的形式独立出现。在其现行规划体系中，服从上位的城市总体规划，与同级的城市土地利用规划在规划对象和编制体系上相互平行独立，权责分明。保护区规划在市域内局部特殊地区取代了传统意义上的城市土地使用规划，这是法国风景规划区别于欧洲其他国家的一个重要特点。

2.5法国风景规划特点

法国规划体系最显著的特点是明确的权责分配以及行之有效的遗产保护体系和方法，其风景规划也受到这两点的影响，具有3个特点。

1）完善的法制工具。1993年颁布的《风景保护与改善法》对风景保护、利用与价值再现相关规定做了阐述[15]，规范了行业要求。法国风景规划方面的其他法律也在逐步完善，即提出风景标簽的概念、建造许可证的前期风景研究报告、依据地方自然公园法令的风景研究报告等[16]。1994年出现了风景开发合同，1995年提出了风景计划。这些都成为了调节农村、城市、郊区风景方面的有效工具。

2）重要地段开发控制集权化。在保护区风景规划中法国实行强力的中央集权控制手段，其中典型的例子就是滨海地区。海滨地区的经济价值随着科技进步不断被放大，其作为社会记忆和历史文化载体的功能也日益彰显。法国中央政府一般选择直接控制此类区域的开发，例如从1975年起，直属于法国中央环境部的滨海滨湖地区保护部门享有优先购买受保护范围地块的资格。

3）“风景整合”策略。1982年，以米歇尔·柯南（Michel Conan）为代表的社会学家，以“解决日常生活中风景问题”为风景规划的根本任务，并以此为基础发展出“风景整合”策略。此策略强调：只有从对基地、结构和形式的区别出发，专家才能提出一些新的形式[17]。所有新形式必须尊重基地，特别是山区的普遍特征。这种实践策略植根于基地的生态、农业、森林的客观发展逻辑，奠定了法国风景规划的基本理念。

3 结论及启示

法国的风景规划体现了对风景自然与社会双重属性的尊重，以保护和有序利用风景作为提升居民生活体验的手段，符合《全球风景公约》的倡议。从土地利用的角度出发，法国风景规划是市域范围内的保护区土地制定平行于土地利用规划的保护区规划，专地专规使风景规划更具有可执行性。这些风景规划由法国中央政府直接负责编制，体现了法国现行规划体系权利结构性集中的特点。

法国风景规划能够严密合理地融入城市总体规划，得益于其对规划对象与城市土地利用规划不形成重叠，相互独立，具有很强的可操作性;同时又很好地服从了城市总体规划，保证风景规划的合法性。

目前我国风景规划的定位仍然较为模糊，即乡村风景的规划制度和规范体系还不够完善，城市风景规划也尚未实现与其他城市子系统规划的统筹协调。自然资源部作为统一管理所有自然资源的部门，以对资源的合理调配作为实践手段，与法国以土地利用控制为核心的风景规划有异曲同工之妙。

当前中国语境下提出的“建立空间规划体系”，其首要目的是节约利用并保护自然资源，提高人民生活水平，这与风景规划的初衷是相同的。研究法国风景规划体系，对我国落实“多规合一”，建立一个更加统筹、更有执行力和可操作性的风景规划及体系有借鉴意义。

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收稿日期：2018-06-11

基金项目：上海市城市更新及其空间优化技术重点实验室开放课题（201820303）;国家自然科学基金项目（51478105）

第一作者：金云峰（1961-），男，教授，博士生导师，副系主任，研究方向为风景园林规划设计方法与技术，景观有机更新与开放空间公园绿地，自然资源保护与风景旅游空间规划。E-mail：jinyf79@163.com

通信作者：杨丹（1986-）女，硕士研究生，研究方向为风景园林规划设计。E-mail：83963942@qq.com