嘎查村集体资产管理问题及对策探析

张 晋，蔚炜华

（1.内蒙古自治区农牧业经营管理站，内蒙古 呼和浩特 010010；2.内蒙古蒙草生态环境·集团·股份有限公司，内蒙古 呼和浩特 010070）

1 概要

农村牧区集体资产是指嘎查村（组）不同层级的集体经济组织全体成员集体所有的资产，这些资产是合作化时期社员以土地、牲畜入股的股金和多年来农牧民生产经营积累及税费改革后，土地征占用补偿、国家财政资金投入、各种渠道扶持发展集体经济资金等形成的公共资产，是振兴乡村产业，发展壮大农村牧区集体经济，构建和谐新农村牧区的重要物质基础。近年来，随着农村牧区改革的不断深化，工业反哺农业及城镇化进程的逐步实施，嘎查村（组）集体资产的存量呈现出不断增加的态势，但是伴随存量的增加，集体资产在管理上也逐渐暴露出诸多问题，集体资产流失，成员权益受损等。如何强化集体资产管理，建立起集体资产运行的新机制，夯实集体经济发展的物质基础，充分保障成员的财产权利，维护好成员的民主权利显得尤为重要。本文通过浅析内蒙古农村牧区嘎查村集体资产管理的现状及问题，探讨强化集体资产管理的相关对策。

2 嘎查村集体资产的现状与特点

据2017年嘎查村（组）集体经济组织集体资产的存量、结构与分布现状显示，内蒙古自治区嘎查村（组）集体资产呈现以下特点：

2.1 总量规模大，增幅高，乡村振兴的物质基础比较雄厚

在16725个嘎查村（组）中，纳入账内核算的集体资产存量总额为743.54亿元，其中11222嘎查村级拥有资产709.04亿元，占95.4%；5503个独立核算的组级拥有资产34.5亿元，占4.6%；平均每个嘎查村631.83万元，每个独立核算的小组62.7万元。资产总额比2012年核实的资产总额286.3亿元，增加了457.54亿元，五年平均递增21%，具体情况见表1。

表1 嘎查村（组）集体资产增量与增幅分析表

2.2 资产结构不均衡，固定资产占比较高

数据显示，虽然资产规模总量大，但是在资产构成上不均衡，流动资产与固定资产占比较大，二者合计达95.91%，其中固定资产占63.17%。流动资产中主要以货币资金和债权性资产为主，分别为32.9%、65.37%。

2.3 经营性资产占比较小，收益增加的难度较大

在经营与非经营性资产的构成上，嘎查村（组）两级经营性资产总额152.49亿元，占资产总额的20.5%，非经营性资产591.05亿元，占79.5%，详情见表2。

以11222个嘎查村级集体资产的拥有量为例，全区嘎查村级集体资产拥有总量中，集体经营性资产的占比仅为20.77%，全区经营性资产占比超过50%的旗县为10个，不足总量的10%，90%以上的旗县嘎查村级集体资产以非经营性资产为主，尚有5917个嘎查村没有经营性资产，占52.7%。另外，在有经营性资产的嘎查村中，资产的运营效果也不佳。据2017年农经统计显示，当年无经营收益的嘎查村占72%，有经营收益的占28%，其中5万元以下的占43.4%。

2.4 资产负债率总体不高，但存在隐患风险

全区资产负债率总体平均水平为33.6%，部分地区资产负债率较高。数据显示，中部地区的资产负债率高于全区平均水平，为44.38%。其中呼和浩特市达56.6%，而玉泉区、乌兰布和生态沙产业示范区、科左后旗、回民区和东胜区分别达到94.9%、91.7%、91%、83.9%和70.8%。全区资产负债率达到40%以上的旗县有13个，占旗县总数的12.4%。

表2 嘎查村（组）集体资产构成情况分析表

表3 嘎查村集体资产分布差异对比表

2.5 资产分布不均，地区间差异较大

同样以11222个嘎查村级资产为例，分别占全区嘎查村总数52.3%、33.4%和14.3%的东、中、西部地区，拥有资产总额分别为249.24亿元、353.77亿元和106.03亿元，资产份额分别占全区资产总额的35.2%、49.8%和15%，东、中、西部地区嘎查村资产总额比为2.3∶3.3∶1。集体资产总额最高为呼和浩特市、赤峰市和包头市，合计达430.4亿元，占全区嘎查村集体资产总额的60.7%。从嘎查村资产平均总额看，东、中、西部地区每个嘎查村平均资产总额分别为424.65万元、944.4万元和659.9万元；其中平均资产总额最高的盟市是呼和浩特市，为2307.9万元；最低的盟市是乌海市，为76.6万元，高低相差30倍。按旗县看，平均资产总额最高的是呼和浩特市回民区，为31875万元，最低的是乌海市海勃湾区，为39.1万元，高低相差815倍。全区有27个旗县嘎查村平均资产总额超过全区的平均水平，占25.7%；有20个旗县嘎查村平均资产总额超过1000万元，占19%；有4个旗县嘎查村平均资产总额超过1亿元，占3.8%，分别是呼和浩特市回民区31875.04万元、新城区22309.9万元和包头市的稀土高新技术产业开发区14478.7万元、昆都仑区12867.6万元，详见表3。

3 集体资产管理中存在的问题与难点

面对上述规模总量庞大的集体资产，如何管好用好，提高管理水平，如何提高他们的使用效率，做到资金合理使用，资产保值增值，资源合理开发利用。这是我们面临的主要问题。目前，自治区集体资产管理中存在的问题，主要体现在以下几个方面：

3.1 资产管理体制不健全

一是集体资产管理主体缺位。人民公社解体后，作为集体资产管理的组织载体原生产大队、生产队随之消失，新体制下的集体经济组织一直没有建立起来，集体资产的管理权一直由嘎查村民委员会代为行使，管理与责任主体法律地位不明确。二是集体资产管理制度不健全。清产核资中发现，各级部门缺乏针对集体资金、资产及资源管理的各项制度标准。自治区2000年修订的 《内蒙古自治区嘎查村财务管理条例》已经废止，2015年自治区政府印发的《内蒙古自治区农村牧区集体经济组织资金资产资源管理制度（试行）》也即将废止，面临缺少统一的农村牧区集体资产管理的制度标准。对于嘎查村级组织而言，相当一部分嘎查村级组织没有建立资产的登记、保管、使用和处置制度，资产资源的台账制度与约束财务活动的各项财务制度也不健全，导致账目体系不完备，会计制度执行不到位，票据管理不规范，收支审批流程不严格。三是集体资产监督管理机制乏力。财务公开民主理财机制形同虚设，审计监督缺乏执行依据，监管执行力不足，集体经济组织成员不了解自身拥有的权利与义务，无法对嘎查村集体资产实行民主监管。因此，一些法律意识淡薄的村干部，通过挪用、无偿占有、低价转让，甚至通过变卖集体资产的方式为个人谋取私利，导致村集体资产大量流失。

3.2 资产权属界定困难

产权权属界定缺乏政策性约定，产权界定组织不明确，界定依据权威性不足。清产核资中发现，尚有政府部门拨款形成的资产 （包括十个全覆盖形成资产）难以界定产权权属，有的属于工程未完，无法认定；有的完工后，有权属争议不办理产权移交手续，如政府与村集体共同投资建设的道路、农田水利，教育部门投资建设的文化设施等，集体资产产权也难以界定。

3.3 资产监管队伍不稳定

一是缺乏懂政策、善管理的资产监管队伍。目前，相当一部分苏木乡镇经管机构不健全，缺乏专业人员，对于集体资产的管理缺乏科学化、规范化和专业化的管理。二是基层财务人员专业素质偏低。很多村里的报账员、村监督委员会成员和苏木乡镇会计委托人员未接受过系统的业务培训。

4 对策与建议

4.1 提升相关人员集体资产管理的思想认识

一是各级政府要明确农村牧区集体资产管理的主管部门，杜绝多头管理，成立具有权威性的独立的组织机构，明确其法律地位与法人资格，并配备足够的工作经费。二是提高嘎查村干部对集体资产管理的思想认识，让他们充分认识到创新集体资产经营机制、管理机制和分配机制，提高集体资产管理效率对集体经济发展的重要性。三是理顺农村牧区集体经济组织与嘎查村民委员会之间的关系，明确其对集体资产行使管理职能的作用，保障其代表成员对集体资产行使所有权、收益权与处置权[1]。

4.2 加快推进集体产权制度改革

集体产权制度改革是深化集体资产管理体制，创新集体资产运营方式，提高嘎查村内部治理能力，构建“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的中国特色社会主义农村集体产权制度的一项重大改革，也是实施乡村振兴战略的重要制度支撑。一是全面开展集体资产清产核资。摸清集体资产存量与结构，明晰各类资产权属，防止集体资产流失。同时，管好用好各类经营性资产，使其保值增值，实现农村牧区集体经济的可持续发展。二是全面界定集体经济组织成员身份。解决成员界限不清晰、构成不清晰、权益实现形式不清晰的问题。三是推进经营性资产的股份合作制改革。将经营性资产以股份或份额形式量化到成员，创新农村集体股权管理方式，完善资产股份占有权、使用权、收益权、抵押、担保和继承权，保障集体成员权益；建立新型集体经济组织，加快其法律和地方性法规的立法工作，明确其法律地位和市场主体地位，发挥其管理集体资产的主体和功能作用，规范其登记备案制度、成员登记管理制度、股权管理制度等一系列制度体系建设[2]。

4.3 创新完善集体资产管理体制

一是强化会计核算制度建设。在严格执行《会计基础工作规范》的基础上，建议加快国家层面《村集体经济组织会计制度》《村集体经济组织财务制度》的修改完善工作，尽快形成统一的会计核算行为制度标准，通过凭证账簿的统一性，财务流程的严谨性，账目使用的正确性，规范集体产权制度改革后新组建起来的集体经济组织的会计核算行为，全面反映集体经济组织的经济活动和社区管理的财务收支、结算、分配等会计事项，加强和规范嘎查村财务管理的规范化建设。二是规范会计委托代理服务制。会计委托代理服务制是嘎查村级财务管理在会计管理体制上的一种尝试创新，要尊重农牧民意愿和民主权利，坚持集体资产所有权、使用权、审批权和收益权不变。要完善委托代理程序，规范代理机构业务流程，健全代理机构内部管理制度，加强制度管理、规范资金运行、整顿资金账户、统一票据监管、加强审计监督、实行责任追究，提升会计委托代理服务。三是完善集体资产管理的制度建设[3]。本着“管用、实用、可操作”的原则，结合当前实际，完善资金、资产、资源的各项制度建设，尤其是完善资产的登记、保管、使用和处置制度，资产资源台账管理等制度建设。尽快出台有关嘎查村集体资产和财务管理的地方性法规，做到有法可依，有规可循，做到用制度管权、管人、管事。四是健全民主监督和审计监督机制。重点是“强化四个监督”，第一是强化民主监督。就是做到农村牧区集体“三资”运营情况和各项财务收支，重大事项应及时公开，接受全体嘎查村民监督。第二是强化审核监督。就是做到农村牧区集体财务收支预决算方案和重大“三资”管理使用事项，在履行民主决策程序前，须事先报旗县、苏木乡镇经管部门审核。第三是强化审计监督。就是做到各级农牧业部门应加强农村牧区集体“三资”事项的审计监督。按规定开展轮审，审计结果及时向群众公开。第四是强化部门监督。就是做到各级纪检监察、审计、农牧业等部门按照职责分工，加强对农村牧区集体“三资”管理使用情况的检查，及时查处和纠正各类违纪违规行为。

4.4 强化集体资产管理组织体系建设

一是加强基层经管队伍建设。集体资产的监督管理是基层经管部门的重要职能，要确保苏木乡镇有专门的集体资产管理机构或有专职工作人员，有经费保障。要建立一支稳定的、高素质的、适应农村牧区集体资产管理的专业化队伍，提高集体资产的管理水平。二是重视加强基层资产管理人员的业务培训。建立完善的基层财会人员定期培训和继续教育机制，使基层管理人员深刻理解和全面领会会计制度以及国家有关法律法规规定的精神实质，熟练掌握会计核算基本技能，严格执行国家会计制度和各项财务制度，不断提高自身业务水平，使集体资产管理工作尽快走上制度化、规范化及信息化的正确管理轨道。