污水处理绩效审计研究

刘军伟

摘要：污水处理绩效审计作为环境绩效审计的子项，是指审计部门通过经济性、效率性、效果性的评价指标，对政府或者企业等负有环境保护责任的主体在污水处理效果上所进行的综合评价。近些年来，我国的空气、土地、水源都遭到了非常严重的破坏，尤其是水资源，更是受到来自工业、农业、生活等方方面面的污染，给人们的健康生活带来了巨大的负面影响。意识到水污染问题的严重性后，我国政府开始对污水问题进行大量人力物力的投入，而要使政府的污水处理投入能够发挥更大的效用，就必须充分的发挥审计机关的作用，需要建立完善的政府环境绩效审计评价体系，运用完善的环境绩效审计评价体系对污水处理进行绩效审计工作，以提高污水处理的效率和达到污水处理的效果。

关键词：绩效审计;研究

一、污水处理绩效审计的理论依据

（一）可持续发展理论

可持续发展理论是针对原来的国民生产总值理论而提出的，可持续发展理论比原来的国民生产总值理论具有进步性和持续性。可持续發展理论是指，在满足当代人发展的需求的同时，要对资源、环境等进行保护，不对后代人发展造成效益损失的一种先进的理论。可持续发展理论在污水处理绩效审计理论依据中占最重要的地位，也是污水处理绩效审计首先要坚持的原则。在对污水进行处理时，依据可持续发展原则，要考虑到社会、环境、效益三方面的因素。不能在污水处理的同时，造成其他方面的污染，并且要用小的投入，换得大的污水处理成果。

（二）环境资源价值理论

环境资源价值理论是由两部分组成的。环境管理的资金投入、技术设备组成了环境资源价值的一部分，天然的环境资源组成了环境资源价值理论的另一部分。在二十世纪中叶，由于环保意识的淡薄，人们没有意识到盲目的开采资源会对环境造成无法弥补的创伤。随着环境的破坏和环境资源价值理论的出现，使得人们意识到了在环境资源中有一大部分属于不可再生资源，不可再生资源用完之后，便无法在短时间内重新出现，是与人们的生活密不可分的财富。而像水资源这种可再生资源，遭到污染后，人们的生活也将受到很大的负面影响。所以人们开始重视环境资源的价值，通过对环境资源的量化，发挥其最大的经济效益。

（三）受托责任理论

该理论指出，接受了某些特定权利或使用了某些资源的主体（一般是政府和企业），需要向公众和有关政府部门履行环境管理的职责。在受托责任理论产生之前，某些企业在单纯的追求企业的经济利益而不顾其对环境造成的破坏，使得环境污染的恶果由社会公众所承受，这是极为公平的现象。所以受托责任理论应运而生，目的就是使那些消耗了资源，取得经济利益的企业，承担对环境造成污染的责任，这种责任由政府来监督实施。

（四）新公共管理理论

“管理主义”“企业型政府”是对新公共管理理论的另一种称呼，这种新公共管理理论是一种新的行政管理模式，是在国外率先被倡导起来，用来代替传统公共行政学的一种新兴理论。新公共管理理论倡导政策的制定和施行应该是分开的，要对实施后的效果进行准确的绩效审计，理论对责任和绩效的高度重视打造了优良的管理环境及政治环境，这也是开始进行绩效审计的开端，也为环境绩效审计的发展打下了基础。

二、污水处理绩效审计的必要性

（一）水污染严重

根据央视的调查指出，全国的31个大型湖泊水质有17个被污染;国控的重点湖泊水质有四成被污染;十大水系水质有一半被污染，在我国主要城市中有接近三分之一的人口的饮用水不达标。这些事实告诉我们，水源被污染的问题十分严重，加强污水处理工作势在必行。一方面能够减少污水污染其他干净的水源，另一方面可以对处理过的污水再利用，节约水源。

（二）绩效审计具有优越性

在二十世纪末，环境审计被正式地列入到审计的职能之中，在政策上环境审计得到了支持。对污水处理进行绩效审计，可以有效的监督政府或者企业对污水投入资金的使用情况以及能够直观的反映污水处理的效果。

三、污水处理绩效审计存在的问题

任何处于新生阶段的事物都是不完善的，它需要一个成长与发展的过程，环境绩效审计亦然。虽然我国的环境绩效审计吸收了西方发达国家的先进理论成果，但是如何将西方的理论成果与我国的具体实践相结合，这需要一个过程，而在这个过程中，便存在着一些问题。

（一）现有审计法律没有明确环境绩效审计评价体系

评价标准的完善，是环境绩效审计能够顺利进行的前提条件，而完善的评价标准的制定，则是需要法律的大力支持。全国人大常委会颁布并从2006年开始实施《中华人民共和国审计法》以及后来的《审计条例》等法律法规并没有关于环境绩效审计的内容。这就导致了在实践中进行环境绩效审计的时候，没有准确的法律依据，不同的审计人员在对污水处理进行绩效审计时，难以对污水处理工作的效果进行标准性衡量。

（二）环境绩效审计理论缺少系统性深入研究

良好的理论是保证实践正确运行的前提，要使得污水处理绩效审计发挥更大的价值与作用，就必须对污水处理的绩效审计理论进行更为深入的研究。由于我国的环境绩效审计理论出现的较晚，其理论的内容主要是以西方的环境绩效审计为主。到目前为止，我国尚未形成一个权威的、健全的环境绩效审理研究理论体系，作为环境绩效审计研究子项的污水处理绩效审计，也没有一个完善的理论依据。缺乏统一的环境绩效评价方法和体系，对于我国绩效审计研究的发展造成了阻碍。

（三）审计人员的专业能力有待进一步提升。

由于环境绩效审计属于一个新兴的理论，我国的审计部门尚未专门培养环境绩效审计研究的人才，再加上我国传统的审计只是应用于经济效益方面，所以现阶段我国的审计人员主要是财经类专业的科班出身，这就导致了审计人员不太懂得环境方面的内容。而环境绩效审计工作对审计人员的要求很高，它不仅要求审计人员懂得审计学和会计学方面的知识储备，而且还应当具备环境治理方面的知识。但是在目前我国现阶段这种具备审计、会计、环境等专业在一起综合人才是非常稀有的，这就造成实践过程中审计工作人员由于业务不熟练而导致在污水处理绩效审计过程中的消耗时间长，投入资金大而最终效果不尽如人意的情况。

（四）缺乏有效的监管和问责制度

我国对于环境保护工作缺乏有效的监管和问责制度。进行环境保护工作的单位在不受有效的监管时，审计工作很难得到真正的效果，由于环境保护是一种持续性的工作，如果污水处理厂在得知有审计工作人员前来时，便加大对于污水处理的力度，而审计工作结束后，又减少对于污水处理的投入，导致审计工作很难反映出实际的环保工作情况。而另一方面，环保工作在问责方面也有很大的欠缺，惩罚力度不够或是没有对违法乱纪的关键人物产生影响，所以才会出现这种宁愿被通报也要继续超标排污的现象出现。

综上所述，完善法律法规的制定是污水处理绩效审计发展的重点，让审计人员“有法可依”，让被审计单位“违法必究”，让监管部门拥有一套合理的监管体系，加强监管与问责力度，杜绝“查我我就干事，查完我就放肆”的现象出现。而另一方面要注重对于审计人员的培养，同时保证质与量的提高，才能保证顺利的进行环境绩效审计工作与制定出合理的法律法规。

四、政策建议与结论

基于上述研究结论，笔者试探索一些可行的政策建议。

（一）完善有关环境绩效审计的立法

当前污水处理绩效审计工作所依据的重要法规之一就是水污染防治法与各省市的地方水污染防治相关条例。要真正的做好污水处理绩效审计工作，不仅要对重要依据之一的水污染防治方面的法律进行完善，还需要对污水处理绩效审计进行专门的法律立法，建立一个完整的污水处理绩效审计的法律法规体系，规定好进行审计工作的各个部门的相关工作，才能避免权责交叉问题，使相关审计工作在各方面得到完善。

（二）完善环境绩效审计的评价标准的体系

要顺利地进行环境绩效审计，科学的环境绩效審计评价标准必不可少。在认真梳理国家审计关于环境绩效审计成功案例并加以研究，明确环境绩效审计评价指标的选取原则。评价指标应当具有科学性和相关性和持续性。在涉及到污水处理的绩效审计时，应当明确污水处理的规划、决策、建设和运营等多方面相关联的事务，将“可持续发展”理念深入贯彻落实到评价指标体系。如果在评价指标的选取上就是不科学的，那么在进行环境绩效审计的时候将会寸步难行。

（三）提升审计工作人员的业务素质

审计工作人员的素质是决定整个绩效审计工作能否成功的关键，制度的设定再成功，而执行的人员达不到相应的水平，将会影响绩效审计的效果，所以必须要对审计工作人员的业务素质提出较高的要求。一方面加大审计人员后续教育培训力度，积极开展审计相关的新技术理论与审计实践研究，通过网络授课、集中授课等多种方式开展培训，传授实战方法，对从事环境绩效审计人员进行脱产培训。另一方面定期对审计工作人员的工作能力和业务水平进行考核。应当将考核的结果，作为审计工作人员奖惩的一个标准。对于考核优秀的审计工作人员，在提拔任命与评优评奖的过程中应当优先考虑，对于考核不合格的审计工作人员，应该给予口头警告。

环境绩效审计在环境保护处理方面有着天然的优势，对于污水处理效果有很好的监督和促进作用。但是由于我国的环境绩效审计刚刚起步，相比其他国家来说还处于最初级的阶段，可能存在着绩效审计法律不健全、绩效审计体系不完善等缺点。但是随着时间的推移与社会的发展，相关法律的制定一定会愈加完善，环境绩效审计体系也会越来越完善和健全。