乡村振兴背景下设施农业用地困境及对策初探

摘要：设施农业用地是指用于作物栽培、水产等养殖的生产设施用地及其相应的附属用地。目前，尽管我国对设施农业用地相关问题出台了一些规范性文件，但这些文件存在着概念界定不规范、效力层级低、施行期限短等问题，如何建立设施农业用地的长效机制，亟待破解。为此，本文研究了设施农业用地所面临的影响因素及困境，并提出应建立设施农业用地的长效机制。

关键词：乡村振兴;设施农业;用地困境

一、现有国内外文献综述

本部分围绕国内外设施农业用地相关文献展开，尤其在国内文献部分将我国实施的乡村振兴战略与农村土地制度改革、设施农业用地制度等联系起来，以发现设施农业用地与乡村振兴之间的内在联系。

（一）国外设施农业用地相关文献梳理

1.国外农业经营方式

除东亚地区主要以自耕农形式外（速水佑次郎、神门善久，2009），在英美等发达国家，组织农业生产的主要形式为家庭农场、合作社等（威廉·詹姆斯·阿什利，2018）。与之相对应，在国外设施农业也主要由这些主体进行经营。

2.国外土地制度及设施农业用地的取得

在大陆法系以有体物的绝对所有为基础，使各种具体权利处于附属地位（施蒂尔纳，2004），其更加注重权利行使的稳定性。相比较，在英美法系，所有权主体往往是一个抽象的存在，并不代表特别的含义，其更加注重具体权利的设计与保护（斯普兰克林，2009）。

3.国外设施农业用地的规制

在英美国家，将设施农业用地的取得、管理等纳入财产法范畴（蒋涛，2019），而大陆法系法系国家则将其纳入物權法范畴（尹田，2009）。这些国家通过土地用途管制，严格控制设施农业的用地性质（郜永昌，2010）。

4.国外文献评述

尽管国外没有专门针对设施农业用地进行研究，但关于土地使用、用途管制等的研究仍具有积极的借鉴意义。

（二）国内设施农业用地相关文献梳理

1.乡村振兴与农村土地制度

第一，关于乡村振兴。当前，我国经济社会发展最明显的短板仍然在“三农”，资源配置上最大的不平衡还是城乡不平衡，城乡差距大是社会主要矛盾的突出表现。实施乡村振兴战略，就是要从根本上解决城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题（刘守英等， 2018;韩长赋，2019）。根本出发点就是要使农业农村现代化跟上国家现代化的步伐（叶兴庆，2018）。

第二，乡村振兴与农村土地制度的关系。实施乡村振兴战略是一个系统工程，核心是抓好“人、地、钱”三个关键（***，2019;韩长赋，2019）。就土地问题而言，乡村发展面临“守着土地没地用”的困境，产业项目落地难等问题（韩长赋，2019）。土地在乡村振兴中肩负着提供资源支撑的基础性作用，也是产业兴旺目标实现的重要条件（Long et al， 2018）。激活土地要素可望成为破解特定时期乡村发展的主要矛盾与突出问题的关键，是助推乡村振兴的源动力（陈坤秋，2019）。

2.设施农业用地问题

实现乡村振兴，需要改革我国农村土地制度，尤其需要进一步完善农业设施用地管理政策（叶兴庆，2018;韩长赋，2019）。以下从这几个层面对设施农业用地相关问题进行梳理。第一，农村土地制度及改革。对于农村土地制度，大多学者认为存在农地产权主体模糊、权能不完整，甚至农地细碎化等问题（刘俊，2010;刘守英，2014、2017）。随着农地“三权分置”改革的推进，宅基地、集体经营性建设用地入市、土地征收等试点，学者们围绕着这些问题进行了大量的研究（孙宪忠，2016;陈小君，2019），许多研究成果已经被新修订的《农村土地承包法》《土地管理法》所采纳。第二，设施农业用地问题文献梳理。以“设施农业用地”为关键词，在中国知网（CNKI）检索，共检索到25条结果，其中大部分是政策解读，理论文献仅有6篇。这些文献主要涉及设施农业用地的配置、规划、结构、效益等方面，但关于设施农业用地法律规制研究还不完善，这或许是法学界认为设施农业用地不是一种独立的土地类型，既有的农地制度研究已经可以涵括，无需再做专门的研究。第三，设施农业用地管理政策。随着农业现代化水平不断提升，设施农业生产日益增多，用地面临新的需求，为此，自然资源部、农业农村工作部于2019年发布《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规﹝2019﹞4号），专门规范设施农业用地。同时，其他部门也从不同角度予以规范，例如《关于规范主题公园发展的若干意见》（发改社会〔2013〕439 号）等。从这些规范性文件中可以发现：其一，不少地方以设施农业之名，违规占用耕地，建别墅、大棚房等，因此，设施农业用地需要进行规范。其二，对何为设施农业用地，设施农业用地该如何管理，进行了初步的规范。其三，现有关于设施农业用地的规范尚停留在政策层面，效力层级不高。其四，这些文件一般还有施行期限，尚未建立设施农业用地长效机制。如《关于设施农业用地管理有关问题的通知》效力期限为5年，5年后又该如何处理？

3.国内文献评述

第一，目前，针对乡村振兴及农村土地制度改革的文献十分丰富，这为本课题的研究提供了充足的文献基础。第二，设施农业用地理论文献主要集中在配置、规划、结构、效益等方面，制度研究比较缺乏。第三，尽管出台了专门的设施农业用地政策，但存在效力层级不高、文件有效期短等问题。

二、设施农业用地存在的问题

为加强耕地保护，防止“大棚房”问题反弹，促进设施农业健康发展，自然资源部、农业农村工作部出台了《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，该文件从设施农业用地的认定、备案、督查等方面进行了规范，但该文件仍然存在设施农业用地范围界定不清、没有明确何为破坏与不破坏耕作层、只有5年有效期等问题。具体说来，设施农业用地政策存在以下问题：第一，如何整合现有的农村土地制度改革成果，理清耕地、集体建设用地与设施农业用地之间的关系;第二，如何界定设施农业用地内涵、类型、特征及范围等;第三，如何识别违法的“大棚房”等建设，防止农地非农化;第四，如何构建合理的设施农业用地审批、督查、复垦等监管制度。

三、完善设施农业用地的对策

尽管现有农地制度研究可以解决设施农业用地中的农地流转、集体建设用地等问题，但设施农业用地在概念、特征、管理等方面具有自身特征，现有的农地制度研究大多没有涉及，这导致理论研究与现实需求的脱节，为此，本文认为，应建立设施农业用地的长效机制。第一，设施农业用地问题不仅关涉耕地保护，还涉及乡村振兴的基础性制度安排、资本下乡的合法权益保护等问题，具有极强的综合性与现实针对性。第二，设施农业用地的范围应该包括承包地（农地）的流转及修建附属设施的建设用地，不应仅仅限于现有文件规定的修建附属设施的建设用地。第三，设施农业用地属于农用地内部调整，在不破坏耕地的情况下，修建附属设施可以考虑农用地，不仅限于使用建设用地。第四，应进一步规范设施农业用地的取得、使用、退出的长效监管政策，以避免“大棚房”问题反弹。

参考文献：

[1]孙宪忠.推进我国农村土地权利制度改革若干问题的思考[J].比较法研究，2018（1）：172.

[2]王卫国.中国土地权利研究[M].北京：中国政法大学出版社，1997：1102.

作者简介：邵兴全（1974—），男，四川纳溪人，博士，副研究员，主要从事土地制度研究。