PPP模式下政府和社会资本方财务风险特点与平衡

时间：2024-04-24

窦洋洋重庆市垫江县东部片区建设发展有限公司

一、引言

(一)研究背景

伴随着城市基建步伐加快，对于投资资金的需求规模也越来越大，由此需要采取多元化的融资模式，其中BOT模式应用较多。然在城镇化的推进下，地方财政难以支撑庞大的基建投资资金需求量，加之建成后需要仍要投入大量的运营成本，面对此类情况，仅仅依靠国家财政已经难以为继。由此，迫切需要引入一种全新的融资模式，在缓解财政压力的同时为基建提供充足资金支持，PPP模式的引入恰恰满足了这一需求。

(二)研究意义

本文通过研究分析PPP模式下，目的在于为PPP项目强化财务风险管控提供指导，以提升财务风险管控水平，确保项目顺利推进。就政府方而言，提升PPP项目财务风险管控水平，科学评估和预测财务风险，能够提升风险防范能力，保障项目稳步推进，既促使经济效益目标得以实现，又能保障社会效益最大化。对社会资本方来说，重视财务风险分析，可以制定针对性应对方案，以避免风险管控不力引发损失，造成社会资源浪费。

二、PPP模式下政府和社会资本方财务风险分析

(一)PPP模式政府和社会资本方财务风险特点

PPP项目是一种政府支持、双方本着互惠互利原则采取合作的一种项目经营模式，其特点体现在外包、私有化、特许经营三方面。PPP项目的财务风险受三方面影响：对于PPP项目中的政府方，其财务风险在一定程度上受政府干涉、政府信用、税收调整、法律变更、财务监管等影响，具有较强的政策导向性。而作为社会资本方，其财务风险受决策审批、市场利率、筹融资、第三方违约、市场需求变化、经营能力、配套基础设施建设、通货膨胀等影响，具有一定的市场性。就政府方和社会资本方而言，针对项目财务风险时要做到风险共担，可以通过建立健全风险共担管理体系，最大限度地规避社会资本方的风险，以防止竣工和资本风险。

(二)PPP模式政府方财务风险

PPP项目主要有两大主体，一方为政府方，另一方为社会资本方，因此应高度重视财务风险的分担和利益的划分，以确保权责分明，避免引发不必要风险。当前，我国尚未建立系统性的风险共担方案，也缺乏合理的利益分配标准，在此形势下，常常出现政府一方为吸纳更多资金，调动投资积极性，而未对项目进行评估分析就盲目使用PPP模式，同时在双方签署合同过程中，为鼓励社会资本方，政府往往会承诺较高的回报，甚至会考虑延长特许经营期限，但是在实际项目开展过程中却无法履行承诺，如此使得社会资本方承担风险过高，而未获得相应收益，可能面临合作失败的风险。

(三)PPP模式社会资本方财务风险

1．融资风险

就PPP项目而言，最常用的融资方式是银行贷款，且多由社会资本方承担，由于银行贷款具有限制条件少、利润低、效率高等优点，因此成为广大投资者的首选，由于PPP项目由政府主导，债务性融资是其比较常用的一种方式。但是，银行贷款也容易诱发企业风险，主要体现在贷款比例不断上升，会使得项目的整体负债规模比例上浮，由于不同项目资金不可能一次性到位，如果其不能统筹协调管理资金，一旦PPP项目资金供应不足，会使其陷入融资再融资的被动局面。

2．投资风险

PPP项目一般投资规模较大，由此增加了财务风险的敏感性；如果在项目建设之前投资资金出现问题，则可能面临参与方退出的风险，亦或者通过运营期的其他的收入来弥补，如此操作会加剧后续运作风险。此外，对于投资PPP项目的社会资本方，如果涉及到债务融资，因相关法律规定，PPP项目在特殊经营期内附有有限追索权，因此对于通过债务融资产生的负债无须计入社会资本方企业的资产负债表，受这一政策影响，在一定程度上刺激了众多社会资本参与PPP项目，如若过于盲目投资此类项目，忽视对项目进行专业分析，则企业增加风险隐患。

三、PPP模式下政府和社会资本方财务风险平衡的有效对策

(一)社会资本方

1．建立具有刚性约束的项目监管机构

为保障PPP项目顺利开展，应建立完善的监督机构。首先，应针对PPP项目制定合作协议，在协议中明确各方应履行的义务和应承担的责任，如项目公司要确保PPP项目施工质量，符合政府的质量要求，同时项目公司应合理把控施工进度，确保在合同约定期限内竣工，能够及时交付，监督机构要负责监督项目公司按照合同约定落实。在项目运营过程中，要PPP建设项目的日常运维、运行负责，监督机构要监督项目公司如约执行、保质提供项目运营服务，如项目公司未能遵循协议约定，则监督机构可以强制要求其整改，并承担违约责任。

2．融资风险控制

加强PPP项目风险管控应重视合理调整资本结构[3]。在融资过程中，不仅要考虑PPP项目的建设需求，还要评估项目投资主体的实力情况，确保不管是负债，还是投入资本，都能维持在一个相对合理的比例，而非大规模举债，加剧财务风险。作为项目公司，为确保资本结构的合理性，既要分析衡量公司的长期负债，又要分析短期负债，平衡二者之间的关系，结合项目真实情况调整最佳比例，尽可能的降低整体利息支出，以降低项目公司资金压力，防止利率波动引发风险。此外，作为社会资本方，应加强多方合作，如不仅要密切与政府的关系，还要强化与金融机构的合作，建立全面的融资市场，如囊括PPP基金、股权投资、信贷、保险、债券等方式，以丰富融资渠道。

3．重视投资风险控制

在开展PPP项目过程中，对于投资风险的管控应从以下方面入手：第一，对于投资资金，应建立单一账户，统一管理和调配资金，确保资金调度的持续性和使用的合理性，提升资金使用效益。此外，应基于不相容岗位分离设置资金管理岗位，出纳岗、稽核岗等，确保投资资金安全。第二，应制定完善的资金收支管理制度，明确账务设置标准，对于资金的收支管理要考虑融资、施工、运维、投资收益等内容；对于账户的管理，应以特许经营为前提，分设两类账户，一类为专门账户，一类为存款账户，作为政府部门，要履行监督审核职能，定期审查资金动态，动态跟踪资金支出活动，避免支出随意、不规范。

4．成本风险管控

为强化成本风险控制，社会资本方应提升自身管理能力，以成本管控为重点，防范成本超支。一方面，在PPP项目开展过程中引入预算管理，以预算为各项成本支出导向和基准，编制全面准确的成本报表，强化项目成本管控，同时，对于参与项目的各主体，要明确成本控制权责，责任到岗，以降低无效支出；另一方面，在PPP项目建设运营过程中，注重强化资金管控，对于资金的流向严格把控，加大审核力度和审核限额控制，以达到提升PPP项目建设效益，降低成本浪费的效果。

(二)政府方

1．健全信用体系，完善法律法规

在开展PPP项目过程中，政府作为主导方应积极保障项目规范有序推进。由于其是主要参与主体，为防范财务风险，政府应精确定位，转变职能，为项目推进提供更为全面的服务。就当前来看，由于相关PPP项目法律法规体系尚不健全，缺乏法律保障，因此众多投资者在投资PPP项目采取观望态度，不敢贸然尝试，元鉴于此，政府应将完善PPP项目相关法律法规作为重点，消除社会资本方的后顾之忧，以推动PPP项目良性发展。

2．重视风险防范

针对PPP项目财务风险，应重视事前预防，以尽可能降低损失。在项目准备环节，应制定完善的风险管控方案，包括组织体系建设、合同制定、人员技术培训、经济事项管理等，形成一套健全的风险管控体系，以规避风险。在项目开展过程中，应建立风控团队，由财务负责人、风控专家、基层施工人员等组成，主要项目实施过程中存在的风险进行分析和识别。此外，作为PPP项目的主导方，应加强与社会资本方的沟通，可以建立信息互动机制，及时沟通风险信息，以防患未然[2]。

3．明确双方风险分担标准

在PPP项目中应对双方的风险承担标准进行明确，具体要遵循以下原则：其一，风险共担、利益对等分配原则，无论是政府方，还是社会资本方，承担的风险要和获得的收益对等，以确保公平公正；其二，划分风险等级和类型，根据双方风险控制能力和应对能力划定风险责任，以确保最大限度地防范风险。第三，明确风险上限，分别界定双方承担风险的上限标准。此外，还可以制定项目风险分担表，明确双方需要承担的风险，如政府承担政治风险、土地获得风险、招商风险、决策风险；社会资本方承担融资风险、财务风险、工期延误风险、经营管理风险等。

4．强化资金回收风险管控

为有效平衡财务风险，应合理界定投资回报条款，以减轻政府方的压力，确保及时主动履约，以实现提升项目效益的目的。不仅如此，还应健全绩效付费机制，明确约定绩效付费，亦或者完善额收益分享体系，基于财务角度和法律角度出发，根据项目性质、特征等内容，将“项目政府付费纳入年度财政预算”等相关条款纳入相应合同条款中，并在合同中明确注定如若政府违约要承担的责任，以此增强资金回收的保障性。