现代财政制度框架下的行政事业单位国有资产管理研究

摘要：行政事业单位国有资产管理是财政管理的重要组成部分，是完善财政治理体系和现代财政制度的重要一环。随着财政改革的不断推进，提出了建立资产归属清晰、配置科学、使用高效、处置规范、收益统筹、监管有力的资产管理目标。从目前实际情况来看，行政事业单位国有资产在制度建设、管理、核算等方面还存在诸多方面问题，与建设现代财政制度要求还有一定的差距。结合工作实践，本文以合肥市为例，从行政事业单位国有资产属性、工作经验、存在问题等方面进行分析，提出了完善思路和对策。

关键词：行政事业单位;国有资产;会计制度;绩效管理

一、行政事业单位国有资产概念

（一）行政事业单位国有资产的定义

行政事业单位国有资产是指各级行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称。它是政府履行社会管理职能、提供公共服务、促进事业发展的重要物质基础，是国有资产的重要组成部分。

（二）行政事业单位国有资产属性

行政事业单位国有资产主要是由财政性资金配置或公共资源形成的，是国有资产的重要组成部门，它除了用于保障政府运转需要，还具有明显的公共财政属性，具有公共产品性质，可以用于满足公共需要。

（三）行政事业单位国有资产的范围

主要包括流动资产、固定资产、对外投资、无形资产以及国有资源、特许经营权等其他资产。

二、资产管理工作的成效及经验

（一）加强顶层设计，构建全生命周期制度体系

1.积极建章立制。理顺管理体制，建立“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的行政事业单位国有资产管理体制，市财政局履行行政事业单位资产综合管理职能，主管部门履行监督管理职能，行政事业单位对占有使用的国有资产进行具体管理。完善管理制度，先后制定《合肥市市直行政事业单位国有资产配置、使用和处置管理暂行办法》等20余项管理制度，涵盖资产配置、使用、处置等各个环节，基本建立从“入口”到“出口”全生命周期的行政事业单位资产管理体系。

2.规范业务流程。针对资产配置、使用、处置、调剂、评估、公物仓管理等业务，制定了6大类16项业务流程，对每一项资产管理业务具体流程、审批权限、时间要求等内容进行详细规定，并绘制具体业务流程图，编写资产管理业务规范手册，对行政事业单位资产实行全过程管理和监控，全面提高资产管理科学化、精细化和规范化水平。

（二）坚持改革创新，不断提高资产监管水平

1.统编资产配置预算。推进资产配置预算编制方式改革，通过资产管理系统统一编制市直单位资产配置预算，实行“核旧配新”制度，以存量控制增量。引入专家咨询决策机制，在全国率先探索专项资产配置公开评审，对单价超过10万元或批量超过50万元的专项设备购置项目开展公开评审，提升专项资产配置的科学性和公开性。

2.探索专项资产配置标准。为规范专项资产预算配置，提高专项资产预算配置的科学性和精准性，在全国率先尝试建立专项资产配置标准体系。2018年制定了《2019年度共性专用资产配备参考标准》，对8类20种资产配置进行规范管理，统一了同种资产在不同部门的预算价格标准，在2019年度资产配置预算编制中得到应用，节约财政资金超过1 000万元。

3.创新资产使用管理方式。建立市级政府公物仓，集中收缴市直单位房产“两证”，对存量房产以及长期闲置、超标准配置和临时机构资产进行统一管理。自公物仓设立以来，累计整合、调剂使用办公用房20万平方米以上，调剂办公设备6 000余件，有效地盘活存量资产，提高资产使用效益。加强单位在用资产管理，全面推行条形码管理，为资产办理“身份证”。

4.强化资产处置管理。资产处置实行严格的审批制度，未达报废年限的资产严禁报废处置，已达报废年限能使用的资产要继续使用。所有资产处置收入由单位上缴市财政非税专户，并经市级政府公物仓管理机构审核确认后，才能核销资产账务，形成资产管理的“闭环”。

（三）加强信息化建设，提高资产管理效率

1.健全资产管理信息系统。率先在全省上线财政部统一研发的行政事业单位资产管理信息系统，并在财政部原生系统基础上，结合合肥市实际进行二次研发，开发了资产配置、处置和公物仓管理等功能，资产管理业务实现无纸化审批，提高了工作效率，资产管理也实现全方位、全过程、可追溯、实时动态监控的信息化管理，推进了合肥“数字财政”建设。

2.推进系统间信息共享。建立资产系统与预算编制系统和市直单位财务集中管理平台数据共享通道，实现资产数据信息互联共享。2018年，新建立了资产折旧（摊销）的传输通道。通过打通不同系统间数据共享通道，实现资产账与财务账同步入账，既提升工作效率，也提高数据准确性。

三、管理中存在的问题

（一）制度建设层次不高，制度体系有待完善

行政事业单位国有资产管理涉及财政、主管单位和各行政事业单位等多个部门。从制度建设的层次來看，目前行政事业单位国有资产管理最高制度为财政部令，属于部门规章，对其他部门约束力和执行力不强，仅依靠财政部门一家管理难度较大。从制度建设的覆盖范围来看，目前国有资产管理制度主要侧重于行政事业单位占有使用的国有资产，而对公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产等代管资产制度建设基本处于空白，各地该类资产管理也不规范。

（二）“共享经济”有待加强，资产使用效率有待提升

由于行政事业单位国有资产具有明显公共财政属性，对于闲置（或使用不充分）和具备对公众开放使用条件的资产，从国家层面出台统一的管理政策，在满足单位自身需要的同时对社会开放。目前，少数地方开始进行中小学体育馆对公众开放试点，但高等院校、职业院校等具有大量的体育场馆、图书馆、游泳馆、球场等公共资源使用不充分。而现实中，市民阅读和锻炼活动场所不足，如果这些资源可以在满足学生使用的同时分时段对社会开放，既可以回归公共财政属性，又可以提供满足公共需求，增加公共产品供给。

（三）城市资源性资产管理薄弱，亟待加强

城市资源性资产主要包括城市交通设施（道路、桥梁等）、水体设施（河道、湖泊、湿地等）、休闲设施（公园、游乐场、广场等）、绿化设施（树木、绿地等）、防空设施、地下资源、空地、特许经营权等。这些往往是行政事业单位国有资产管理的薄弱环节，目前除了部分地方城市户外公共区域广告经营权实现集中统一管理外，其他资源性资产还存在权属不清、数量不清、责任不明、收益不明等问题。

（四）缺乏专项资产配置标准，预算编审科学性有待提高

财政部《关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》（财资﹝2015﹞90号）提出，各级财政部门要按照“先易后难、分类实施、逐步推进”的原则，分类制定资产配置标准。通用资产配置标准由财政部门组织制定，专用资产配置标准由财政部门会同有关部门制定。但由于专项资产存在种类繁多，形态、规格多样，专业性强，技术标准复杂，变化更新快等特点，各地一直未能制定专项资产预算配置标准。没有科学、合理的专项资产配置标准，难以从源头上解决重复购置、超标准购置的问题，存在单位之间盲目攀比、“苦乐不均”的现象。在编制预算时，财政部门与预算单位“信息不对称”，经常存在“博弈”现象，资产配置预算编制的科学性、合理性也就得不到保证，影响着财政预算资金分配的公平性、规范性和使用效率。

四、加强行政事业单位国有资产管理的对策

（一）加强顶层制度设计，提高执行力

加强立法工作，国家层面能够尽快制定行政事业性国有资产法律、条例，提高国有资产管理法律层次，提高执行力;重点要加强公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产管理制度建设，落实资产建设单位、产权单位、使用管护单位的权利和责任，理顺业务关系，进一步提高资产管理水平。

（二）建立专项资产配置标准体系建设，提供资产配置预算编制的科学性

研究制定专项资产配置标准建设管理办法，按照先易后难、分类实施、逐步推进的原则，分类制定专项资产配置标准体系。按照“1+1+X”的思路构建专项资产配置标准体系，其中第一个“1”即制定一个《行政事业单位专项资产配置标准管理暂行办法》，对专项资产范围、标准制定依据、标准包含内容和职责分工等进行了详细规定;第二个“1”即出台一个《共性专项资产配备标准》，明确共性专项资产的界限范围以及成本控制上限标准;“X”即多个部门专项资产配置标准，辅之以分年度的标准制定计划，构成一套完整的框架体系，进一步提高专项资产配置预算编制的科学化和精准化水平，提高财政资金使用效益。

（三）推行“共享经济”，最大限度发挥资产效益

建议由国家或省级层面出台政策，推行学校的各类运动活动场所、校内停车场、图书馆以及其他单位具备开放条件资产资源以低收费（或免费）形式对社会开放，增加公共产品供给，弥补市民运动健身、阅读等生产生活需求，推行“共享经济”发展，让行政事业单位国有资产回归到公共产品属性。

（四）探索城市资源性资产管理，挖掘潜在资源

加強城市资源型资产管理，首先要加强制度建设，明确责任主体、受益主体、出租出让程序，明确相关要求，使城市资源型资产管理有法可依。其次要开展城市资源性资产清理，摸清资产类别和数量，必要时委托中介机构评估其价值。再次要登记造册，政府指定相关职能部门对城市资源性资产进行登记造册，明确权属，依据工作职能委托相关部门进行管理;最后规范使用和收益管理，城市资源型资产经营权、使用权通过公开招租等方式进行使用，所得收入全部上缴财政。

参考文献：

[1]财政部.行政单位国有资产管理暂行办法（财政部令第35号）、事业单位国有资产管理暂行办法（财政部令第35号）[EB/OL].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/2006zcfb/200805/t20080519_23892.htm;http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/2006zcfb/200805/t20080519_23893.htm.

[2]李成威.行政事业单位国资管理国内外经验借鉴[J].国有资产管理，2005（4）.

[3]周冬娟，陆忠朴，李曼.政府经管资产调研报告——基于黄石市的实践[J].行政事业资产与财务，2017（34）.

作者简介：郑立亮（1983—），男，安徽六安人，中级经济师，硕士，主要从事财政和国有资产管理研究。