增量配电业务改革利弊分析

■ 贵州电网有限责任公司电网规划研究中心 杨剑锋

随着电力体制改革不断深化，售电侧改革变得越来越重要，增量配电业务改革已行至深水区，在电力体制改革、混合所有制改革的双重要求下，对增量配电业务改革的利弊进行分析总结，具有十分重要的意义。

向社会资本有序放开配电业务，虽然做了大量的探索和研究，但是没有系统梳理增量配电业务改革产生的影响，因此，在增量配电业务改革走深走实的时候，科学合理地对增量配电业务改革的利弊进行分析，有利于下一步推进配电业务改革，促进配电网建设发展和提高配电运营效率。

本文将从投资模式、投资渠道、企业管理水平等多个方面梳理量配电业务改革的产生的影响，分析总结增量配电业务改革的利弊，为社会资本理性投资配电业务提供决策参考。

增量配电业务产生的影响

增量配电业务改革试点推进情况

近年来，国家能源主管部门分五批组织开展483个增量配电业务改革试点（南方电网五省区内试点项目83个），其中24个项目因负荷预测严重偏离实际、建设进度不达预期等原因被取消，取消试点全部在国网区域内。目前试点项目总计459个，试点批次多，数量依然很大。

国家印发指导改革系列政策文件，推动增量配电业务改革由制度设计转向落地实施。由于增量配电业务改革涉及利益主体多、诉求较为复杂，存在试点项目良莠不齐、少数试点违规走样、部分试点经营困难等突出问题，引发社会舆论高度关注，社会参与主体更趋于理性化。同时，国家能源主管部门进一步深化增量配电业务改革，推动试点项目审批权限下放，建立信息报送、通报督办、评估调整等机制，推动改革向纵深发展。

增量配电业务改革试点影响梳理

探索多种模式，盘活社会资本参与投资。国家发改委、国家能源局下发的相关文件中明确要求，鼓励社会资本投资配电业务，探索社会资本投资配电业务的有效途径，鼓励以混合所有制方式发展配电业务。各省、自治区、直辖市积极探索多种社会资本投资配电业务新模式，主要有以下几种[1-2]：

一是相关文件所鼓励的混合所有制公司模式，在这种模式下，电网企业国有资本、其它国有资本、民营资本按照不同的股份比例，注册成立混合所有制公司，负责配电网的建设、经营和运维，根据持股比例不同，三种资本控股的情况均存在，缺少一种资本的情况也存在；二是民营资本独资公司经营模式，民营资本作为唯一项目业主负责配电网的建设、经营和运维；三是三权分离模式，按照有利于社会资本投入、有利于配电网建设发展、有利于电网调度管理的原则，推动投资权、经营权和运维权分离，支持社会资本以控股方式参与配电网的投资经营，充分发挥社会资本来源广泛、机制灵活的优势，支持电网企业参与配电网的运行维护，充分发挥电网企业人才和技术优势，实现优势互补。

拓展投资渠道，激发配网投资建设热情。近年来，我国电网建设投资力度不断增加，电网骨干网架日趋坚强，随着全社会用电量增速放缓，以及大部分电源供给及输电线路骨架逐步完善的情况下，我国电网建设投资的重心已经由主干网向配网侧转移，配电网投资占总电网投资比例显著上升。然而配电网建设覆盖面广，建设标准也较以前有了较大的提升，单单依靠国家电网和南方电网投资建设，投资力度明显不足[3]。

在这种情况下，增量配电业务改革将优质供电区域进行试点，吸引了大量的社会资本和民营资本来进行配电网建设，逐渐成为配电领域最活跃的因素。此外，我国存在众多以油田、工矿企业为代表的投资、建设、运营存量配电网的市场主体，他们具有历史形成的稳定供电区域、电力用户以及电网运营经验，他们基础条件好且参与改革积极性高，转型增量配电业务之后，能够进一步激发他们投资配电网建设的热情。总体上，加大了配电网建设投资力度，对于满足供电能力，提高供电质量，保障地方经济发展起到了明显的促进作用。

引入比较竞争，提高电网企业服务质量。当前，我国电力供需已基本平衡，第三产业和居民用电大幅上升，随着能源互联网、分布式电源、智能电网、微电网、电动汽车、用户储能和需求侧响应等各种新生事物的涌现，配电网不仅需要安全可靠的基本服务，还要有以智慧、绿色为特点的综合能源增值服务。通过试点也可以看出，增量配电业务改革在创造更优质的服务、提供高质量的电力方面卓有成效，打破了现有的电网公司独家供电的现状，引进了新的供电主体，提高了供电企业的市场意识和服务意识，为用户提供更优质的服务。

在优化了营商环境的同时，配网运营企业积极探索多元化服务模式。在电力供应、报装、维修及收费等传统服务工作中，通过线上客服中心、上门服务等方式，大力提升用户用能体验；在提供热、冷等综合能源的综合能源服务和用户输变电工程设计、施工、运维等辅助服务进行了探索，指导园区内企业科学节能，提高企业能源利用效率。

发挥鲶鱼效应，督促电网企业提高效率。一是提升企业管理水平。增量配电业务改革项目以多种方式引入了社会资本[4]，鼓励和推动社会资本参与投资建设配电网，将社会资本的优秀管理经验及运营理念运用到试点区域配电网的建设运营中，多股资本的优势加以碰撞和整合，大大提升了配电企业的运营管理水平。电网企业受到新的运营理念的影响，也着手开始改善和简化内部管理流程，按现代企业制度要求规范项目管理和建设，并调整和完善自身建设管理构架。

二是有效降低项目建设成本。增量配电业务改革有机融合了国有资本的规模、技术优势和民营资本的创新能力、管理优势，实现资产效益和劳动生产率的大幅提升，配电网项目建设的时间成本和经济成本得到有效控制。

优选试点项目，利于地方政府筑巢引凤。一是科学规划增量配网，优选试点项目。投资收益是增量配电投资的决策要素之一，增量配电网面向社会资本放开，投资收益率将是社会资本考虑的重要因素。增量配电网规划除了要保证供电能力、供电可靠性满足国家、行业标准要求之外，还要关注投资收益指标。这就使得增量配电网规划的科学性和经济性得到了保证，从规划阶段就通过仔细地论证和计算去发现优质项目，能够避免当地政府或管委会盲目干预电价。

二是大力发展综合能源，优化购能成本。在增量配电业务试点区域，除了传统的配售电业务之外，还有业主已经将业务范围拓展到包括冷热气多种能源、分布式可再生能源的综合能源服务，有意识地创造利润空间，优化购能成本，降低用户的成本支出。

明确权利义务，保障试点电力普遍服务。在增量配电业务改革试点的推进过程中，电力普遍服务目前是得到了保障，这体现在以下三个方面：

政策保障态度鲜明。国家发展改革委、国家能源局在增量配电业务改革的相关文件中，一直将电力普遍服务放在了重要位置，从政策上加以保障。一是要求社会资本通过投资建设、运营管理增量配电网获得收益的同时，必须履行保底供电和社会普遍服务的义务，明确了试点区域普遍服务的责任主体；二是明确了试点区域内的电力用户也应当承担国家规定的政府性基金及附加和政策性交叉补贴，保障了普遍服务的资金来源；三是建立了增量配电网业主退出机制，对于不履行责任和义务的项目业主，取消业主资格，并由电网企业提供保底供电服务。上述三点设立了电力普遍服务的三道防线，从政策上确保电力普遍服务不会收到影响。

普遍服务责任明确。国家发展改革委、国家能源局在增量配电业务改革推进过程中，一直在突出配电区域的划分的重要性，在电力业务许可证（供电类）中载明配电区域。

电网企业托底保障。电力供给服务不同于普通商品，是关系国计民生的基础性服务。资本的逐利属性决定了价格承受能力强、负荷密度高、负荷特性好的工业园区成为各方资本竞逐的对象，而招商引资进度不太理想的区域及广大农网等民生保障供电区域则无人问津；中标企业因资金、技术等问题无法履行建设承诺或是供电质量、运营水平达不到投标要求的情况出现也难以避免。电网企业作为央企，有责任和义务保障电力普遍服务，而改革也为电网企业托底提供了保障。体现在：一是增量配电业务改革吸引社会资本，客观上在一定程度上保留了电网企业的投资能力，这部分投资能力可以由电网企业代表国家，更好地投入到配电区域之外的电力普遍服务上来。二是试点区域内的电力用户缴纳的政策性交叉补贴，由政府支付给电网企业，以确保电力普遍服务的可持续发展。

增量配电业务改革的利弊分析

增量配电业务改革有利的方面

有利于提升电力的社会影响力。在经济下行周期和自身结构性矛盾凸显的双重压力下，各级政府希望依托本省能源资源禀赋，降低企业用能成本，增强产业发展动力。自中发9号文及增量配电业务改革相关文件印发以来，各电力相关企业顺应国家电改政策趋势，认真贯彻落实政府部署要求，积极配合做好增量配电业务改革工作，多想办法、多出主意，积极稳妥推动改革试点落地实施，帮助客户通过电力市场化交易、政策疏导等方式降低电价，形成良好的社会示范效应，优化营商环境建设，服务各省经济社会发展大局，提高了电力相关企业的影响力，推动电网公司、火电企业、客户等协同发展。

有利于提高客户的服务质量。随着能源互联网、电动汽车、分布式电源、用户储能和需求响应等新生事物涌现，配电网的客户已不再满足于安全、可靠的基本服务。增量配售电公司打破了独家垄断供电的现状，在优化营商环境的同时，探索了多种增值服务模式，提升客户用电体验和客户满意度。在面临比较竞争的形势下，电网运营公司会逐步转变传统的运营思路，基于智能电表全覆盖、建立客户服务支撑平台等，提供多元化用电服务，促使客户服务质量提高[5]。

增量配电业务改革不利的方面

试点项目数量将进一步扩大，市场竞争加剧。一方面从国家政策看，2019年10月，国家发改委、能源局组织开展第五批试点项目申报工作，提出“目前已基本实现地级以上城市全覆盖的基础上，将试点向县域延伸”。目前我国县级行政区共2847个，试点项目总计459个，预计还有较大拓展空间。2020年8月，《国家发展改革委 国家能源局关于开展第五批增量配电业务改革试点的通知》（发改运行〔2020〕1310号）第八条明确提出，“鼓励具备条件的省（区、市）自行确定和公布试点项目。对前期增量配电业务改革试点工作取得明显成效，且制度健全、操作规范、监管有力、未出现明显问题的地方，鼓励其自行确定和公布后续新增试点项目，相关材料抄报国家发展改革委、国家能源局”。试点项目确定权限下放，将会导致增量配电业务试点项目规模进一步扩大。另一方面从各省实际发展来看，各省各级各部门要千方百计抓项目、扩投资，开展重大招商活动，加快项目落地实施，强化项目服务保障，努力打造国内一流营商环境。政府对于通过增量配电网实现降电价，从而更好完成招商引资的诉求也越来越强烈。结合前几批申报情况，预计今后一两年内增量配电业务改革试点数量将大幅增加，电网企业与符合条件的售电公司之间将形成竞争态势，电网企业在自身建设、人才流动、管理效能、配电业务、售电市场拓展等方面将迎来新的挑战。

项目经营困难，股权投资连年亏损。目前，已经投入运营的增量配电业务试点项目中，普遍存在投资收益水平低、财务经营压力大的问题。主要是由于负荷及用电量增长未达预期，甚至距盈亏平衡点还有较大差距，造成了部分试点项目面临经营困难的局面甚至存在经营性亏损。若仅靠传统配电业务获取配售电价差利润，则难以达到业主预期水平，且承受风险能力能力较差，需要拓展新业态和新模式，通过多样化服务提高收益能力和收益水平，但多元发展尚未起步，难以形成新的利润增长点。

目的和诉求不一致，增加经营成本。配售电公司缺乏专业技术团队进行运维支持和管理，按照股比分配董事会和经理层席位，各股东方为了加强经营管控力度，往往通过授权董事或股东代表行使股东权利干预企业日常运营，并且试点项目采取混合所有制组建[6-7]，股东方较多，各自诉求不统一，产生大量协调事项，配售电公司决策难以达成一致，导致决策流程长，增加了人力资源成本和决策成本。

存量资产处置困难，造成国有电网资产闲置。对于目前改革过程中容易出现利益冲突的配电区域划分、存量资产处置、配电价格确定等热点问题，虽然国家政策中已经有了明确的指导性意见，但是缺乏实施细则，在协商无果的情况下电网企业存量资产处置困难，造成配电区域划分工作滞后。

大多数试点项目都是基于规划的工业园区，作为招商引资、企业入园、项目落地最基本、最基础条件的供电设施，试点区域内部或多或少已经进行了不同程度和规模的建设布局，这些存量资产大多属于电网企业投资。对于存量配电网资产的处置问题，利益各方立场不同、分歧较大，协商无果，造成资产处置工作停滞不前。若不妥善处置这些存量资产，可能造成存量资产的供电能力得不到充分发挥和闲置，实现不了国有资产保值增值的目标，同时容易造成存量资产后续改造维护方面权属不清的问题。

配电网建设标准缺失，影响电网运行效率。配售电公司中的部分股东以追逐企业利润和价值最大化为目标，对配售电区域还未作为资产入股、租用部分的电网，配售电公司一般不会继续投入资金进行改造，将引发线路频繁跳闸、台区低电压、安全隐患等问题，导致电网供电可靠性减弱。配电网建设标准不统一，后续并网对电网安全性和可靠性将带来较大负面影响，容易对各类运行指标产生冲击，造成后续维护检修、改造等投入增加。投资运营主体在配网管理经验、技术水平上与电网企业存在一定差距，容易引发配电网重复投资，导致无序建设配电网，不利于区域的整体规划，影响输配电网的协调发展，最终导致整个电网运行效率下降。

区域划分不合理，优质负荷加剧流失。目前政府相关部门主要做法是将重要电力用户所在地沿县、乡镇行政边界成片划分增量配电业务配电区域，有的甚至跨市、县行政边界，未充分考虑区域内负荷结构、网架结构等因素，划分过程中也未征询当地供电企业意见，部分试点配电业务区内电网存量资产和存量用户混乱，难以划分清晰界限，存在电网企业和增量配电项目企业交叉供电现象。电网企业保底供电负荷比重加大，存在巨额交叉补贴。

社会资本倾向抢占电量成长性好、负荷密度高、负荷特性好、供电设备利用率高、单位电量供电成本低、收益情况好、经济发达地区的配电网建设工程和供电服务。试点项目中，工业园区和经济开发区占比高。试点项目产业多为省重点扶持行业，以高负荷密度、高电价的工商业用户为主，属电网公司优质用户，是电网公司利润的主要来源。由于工商业用户补贴居民和农业用户，随工商业优质客户持续流失，电网公司盈利能力下降，影响电网公司提供普遍服务的能力和保底供电的能力，社会履责义务压力加大。

地方国资背景的电力公司、自供区等依托自备电厂建设增量配电网，违规突破划定区域进行电网建设，借机扩大地方电网服务范围。如某地方电网控股的增量配电业务试点依托自备电厂开展220 kV及以下输配电网建设，采取电厂—变电站—用户模式，形成发输配售一体化垄断经营方式规避社会责任，并伺机向周边延伸，不断蚕食电网企业的售电市场份额。

随着新一轮输配电价的落地实施，在政府严格监管之下的电力输配环节的盈利空间越来越狭小，改革到了啃硬骨头的阶段，本文在增量配电业务改革利弊方面开展深入系统的研究，将为下一步增量配电业务改革提供参考。