民法典时代背景下促进农地规模化流转问题研究

尹丽

摘要：农村土地规模化流转经营是实现中国农业现代化重要路径。能够提高土地利用效率，发展适度规模经营，提高农业竞争力，增加农民收入，实现现代农业、数字农业、智慧农业。改革开放以来，我国农村土地承包经营权改革，先后经历了“两权分离”和“三权分置”。近年来，城市化的进程加速，农村劳动力向非农领域持续转移，部分地区土地流转不畅、农地闲置荒芜，影响了农业的转型和升级。反映了农民对土地经营权流转的认识不足、地方性法律和政策配套不完善、市场配置与自主调节能力受限等问题。为此，本文试图在民法典时代背景下，从土地经营权物权化层面着手，针对土地规模化流转经营存在的困难，提出可行性的操作建议。

关键词：民法典;农地;规模化流转;解决措施

一、农村土地经营权流转的政策背景

改革开放以前，集体土地所有权归集体所有、集体经营。但生产效率地下，甚至解决不了农民基本温饱问题。改革开放以后，农村土地改革在探索与创新中不断前行。

1978年，安徽凤阳小岗村实行“包干到户”，打破了农业生产“大锅饭”做法，粮食获得丰收。1983年，家庭联产承包制取代了人民公社，农民获得了土地承包经营权。1986年，国家出台《土地管理法》，实现了土地集体所有权與承包经营权的“两权分离”。

2013年以来，中国经济发展模式进入新常态。伴随着工业化、城镇化的加速发展，农民离土离乡、进城就业，人地分离现象越来越普遍，农村土地的碎片化，农村的老龄化、空心化逐渐显现，两权分离制度已经不适应新形势、新要求，我国对土地流转政策的进行了持续调整。

2016年，中央一号文件对“三权分置”作出了全面的、系统的制度安排，2018年，修订了《农村土地承包法》。把“三权分置”以法律形式确定下来。

2020年5月，全国人大通过的《中华人民共和国民法典》物权编中，将土地经运营权法定化和物权化，反映了时代的需求，能够促进农地规模化流转、集约化经营，提升现代农业发展水平，提高我国农业的国际市场竞争力，具有深远的现实意义和历史意义。

二、农地规模化经营的存在的问题

（一）流转土地的特性和基础配套设施不完善

农地承保过程中，地方乡村政府为体现公平、公开、公正原则，将本村（屯）土地划分成一、二、三等和等外地，按照人口将集体耕地平均分配，通过抓阄或抽签的办法确定每人每户承包地块，农户土地分散于村屯不同区域。调研走访中发现，有些村社将土地划分为4等，按每户3人估算，每户拥有的地块有10—12块之多，农户土地呈碎片化分布。土地的碎片化形态，难以规模化经营，难于集中连片流转土地，其价格也低于连片土地。另外，农地基础设施相对落后，尤其是贫困、干旱地区，井、电、路、渠等设施配套情况，限制了土地规模化流转经营。

（二）受传统观念的制约，农民流转土地的主观意愿不一而同

土地是农村社会最主要的财产，对农民来说有社会保障功能和养老功能，一是受二元经济结构制约，留守农民有“种地防老”的思想，不愿意将土地经营权长期流转出来。二是有些农户希望流转更多的土地，但受经济条件制约，很难扩大耕种面积。三是农业生产比较效益较低，很多年轻农民选择外出打工，而不依靠种田来满足基本生活需要，流转意愿较强。四是有些地区特别是干旱和贫困地区，自然条件恶劣，农业基础设施差，种田基本是“靠天收”，经营风险大，土地流转双方都不积极。

（三）供需双方信息不对称，土地流转交易机制不健全

一是有些地区土地流转缺乏市场引导机制，仅是协议双方制定价格，信息不公开、不对称，导致土地流转价格构成比较复杂，容易出现合作不稳定的现象。二是有些农户在土地流转交易上，仅是交易双方口头约定，未能形成书面协议，对土地流转价格的兑价很难客观和准确，对农民和土地需求方产生了一定的负面影响。三是从土地流转情况看，有些地方土地流转信息的时效性难以保障。由于信息不对称，农民很难得到及时的信息，不能更好地流转自己的土地。四是有些地区基层政府掌握着土地流转信息，有些基层管理人员，以此为获利手段，坑农事件时有发生。

（四）现行法律对土地权属定义模糊，限制土地经营权流转

一是实践中对“三权分置”相关概念没有进行明确界定，边界相对模糊。无法区分土地经营权是物权还是债权，“三权分置”的改革难以顺利推进。二是限制了流转主体、流转期限和流转用途。三是土地承包经营权证是以“户”为单位，而不是个人，权利主体不明、界限不清，无法以个体为单位自由交易。四是各地方政府配套法规不完善，在具体操作过程中，容易出现不规范操作等问题。比如擅自改变土地用途，而变成非农用地，出现了私搭乱建等现象。

（五）顶层制度设计不到位，土地流转各方存在运营风险问题

当前，我国对土地规模化流转经营进行了不断探索与实践，形成了具有地方特色的规模化流转经营模式，但都或多或少地存在一些不足。其原因在于实施过程中顶层总体制度设计不足，相关法规、政策、措施不匹配。在政策层面，土地经营权流转的配套机制不完善，缺乏相关配套政策。在实施过程中，由于市场的不稳定性和价格的不确定性，使农民参与土地流转的积极性不高，导致土地流转政策推行缓慢。在参与主体层面，离地的农民的福利和社会保障相对滞后，影响了农民参与的积极性。在规模化经营主体方面，受农业基础条件、自然风险、市场风险、投融资能力等因素影响，经营风险较大，也影响着土地流转政策的推行。

三、解决措施

（一）深入实施民法典，有效释放土地生产要素活力

即将实施的民法典对土地经营权的物权化是重要的制度创新。实现了对农地“三权分置”制度改革，由政策提出到单行法颁布，最后纳入到民法典的历史性跨越。对推动土地经营权的规模化流转，将起到非常积极的推动作用，其价值不可估量。一方面土地承包经营权人可以采取多种形式流转土地经营权，如租赁、入股、抵押、转让、互换等等。土地经营权人获得了土地经营权的融资和担保功能。同时，破除了土地经营权人的身份限制。另一方面将流转期限五年以上的土地经营权列为用益物权，而非债权的范畴。实现了土地经营权的法定化和物权化，让广大农业从业者吃上“定心丸”，安心农业生产，提高农产品国际竞争力，确保国家粮食生产安全。

（二）加强土地经营权制度的顶层设计，促进流转各方更好的发展

一是各级政府要以法治思维，来解决土地流转中的实际问题。做好“两权分离”到“三权分置”的过渡与衔接。二是要严格实行耕地保护政策，规范推进农地流转，探索多种形式的规模经营，为农业转型升级提供政策保障。三是做好农地经营权登记颁证工作，在加强监管的同时，给予土地经营权流转方更大的自主权，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转、抵押、担保的权利，促进流转各方积极参与，建立农业经济的新格局。四是加强对土地流转经营权人的农业政策扶持。在集中连片的土地上，优先推行高标准农田建设、盐碱地改造、保护性耕作、新品种示范等农业扶持政策。五是加强对承包经营权人的金融政策扶持，创新融资模式，真正实现土地经营权的抵押和担保功能。

（三）培育农地流转市场，改善土地流转的环境

一是要健全土地流的市场服务体系，完善土地流转信息库，让农民及时获取相关信息，提高农民土地流转的积极性。二是明确交易双方的权利和义务，创新流转模式，规范化管理流转环节。三是建立和完善土地流转信息平台，建立土地流转交易中心，统一办理各项流转业务。四是培育土地流转的中介服务体系，发展土地流转咨询、托管、保险、评估等中介服务机构，突进土地流转公开、公平、高效地进行。

（四）贯彻落实土地流转政策，切实保障农地流出农户的利益

一是尊重农民意愿、因地制宜、灵活安排土地的流转形式、流转期限、流转规模，保护农民的切身利益不受损失。二是引导社会资金进入农地流转，鼓励大型农业企业规模化经营，可以在较短时间里，实现规模化经营、市场化运作、企业化管理，降低单位投入成本，提高农产品产出价值。三是设置土地流转监督部门，对政府、市场及交易者进行全面监管，保障土地交易的合法性和規范性，切实保证农民的合法权益不受损失。四是政府要统筹考虑财政支出，完善农村养老、医疗、卫生、教育等方面保障机制，缩短城乡之间差距，解决农户的后顾之忧。五是对流转出土地进城务工农民，为他们提供教育、医疗、就业等方面的特殊政策，享受与城市居民同等的待遇和福利，使其更好地融入城市生活。

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作者简介：尹 丽（1974—），女，汉族，吉林长春人，职务：吉林建筑大学教师，职称：副教授，学历：硕士研究生，主要从事工商管理研究。