秦巴山区生态扶贫效益浅析——以陕西省汉中市为例

◎ 唐强 唐德瑞

生态扶贫是实现生态建设与精准脱贫的双赢之策。2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年。秦巴山区贫困人口众多、扶贫开发周期长，生态扶贫作为主要扶贫政策，落实情况如何，群众受益怎样，在脱贫攻坚结束后如何巩固成效不返贫，让绿水青山真正变为金山银山，成为摆在各级政府面前的一件大事。为进一步探索研究巩固生态扶贫成果的有效途径，结合陕西省汉中市生态扶贫工作开展情况，本文对生态扶贫的具体实践、存在问题以及取得的效益进行了分析，并对脱贫攻坚结束后如何巩固生态扶贫成效提出了相应对策建议。

汉中市位于陕西省西南部，北依秦岭，南屏巴山，与甘肃、四川毗邻，是国家重点生态功能区秦巴生物多样性生态保护区。市域总面积2.72万平方公里，辖2区9县176个镇（办）2187村（社区），总人口380万人。全市共有建档立卡贫困村1010个，2019年底建档立卡规模为22.5万户67.2万人。当前，汉中市全市累计减贫64.5万人、退出贫困村1010个，汉台区整体脱贫，10个贫困县区全部脱贫摘帽，全市贫困人口和贫困发生率分别下降至2.63万人和0.9%。

汉中通过发展生态旅游助推贫困群众致富。图为汉中市南郑区黎坪镇贫困群众发展的农家乐。安子林摄

一、生态扶贫主要做法及效益分析

根据全国精准扶贫数据库数据，全市共有2.86万户建档立卡贫困户，8.63万名贫困人口需主要通过生态扶贫来实现稳定脱贫。汉中以“生态产业扶贫、生态补偿惠民”为主线，以林业重点工程、生态护林员政策、推进产业发展为主要手段，促进了贫困群众长效脱贫，“绿水青山就是金山银山”理念在汉中大地得到生动实践。

（一）主要做法

林业重点工程。坚持把林业工程与精准扶贫有机衔接，将项目实施向贫困乡镇、贫困村、贫困户倾斜，通过新一轮退耕还林、公益林生态效益补偿等工程项目的落实，助推生态脱贫。2016年以来，累计实施退耕还林面积达14.5万亩，投入资金1.38亿元，受益林农3.44万户10.44万人次，其中9345贫困户，3.2万人次受益。将全市4098.12万亩公益林纳入生态补助范围，累计兑现中央及省级生态效益补偿基金5.07亿元。该补偿涉及全市77.86万户，297.37万余人次，其中18.17万贫困户，58.16万人次受益。

桔子红了满山坡 邹玉琪摄

发展林业产业。鼓励支持贫困群众根据实际情况因地制宜发展林业特色产业，实现生态脱贫，全市基本形成了以干杂果、中药材、木本油料、食用菌、特种养殖、苗木花卉和森林旅游为核心的七大林业扶贫主导产业。目前，全市已累计发展板栗、核桃等特色经济林430万亩，苗木花卉15.93万亩，成为陕甘川毗邻地区最大的苗木基地。还成功建成省级经济林示范基地2个，培育国家级林业龙头企业1家、省级12家、市级49家，人工养殖林麝位居全省第二。

选聘生态护林员。在生态公益林及天然林管护、森林防火、野生动物保护等森林资源管护中，大量聘用当地有劳动能力的建档立卡贫困人口，把具备条件的贫困户择优聘为生态护林员。目前，全市已累计安排生态护林员专项资金1.32亿元，续选聘生态护林员2.3万余人次，直接和间接受益贫困群众8.3万余人次。

（二）效益分析

经济效益。退耕还林、生态效益补偿、生态护林员制度以及林业产业等生态扶贫项目的实施，在促进农村产业结构调整的同时，也有效提高了涉林贫困群众的经济收益。新一轮退耕还林政策补助标准为1500元/亩，其中种苗费300元，剩余1200元补助款分别于实施项目后的第一、第三、第五年兑付到户。2016年至今，全市共兑付新一轮退耕还林补助资金13750万元，退耕户人均获取补助资金1317元。其中共向贫困户兑付资金4387.52万元，贫困退耕户户均、人均分别增收4695元、1371元，仅2019年贫困退耕户人均增收538.6元。在生态效益补偿上，2016年至今全市累计补偿5.07亿元，其中兑付贫困人口9252.14万元，户均增收509.2元，人均增收159元，2019年为贫困群众带来增收户均561元、人均169.3元。生态护林员规模逐年扩大，每人每月管护补助金额为500元，户均年增收6000元。在林业产业发展方面，通过“合作社+基地+农户”和“企业+基地+贫困户”等模式，仅2019年引导近2万户5.76万贫困群众通过搭车入股分红、参与务工增收、直接发展产业等多种方式，实现增收近5900万元。

汉中优美的生态环境 宋晓丽摄

生态效益。2018年，全市森林覆盖率59.11%，较2014年提高0.93个百分点，林地面积增长38万亩，有效改善了全市生态环境。据测算，新增林地每年可吸收二氧化碳914万吨，释放氧气675万吨，涵养水源127亿立方米。2019年，市中心城区优良天数303天，较2015年增加21天。汉江水质逐年好转，全市优良水体占比达到100%，Ⅰ、Ⅱ类水质断面达96.2%，集中式饮用水水源地水质全部达标。随着林木的生长，森林植被面积的增加，水土流失得到有效控制，生物多样性得以改善，生物资源更加丰富。

社会效益。生态扶贫作为精准扶贫的重要形式，在增加贫困群众经济收益的同时，转变了贫困人口致富观念，提升了林农技术能力，促进了林地管护水平，同时还转移了大量农村剩余劳动力，解决了部分贫困家庭增收难题。

二、存在问题及对策建议

（一）问题

产业带动作用不强。全市林业产业整体处于小、散、粗的起步阶段，产业基地建设和重点企业发展滞后，产业链不够长不够宽。全市目前林业规模以上企业不足百家，拳头产品少，核心竞争力不强，带动群众致富能力弱。多数企业技术含量低，多为林产品初加工企业，丰富的林业资源还没有形成富民强市的经济效能。

生态扶贫政策不活。公益林补偿资金按照农户林权所有的公益林面积决定，补偿范围仅局限在中央及省上划定的国家级及省级公益林区域内。由于省级补偿资金少、市县配套不足，区划界定范围内的省级公益林在个别年度也不能实现补偿全覆盖。加之受国家政策规定制约，公益林不得转让或抵押，林权交易市场尚未得到充分开发，林地资源未得到充分盘活。退耕还林是对生态脆弱区域内15度至25度陡坡耕实施退耕地还林，部分困难群众有土地也有发展意愿，但由于不符合坡度等要求，不能实施退耕还林。当前，全市退耕还林政策实施多年，每年以5万亩的速度向前推进，各县区可实施面积逐年缩小。

扶贫补偿标准不高。近年来，生态公益林补偿标准为国家级每年每亩13元，省级每年每亩3元。由于市县财政紧张，配套资金相对不足，导致补偿标准偏低，退耕还林5年每亩补偿1200元，平均每年仅240元，与国家对农耕地的粮补、农机具补贴相比差距较大，贫困林农增收不明显。

群众发展意愿不足。当前，生态扶贫基本是由政府主导，通过政府工作人员包村联户，逐户宣传生态扶贫政策，动员困难群众参与。且由于补偿标准不高，造林投入时间长、资金量大，核桃、油茶等林业产业链条不宽、不长，林农短期内营收有困难，导致社会力量参与度不足。加之陕南山区贫困人口普遍受教育程度低、接受新技术能力弱等因素影响，群众发展生态扶贫产业积极性不高，意愿不强烈，整体上社会参与度较低。

（二）建议

汉中市生态资源禀赋，只有在生态工程、林业产业、生态补偿、森林旅游、激发动力等方面发力，为生态扶贫植入更多造血机制，才能让生态扶贫成为贫困群众稳定增收的有益途径。

略阳县观音寺镇乌鸡散养基地

天汉湿地公园

佛坪县大河坝食用菌合作社大力带动贫困群众务工增收

贫困户通过退耕还林种植茶叶等增收致富

项目带动实现生态经济双赢。以防护林建设、城市绿化、水土保持等重大生态工程建设为依托，最大限度吸纳贫困人口参与造林工程，在维护国家生态安全屏障的同时促进群众增收。鼓励镇村成立造林合作社，通过政府购买服务形式，优先由扶贫攻坚造林合作社为全市造林提供服务，带动更多贫困人口增收脱贫。

发展产业夯实脱贫基础。巩固脱贫攻坚成果、接续乡村振兴发展，必须要始终瞄准“增收”靶心持续发展壮大富民产业，通过优化产业结构、延伸产业链条、加快产业融合，进一步激发乡村发展的活力，巩固农村发展成果。加快农产品基地建设，以品种研发、加工包装和流通销售为重点延伸产业链条，加大集体经济及专业大户和家庭农场培育的力度，深化小农户对接大市场，以“生态扶贫+产业”模式提升贫困地区造血功能。引导林农立足当地资源，突出特色优势，实行“一镇一业、一村一品、一户一策”，因地制宜发展特色产业，尽可能减少或避免产业同质化，延长产业链，形成产业优势，壮大产业规模。

依托优势发展生态旅游。汉中森林资源丰富，具有良好的生态条件，目前黎坪国家森林公园、龙头山森林公园、紫柏山风景区等一批森林旅游景点已为汉中生态旅游发展探索出一批宝贵经验。要围绕全市资源优势，发展“旅游+”“生态+”模式，探索生态农业基地乡村游、山地景观森林游等模式，不断挖掘文化底蕴，丰富生态旅游内涵，推动林业与旅游、文化等产业融合发展，推进贫困地区经济绿色增长。

灵活政策拓宽增收渠道。政策的制定要以提升群众经济收益或生态效益为主要目的，当前部分生态政策已制约了贫困山区发展。要适当提高生态公益林补偿标准、扩大地方公益林补助面积，提升群众参与生态建设的积极性。同时，积极向上争取退耕还林、生态修复等项目，坚持项目整合、资金汇集、精准使用的原则，统筹各部门、各年度项目资金，将资金优先用于贫困村和贫困人口能够广泛受益的产业项目和基础设施建设，最大限度发挥资金效益。

智志双扶激发内生动力。大力推行新民风建设，引导制定村规民约，发挥村民议事会作用，注重扶贫同扶志、扶智相结合；加强扶贫宣传，逐年扭转部分贫困群众“等靠要”思想，将“要我脱贫”逐渐转变为“我要脱贫”；加大技能培训力度，充分发挥林业技术推广单位作用，定期开展林技培训，送技术到田间地头，提高群众致富技能；构建利益联结机制，引导贫困群众主动参与。