加强草原生态保护促进农牧民增收——浅述锡林郭勒盟促进草原增绿农牧民增收进程

宋春英 内蒙古锡林郭勒盟草原工作站 026000

近年来，锡林郭勒盟在草原增绿、农牧民增收上下功夫，全盟上下牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，统筹推进生态保护各项工作，逐步走出了一条生态保护和牧民增收的“双赢”发展之路。2011 年，全盟草原植被盖度达到58%，高度达到33cm,产草量达到46.6kg/亩，同比提高26.9%、55%和23%。2012 年8 月(最高月)全盟大部分地区的牧草长势普遍好于2011 年同期，草群平均高度为41.2cm，草群平均盖度为59.2%，平均干草产量为101kg/亩。与2011 年同期相比，草群高度提高24.8%，草群盖度提高2.1%，干草产量增加76.3%。2011 年，牧民人均纯收入达到9667元，同比增加2196 元，增长29.4%，分别比全区和全国平均水平高3025 元和2690 元。

1 促进草原增绿、农牧民增收措施实施的背景和意义

锡林郭勒盟位于中国的正北方，内蒙古自治区的中部，盟所在地为锡林浩特市。总面积20.3 万平方公里，辖9 旗2 市1 县1 区、58 个苏木乡镇、841个嘎查村。总人口103.6 万，其中农牧民45.7 万。现有蒙、回、藏、朝鲜、达斡尔等23 个少数民族，是多民族聚居的地方。可利用草场面积18 万平方公里，占全区可利用草原面积的1/4。锡林郭勒盟既是国家重要的畜产品基地，又是西部大开发的前沿，是距京、津、唐最近的草原牧区。地处东经115°13′～ll7°06′，北纬43°02′～44°52′，处于华北地区西风带。因地理位置的特殊，草地成为我国北方一道重要的绿色生态屏障，是不亚于三北防护林的第二生态保护带，长期以来一直有效地阻止了来自中亚和我国西部的沙尘东侵，对维持整个华北地区的生态环境起着十分重要的作用。

上个世纪后期，锡林郭勒盟草原生态暴发了空前危机，强度不一的沙尘暴每年都发生10 次以上。强沙尘暴所到之处，有时行人失踪、牲畜走散、学校停课、公路阻塞。受超载过牧的影响，生态系统严重受损，草原初级和次级生产力下降，不仅严重制约着当地国民经济可持续发展，而且已经直接影响到首都的生态环境。草原生态急剧恶化的同时，牧区经济处于徘徊状态，一遇灾年，农牧民收入即大幅度下降，因灾返贫人口大大增加。1999～2001 年，锡林郭勒盟遭受了连续3 年的特大自然灾害，全盟地区牧草没有返青，牲畜膘情差，销售价格低，农区大部分地区种植业绝产，农产品产量持续减少，农牧业效益低下，农牧民收入幅度明显回落，由1999 年的2383 元下降到2001 年的1868 元。

锡盟草地千百年来养育着当地的蒙古民族，草地是其繁衍生息的环境，同时也是发展畜牧业的物质基础。如若任凭草地退化和沙化，不仅危及当前，也将影响子孙后代的生产和生活。草地的兴衰对于繁荣民族经济，加强民族团结，巩固边疆建设，有着极其重要的意义。

2 草原建设规划措施

锡盟盟委、行署按照“科学规划、保护优先、加快建设、永续利用”的总体要求，不断解放思想、积极探索，不断完善思路、强化措施，建立完善有利于草原生态保护和建设的责任机制和制度体系，走出一条符合锡盟特色的生态文明发展道路。

2.1 立足推动经济社会发展的现实需要，坚持“点上开发、面上保护”，加快推进了以新型工业化为核心的经济转型

（1）进一步做大经济总量，增强经济综合实力，提高反哺“三农三牧”的能力

2003 年，锡盟盟委、行署提出“抓经济、重点抓工业、突出抓项目”和“合力攻坚，强行启动，靠工业化实现第二次创业”的口号，使全盟发展思路和工作重点实现了战略转移。以工业重点项目为切入点，把“煤、电、油、肉、乳、矿”作为主攻方向，进一步完善资源利用规划和产业布局,加速资源优势向经济优势的转化步伐。2003 年7 月，承载着草原人16年期盼和梦想的上都电厂一期工程破土动工，千里草原由此拉开了开辟京津能源新基地，建设面向东北、华北电力市场的“西电东送”和“北通道”的帷幕。随后，锡林电厂、上都二期、金山电厂等项目纷纷上马。2004 年，胜利、白音华煤田正式拉开了大开发的序幕。2005 年，大唐国际多伦年产168 万吨甲醇转46 万吨煤基烯烃项目开工建设，神华、北方电力、国华能源、中电投、香港协鑫、阜新矿业等一批国内外知名大企业、大集团纷纷抢滩这块资源宝地。国家将锡盟规划为东北地区的重要资源接续地和能源后备区，并列入国家六大煤电基地规划，胜利和白音华煤田列入国家规划矿区。

（2）加强投资环境建设

发展工业,投资环境建设极为关键。然而直到上世纪末，锡林浩特还不通火车，全盟没有一条高等级公路，电网一直处于孤网运行的状态。进入新世纪，锡盟坚持把铁路、公路、电网、口岸建设和水资源综合开发利用、园区建设作为攻坚重点，五年累计完成固定资产投资872 亿元，是1978 年到2003 年投资总额的3.5 倍。新增黑色路面2370km，13 个旗县市(区)全部通了黑色路面，“八横七纵六出口一环线”的公路主体框架逐步形成。苏木乡镇全部通了公路，72%为黑色路面。2002 年锡桑铁路投入运营，结束了盟所在地不通铁路的历史。赤大白等8 条在建铁路正在加紧施工，支撑中国北方重要能源化工基地的铁路网架正在形成。建成500 千伏输变电站1 座、220 千伏输变电站6 座和高低压输变电线路4570km。实施了乌拉盖水库复建等6项水利工程。以“二市五镇”为重点的工业园区累计完成基础设施投资17 亿元，园区吸纳项目和承载产业的功能不断增强。

基础设施的改善，使锡盟逐渐成为要素流入区，2004～2008 年全盟累计引进国内盟外资金681亿元，是“九五”期间的58 倍。2003 年以来，围绕优势资源的开发和转化，锡盟共实施投资千万元以上工业重点项目200 项，其中超亿元的68 项，完成工业固定资产投资328 亿元。能源、化工、建材、金属矿采冶炼和农畜产品加工五大优势特色产业渐成规模，2007 年产值已超过130 亿元，占工业总产值的92.3%。全盟规模以上工业企业增加到300 户，其中年产值超亿元企业50 户。正是由于特色产业大项目的强势拉动，使工业总量实现了快速扩张，全部工业增加值93 亿元。三次产业比重为14∶58.5∶27.5，第二产业稳占半壁江山，工业对经济增长的贡献率提高到66.2%，工业已经成为拉动锡盟经济快速增长的主导力量。

（3）工业发展态势迅猛，但决不失理性

锡盟强调要坚持走新型工业化道路，避免其他地区在工业化初期所走过的某些弯路，从更高的起点上谋划和推进锡盟的工业化发展。从2004 年开始，外地客商发现在锡盟洽谈大型煤矿的招商项目时，条件是必须配套煤的转化项目，对环保投入作出专门预算，否则不予配置矿权。锡盟通过资源配置等杠杆，推进资源节约型、环境友好型社会建设。锡盟人已经把新型工业化的理念融入到了发展的实践中，坚持“两个一流”，按规律办事、按规矩办事，走产业多元、延伸、升级之路，努力把锡盟建设成为中国北方重要的能源化工基地和绿色畜产品加工基地。

（4）沿边开放，为外向型经济发展插上翅膀

锡盟地处东北经济圈、环渤海经济圈和蒙西呼包经济带的汇合部，有2 个对蒙口岸，是我国通往蒙古、俄罗斯和东欧国家的重要门户。1992 年，二连市被国务院批准为全国13 个沿边开放城市之一。1994 年，胡锦涛同志视察二连浩特口岸时作了“在边字上做文章，在开放上下功夫，在内联上求发展”的重要指示。锡盟依托二连、珠恩嘎达布其两个口岸，全力做好向北开放这篇大文章。盟委、行署制定了《关于加强与俄蒙开展经贸合作的意见》，加强与蒙古国在矿产资源开发、口岸基础设施建设及旅游、文化等方面的合作，逐步形成了宽领域、大纵深的对外开放新格局。口岸年过货量保持在800 万吨以上，2007 年对外贸易额达到26 亿美元。

2.2 针对保护草原生态的客观要求，将生态保护建设提升到战略高度

整体实施了“围封转移”、“两转双赢”战略，全面落实草畜平衡和草场“三牧”（春季休牧、围封禁牧和划区轮牧）这两项草原保护基本制度，同时针对不同草原类型科学划分生态治理区，分类实施草原保护建设措施，在养老、助学、创业、就业等方面制定了一系列配套政策，加快推动农村牧区人口转移和农牧业发展方式转变。

（1）有效解决草原生态恶化和经济基础薄弱问题。2002 年锡盟借助国家和自治区的政策和项目支持，确定了以“转变畜牧业生产经营方式”为核心，实现生态良好和牧民收入提高的“双赢”目标。转变畜牧业生产经营方式，就是摒弃对草原的掠夺式经营，推动畜牧业由数量扩张型向质量效益型转变，着力从畜牧业内部寻求实现“双赢”的途径。面对大自然和大市场的双重挑战，传承了几千年的畜牧业生产经营方式已经走到了尽头。昔日以天然放牧为主的草原人在吃过了苦头之后，不得不从畜种改良、饲养管理、基础设施建设、产业化经营和生态移民中寻找出路。优质奶牛、肉牛、良种肉羊的提纯复壮和经济杂交的出现为畜牧业提质提效起到了积极作用。2006 年全盟牲畜良改比重达88.8%；普遍推行了接冬羔早春羔、羔羊当年育肥提前出栏等新的饲养方式，年加工活畜突破900 万头只，基本实现了不加工不出盟，畜牧业的集约化、产业化程度和抵御自然灾害的能力有了明显提高。产业化辐射农牧户3.8 万户，农牧民来自产业化的收入达到1600 元。转变畜牧业生产经营方式为在减少牲畜的情况下增加牧民收入拓展了一定的空间。但是这个空间是有限的，不可能从根本上缓解草畜矛盾。只有减少畜牧业人口，增加牧民非牧收入，才有可能在更高的层面上实现生态和生活共赢。2006 年，锡盟在认真总结经验的基础上，进一步完善和深化了生态建设的总体思路，由“一转双赢”提升为“两转双赢”，把转移农村牧区人口作为与转变农牧业生产经营方式并重的战略任务，把“两转”作为出发点以实现“双赢”为最终目标。锡盟启动实施移民工程，制定出台了吸引青年人进城创业、富裕户进城置业、适龄儿童进城读书、老年人进城养老的引导扶持措施，注重转移途径的多样性、政策措施的综合性和农牧民群众的自主性，通过市场牵动、政策扶持、舆论引导、典型示范和政府服务，积极探索草原生态补偿机制，着力推动农村牧区人口自主转移机制的形成。

（2）全面落实草畜平衡和草场“三牧”，锡林郭勒盟按照不同天然草场类型核定适宜载畜量，并在锡林郭勒日报上公布了全盟牧区天然草地适宜载畜量。认真落实《锡林郭勒盟草畜平衡实施细则》的各项政策措施，对超载牲畜收取了牧业税。在全国率先建立了盟、旗、苏木三级草原监理专业队伍与嘎查级群众管护组织相结合的草原监理体系，使草畜平衡责任书入户率始终保持100%。

为了保护锡林郭勒草原的生态环境，促进可持续发展，全盟从2001 年起实行了大规模的草场休牧、禁牧、轮牧，让草原休养生息。在草甸草原、典型草原等草场资源状况相对较好的地区重点实施春季休牧和季节性划区轮牧，在人多地少、退化沙化严重的荒漠、半荒漠草原重点实施阶段性禁牧，在饲草资源较多的农牧结合区实施春季休牧、全年舍饲禁牧。大部分旗县市通过人大颁布了有关规定，将“三牧”纳入法制化、制度化的轨道。全盟草场休牧、禁牧、轮牧面积达2.9 亿亩，占全盟草场总面积的98.9%，涉及66 个苏木（乡镇）的813 个嘎查（村）、13 万个农牧户和912 万头（只）牲畜。

2.3 坚持人工治理与自然修复相结合

坚持一手抓建设、一手抓保护，有效实施了京津风沙源治理、退耕还林还草、生态移民、舍饲禁牧等一批生态建设重点工程，认真落实草原生态保护补助奖励政策，同时突出在压减牲畜、转移人口上下功夫，从根本上减轻草原负担，靠大自然的自我修复功能恢复生态。

锡盟自2000 年以来，累计投入生态资金56.2亿元，实施京津风沙源治理工程3234 万亩。一度威胁首都北京的浑善达克沙地通过飞播造林、封山育林等措施，累计实施林业生态建设928 万亩，流动半流动沙地面积减少680 万亩，取得了初步成效。通过多措并举，全盟森林覆盖率由1.24%提高到7.13%。2011 年，国家出台实施了旨在解决草原生态持续恶化问题的草原生态保护补助奖励机制。作为建国以来国家对草原生态投入资金最大、涵盖面最广的一项惠民政策，2011 年补奖机制惠及锡盟2.75 亿亩草牧场，涉及7.3 万牧户23.8 万人，投入资金8.4 亿元。其中，阶段性禁牧6009.27 万亩、草畜平衡21449.37 万亩、牧民生产资料补贴6.04 万户、草种良种补贴188.23 万亩。

锡盟将草原生态保护补助奖励机制项目的启动作为建立草原生态保护和促进牧民增收长效机制的历史机遇，在全面落实国家政策的基础上，制定了养老、助学、创业、转移就业等配套政策，仅盟级财政预算安排资金9000 万元，全盟各级财政共投入1.5 亿多元，为全区实施这项政策进行了积极探索，先行一步取得了良好的成效。据草监部门的统计，2012 年锡盟牧草平均高度达到40cm，较之上年的33cm 整整提高了7cm；亩均产草量达到75kg，比上年的57kg 提高了18kg，和2001 年时的28kg 相比，整整提高了47kg 之多。2003 年以来，全盟常年性转移牧民4 万人，使4 万平方公里的草场得以休养生息。坚持不懈的生态建设收到了明显效果。2003 年以来，全盟近1/3 的农牧民不再依靠种养业谋生，全盟牲畜由最多时的1800 多万头只缩减至2011 年的1171 万头只，第一产业增加值由29 亿元提高到近72 亿元。

新千年以来，锡盟全力以赴抓草原生态保护和建设，经过坚持不懈的努力，浑善达克沙地南缘和北缘相对稳定的生态防护体系已初步形成;典型草原和草甸草原生态系统活力有所提高，草地生产能力实现恢复性增长;荒漠半荒漠草原持续恶化趋势整体上得到初步遏制，整个地区草原生态明显好转，呈现出“生态恢复、生产发展、牧民增收”的良好局面。