协同治理视角下社会工作参与深度贫困地区城镇社区治理的路径探析——以对吉林省W县的调研为例

王 玲，高 杉

（长春理工大学法学院，吉林长春，130022）

2017年4月，国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称《意见》），要求我国各省市要逐步健全城乡社区治理体系，提升治理水平。2018年2月，根据《意见》的总体要求，吉林省人民政府发布了《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》（以下简称《实施意见》），结合吉林省的实际情况制定了关于社区治理的具体工作目标和要求［1］。

在“十三五”期间，我国城乡社区治理取得历史性进展，为了更好地巩固和延续这些成果，“十四五”规划中提到完善以人为核心的新型城镇化建设，推进以县城为重要载体的城镇化建设，提高城市治理水平，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，发挥群体组织和社会组织在治理中的作用，畅通社会工作者和志愿者等参与治理的途径，这与协同治理有着异曲同工之妙。协同治理理论兴起于20世纪90年代初，我国部分学者也将其称为合作治理或协作治理，目前并未形成一个明确统一的概念，结合我国各学者的理论研究，笔者认为协同治理是指在处理社会事务过程中，由政府、社会组织、基层单位以及居民等多个子系统共同配合、资源调配形成共治局面，从而达到治理的最终目标，实现最大化维护和增进公共利益的目的。协同治理理论的运用有利于推动社区治理的完善与发展，同时，社会工作在社区治理中凭借其完备的知识理论体系和专业的工作方法，发挥专业的先天优势，成为社区治理工作中的重要力量。

为了更有深度与力度地推进社会工作专业的可持续发展，在2018年民政部发布的《推进深度贫困地区民政领域脱贫攻坚工作的意见》中提出实施“三区”计划，要做到积极引导专业的社会工作人才及服务项目等资源向深度贫困地区倾斜。其中，本文所指的深度贫困地区是相对于贫困地区而言的绝对贫困地区，是国家确定的“三区三州”以及除此之外的169个深度贫困县。同时W县作为革命老区，是吉林省首批公布的国家级深度贫困县①深度贫困县具有以下特征：“两高”“一低”“一差”“三重”。其中“两高”即贫困人口占比高、贫困发生率高，“一低”即人均可支配收入低，“一差”即基础设施和住房差，“三重”即低保五保贫困人口脱贫任务重、因病致贫返贫人口脱贫任务重、贫困老人脱贫任务重。，贫困人口占到延边州贫困人口的四分之一，脱贫任务最重。在此政策背景下，依托“三区”计划，笔者于2020年第三季度参与了吉林省福友社会工作服务中心在国家级贫困县吉林省W县开展的针对深度贫困地区，城镇社区治理现状的基层调研，运用调查问卷法和访谈法深入了解和考察W县的社区治理现状，并寻求社会工作专业力量对基层社区治理工作的切入点。本文选取W县开展针对深度贫困地区的社区治理研究具有一定代表性。

一、W县城镇社区治理现状

W县是吉林省区域面积第二大县，辖8镇1乡3个街道200个行政村②吉林省延边朝鲜族自治州东北部，幅员面积9 016平方公里。。截至2018年末，全县户籍人口21.9万人③有汉、朝、满、回、蒙等23个民族，其中朝鲜族人口5.78万人，占总人口的26.1%；汉族人口15.19万人，占总人口的68.5%。。2017年经吉林省民政厅批准，W县城建立大川、新民、长荣街道，三个街道下由原来的8个社区扩建为10个，W县民政局通过对城镇社区进行科学的调整与整合，使其更符合W县城区建设发展的要求。

一是社区基层党组织领导的社区治理体系已初步形成。中共中央办公厅于2019年印发了《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，W县响应号召，为更好地发挥党组织在社区治理中的引领作用，W县委组织部对10个社区党总支发布了统一的“十五个一”活动主题要求，同时，发布了《关于全面推行城市党建“书记一号工程”项目做好基层治理服务的通知》，要求社区党支部书记带头，建立“社区书记主抓、社区和居民上下联动、各方主体协同作战”的治理模式。如新华社区在“书记一号工程”中打造出了“红色物业”项目，致力于物业与社区的联合工作，逐步把物业公司转变为基层党组织的关键力量，共同解决居民需求，促使物业公司提供优质的服务，这在极大程度上提升了社区治理能力。

二是各个社区打造了社区文化和特色品牌。为了提高升居民的社区归属感与认同感，提高居民参与和配合社区治理工作的积极性，W县各社区根据实际情况，打造了自身独特的社区文化和特色品牌。各个社区的社区文化与特色品牌是各社区工作者在长期的工作与实践中探索出来的，适合各自社区发展的服务和治理方向，有利于更好地强化社区文化的引领作用，为社区治理工作的开展创造良好的氛围。

二、W县社区协同治理方面的问题分析

在关注W县城镇社区治理取得成绩的同时，我们同样意识到W县作为深度贫困地区，由于其经济基础薄弱、公共设施服务建设落后、贫困程度深，以及该地区的贫困人口基数大、竞争力较弱、脱贫难度大等特征，使得社区治理方面的工作更加艰巨。通过对调研结果的统计分析，针对W县在协同治理方面的状况，笔者总结和梳理了以下几点问题：

（一）社区公共服务建设发展存在差异

在协同治理中，推动社区治理的主要目标是最大限度实现和提高公共利益，促进各个主体间的有效协作。完善社区公共服务建设是社区发展的必然要求，但由于W县受到深度贫困地区的限制，导致政府在各个社区公共服务建设上的投入受到区域的限制，也间接导致各个社区总体差距较大。

一是从社区综合服务设施面积上来看，最大的面积为756平方米，最小的仅有160平方米，甚至存在两个社区共用同一个办公场所的现象。即使有的社区建设面积较大，但根据《实施意见》提出，在2020年实现每百户居民拥有社区公共设施面积不低于30平方米的目标，如图1所示，W县十个社区中仅有两个社区（社区6、社区7）达到了这一目标，达标率仅为20%。在调查时某一社区工作人员也说到：“你看看我们社区的活动室也就能容纳下十几个人，没有办法举办什么大型活动，街道说要给我们社区换新的工作地点，看到时候会不会好一点。”

图1 W县各社区居民数与社区公共服务设施面积

二是从社区公共服务提供来看，社区工作的开展严重依赖于街道与政府的支持，特别是在社区治理相关工作的经费来源方面，几乎全部都来源于向街道申请和政府划拨。大川社区是唯一设有“党爱健康”项目的社区，新民社区设有县内唯一的社区科技馆以及配套设施齐全的电子阅览室和老年人活动中心，而这些对于县内其他社区而言，碍于实际面积等客观原因，显得不可企及。

（二）社区工作具有一定程度上的行政化色彩

目前，政府的很多工作都下沉至社区，从而导致实际上为社区内提供的公共服务大部分为政府职能部门下的事务，这极大程度上反映了社会工作者从事的工作与社会工作的内容并无太大关联，并不足以满足社区多元发展的需求。同时，社区的社会工作者均为社区内的工作人员，在参与社区治理实践中出现的很多工作都是围绕上级要求或政绩考核指标进行的，疏于对社区治理中一些基础工作的落实［2］，以至于W县所有社区均有工作人员反映当前社区工作内容过于繁琐，其中60%的社区认为存在较为严重的工作中需要较多满足上级要求的现象。

这种行政化的管理方式在很大程度上制约着社区社会工作者的发展，究其根本，应当规范社会工作者的工作，其重心应落到为民服务的协同治理领域中，而不是一味完成任务。

（三）社区社会工作者队伍建设有待加强

社会工作者是社会工作协同社区治理的关键。W县社区工作人员的情况对于社区开展协同治理工作有很大的限制。目前，W县10个社区共有工作人员165名，在年龄分布方面，工作人员年龄在40～50岁之间的人数最多，共有94人，占总人数的57%，而年龄在20～30岁之间的人数最少，仅有5人；在社区工作人员资历方面，持有社会工作证的社区工作人员共35人，单个社区内最高持有率为33.3%，最低为0，社区平均持证率为21.2%，相对于《实施意见》中提出的在2020年力争城市社区至少配备2名社会工作专业人才的标准尚存一定的差距；在社区工作人员学历方面，获得大专或本科学历的共84人，占总人数比例的50.9%，暂无研究生及以上学历。

图2 W县各社区工作人员年龄分布

图3 W县各社区工作者总人数、

从数据中可以得出，W县各社区工作人员年龄结构偏大，学历普遍集中在大专和本科。在专业资历方面，社区工作人员的专业化程度对社区治理工作的开展，特别是针对社区特殊人群提供服务具有较大的影响［3］，但目前取得社会工作者证的工作人员比例不高，并且多个社区主任都曾向笔者透露：“即使我们工作人员考取了社会工作者证，其实仅仅是通过了书本上的知识，在实际工作中也不知道该怎么将理论知识转化为实务技巧，很难根据居民的需求提供专业性的服务”。这一部分人在运用专业的社会工作理念及专业技巧时受到制约，从而导致社区治理的优势作用没有很好地展现出来。社区应当为社会工作者建立专业的服务框架，理顺协同治理的内容，开展专业服务。

（四）多元化主体治理模式尚不成熟

社区治理倡导多方主体的参与，W县的各个社区在此方面进行了探索，有意识地吸收多元主体参与到社区治理中。但从实际走访调查来看，社区与物业企业、社会组织以及驻区单位之间的合作依旧不够密切，多元化主体治理模式还不成熟。

从物业公司服务来看，社区和物业存在着一些重复的权责，在日常工作中会出现一定的矛盾和冲突，导致社区治理中缺乏统筹性。社区工作人员普遍认为，物业在社区治理中发挥的作用较大，主要体现在小区卫生、居民出入管理和治安方面。但从物业的服务范围来看（见图4），W县一共96个小区中，配有物业管理的小区有44个，覆盖率为45.8%，整体小区物业覆盖率偏低，这也导致即使社区在社区治理方面想积极寻求物业企业的配合，也仅限于在不足半成的小区范围内开展。

图4 W县各社区内小区个数、社区内培优物业管理的小区个数

而对于社区内的驻区单位与社会组织，社区则表示与其联系和合作的程度有待提升，驻区单位、社会组织的归属感、责任感不强，同时W县处于深度贫困地区，受制于较为落后的经济、文化、教育等方面的因素，该地区社会组织也存在着发展水平较低、规模较小、质量不高、专业性不强等问题，导致其参与社区治理的能力不足以及开展社区治理工作的动力不足。多个社区的工作人员向笔者透露，大部分驻区单位和社会组织并没有意识到社区为其生产、工作和生活创造了良好环境，不能积极地参与到社区治理中与社区达成有效的合作。

我们可以看到，W县各社区与多元主体共同治理的模式还不成熟，社区治理的模式在构建和落实之间仍有很大的差距，造成这一困境的主要原因是缺乏相应完善的制度，导致多元主体在社区治理中的权责界限不清，不能积极有效地对社区治理事务进行协调处理。

三、协同治理理论及社会工作参与社区协同治理的可行性

（一）协同治理理论的内涵

协同治理理论是自然科学中的协同论与社会科学中的治理理论的有机结合。

“协同”的概念最早源自自然科学领域，指的是在物理学中，一定条件下的大量子系统之间相互合作结合而成的“自组织”①“自组织”是指在没有外部因素驱使下，靠内部机制、相互信任自发地去维持彼此间的协同合作的结构。结构。协同理论集中研究分析的是多个子系统怎样才能在宏观尺度上产生空间、时间或功能结构的合作。

詹姆斯N·罗西瑙（James N.Rosenau）在《没有政府的治理》中，最早将“治理”的概念与“统治”相区分，并指出治理是不同的主体在共同参与且没有外来强制的情况下，为了一个共同的目标，按照规定好的要求自觉履行职责而进行的管理过程，而统治则是需要通过外力来进行强制的［4］。

作为一种新兴的交叉理论，协同治理理论主要强调在治理的过程中要寻求多元主体间的协同关系与广泛合作，其核心主旨在于通过多样化的方式，如共享信息、资源和能力互补等促进各方主体共同行动，继而在社区治理中实现单一主体无法解决的事务和无法达成的目标［5］，以此达到提升治理效果的目的。

首先，协同治理理论的前提是主体的多元化，其中涵盖了政府及非政府组织以及个人等在内的行为体，在治理中各个主体间拥有不同的资源并发挥着各自的优势，共同致力于优化公共事务的管理体系；其次，协同治理以多元主体间平等关系和相互信任为基础，以确定共同的目标为支撑，由此将多方力量凝聚在一起，形成合力，从而达到实现目标与合作共赢的结果；同时，协同治理理论不仅强调协同治理的结果，还关注协同治理形成的过程。柯克·爱默生（Kirk Emerson）和蒂娜·娜芭齐（Tina Nabatchi）提出协同治理理论包含系统环境、驱动机制、动力机制和产出机制等方面的内容［6］。笔者认为，在社区治理中政府、社会工作、社会组织、社区、企业和居民等主体共存的大环境下，如何驱使各主体自发地去实现和维护彼此间的协同合作，以增强各子系统间的“共振性”是实现协同治理的关键。受协同治理理论的影响，社会工作凭借其技术化、职业化和功能性优势，逐步进入决策层视野，以期将其培育成为协同社会治理创新的建设性力量。

（二）社会工作参与社区协同治理的可行性

近几年，以民政部为主要代表的政府部门密集发布各类社会工作政策文件，积极推动社会工作协同社区治理服务创新。因而，社会工作协同社区治理的机制及其绩效，已成为学界高度关注的一个理论和现实问题。社区治理致力于突破政府单一式的管理模式，实现多元化主体参与的格局，这使社区治理也上升了一个难度，社区治理迫切需要一个推动力来达到这一目标。在这一过程中，社会工作逐渐进入社区治理的政策视野中，也开始在这一领域得到专家学者的认可。

在社区治理工作中，社会工作者运用其专业优势，进一步地维护和保障治理的质量和效果。在“十四五”阶段，社区治理将迎来新的发展，社会工作者也将获得更大的发展空间，因而也将承担更多的任务。社会工作拥有一整套专业助人理念和助人方法，强调“人与环境互动”，可以提供专业服务来预防或者解决社区所面临的问题，通过对多元主体的协同互动实现政府的公共服务、市场服务、社会服务和民众互助服务的有机统一。社会工作在社区治理中的优势是有助于社区打破传统治理模式，探索创新多元的自治模式，作为前沿性的专业力量融入社区治理的实践中，使社区在治理中更好地发挥优势，因此，社会工作在社区治理的过程中运用协同治理理论来促进社区治理的主体形成治理“共识”是十分必要的。

四、协同治理视角下社会工作介入W县社区治理路径的建议

上文通过对W县的实地调查，论述和分析从协同治理的视角出发审视社区治理中存在的问题和局限性。协同治理要求政府应不再是单一的权利主体，而是多元参与的有效管理者，注重提升社区内部非政府组织力量，推进社区周边的营利性与非营利性组织一同承担公共服务供给，实现社区内多元主体共治的格局，社会工作应尽可能地为实现社区协同治理效能最大化充分地发挥自身的专业性优势。在此启示下，笔者认为将协同治理理论运用到社区治理中时，社会工作应当着重关注社区协同治理各主体自身的提升和发展以及加大驱动各主体间的协同合作关系，因此，可以从公共服务、人才队伍、多元主体几方面入手：

（一）在公共服务层面上，改善公共服务设施建设，建立社工服务站，同时服务应当去行政化

一是在公共服务建设上，社会工作在协同社区治理时要突出以居民、需求和服务为本，所以推进公共服务建设是为良好的专业服务奠定基础，从而逐步减少差异。政府应在力所能及的范围内为社区改善工作环境及公共服务设施。社会工作在这个过程中应当起到沟通交流、助力社区公共服务建设的作用。在社区的软硬件设施上，社会工作者应当为社区链接周边资源，调动多元主体共同参与规划、建设、维护与管理，让社区居民拥有一个更有温度的社区生活环境。

二是社会工作作为社区协同治理的主体之一，在参与治理的过程中应当充分发挥社会工作的专业优势，不仅要关注社区治理能力的提升，也要在社区内构建为社区居民服务的长效机制。具体来说，要结合各个社区的实际需求以及实际情况来建立“社工服务站”，有针对性地为社区居民提供服务，结合专业的理论方法，通过开展个案、小组的服务模式，对社区内空巢老人、残疾人、贫困人群、青少年等群体提供长期的专业性服务。

根据调查数据显示，W县作为国家级贫困县，截至2019年年底，辖区内被纳入城市最低生活保障的共6 825人。同时，社区对于贫困群体提供的帮扶基本上为物质帮扶以及需求信息的收集，调查发现，在形式上依旧以“补缺型”救助为主。针对这一现象，社会工作可以借助“发展型”救助的理论，通过社区内的组织、协调、合作、互动，有效地整合社会资源，在服务过程中以提升贫困群体自身的脱贫能力为目标，积极引导其发现自身的优势与潜能。如发动社会组织及社会力量对服务对象进行就业技能培训，重视对贫困群体人力资本和社会资本的投入，通过多方协同参与建立社会支持网络等方式，层层推进，逐步展开。

三是社区工作应当去行政化，虽然从法律意义上来说社区是基层居民自治性组织，但在实际工作中社区更偏向为街道的扩展和延伸，社会工作在这个过程中应当通过去行政化，梳理政府与社区的关系。社区工作应当以“居民为本”，更多地围绕居民需求开展工作，除行政性的服务外，还应调动社区多元主体共同参与，开展与社区居民密切相关的社会福利性公共服务，发挥社会工作的专业性，提高社区工作者的工作效率和专业服务效能。让社区工作不仅仅是行政性的，同时更应是专业的、多元的。

（二）在人才队伍建设上，构建社会工作专业人才培养机制

社区居委会是社区协同治理中最稳定的主体，社区工作人员自身的治理工作能力的高低很大程度上影响着社区治理的效果。W县社区治理工作中的一大主要限制是社区工作者年龄结构偏大及其专业性有待提高，以及社会工作人才的匮乏，同时，政府及有关部门对社会工作的认识和界定还不够清晰，岗位设置不足。这些因素都制约着W县社会工作领域的发展，但同时也反映出现阶段社会工作人才队伍建设亟待加强。

社区工作者的专业素质能够引导社区在协同治理中有更准确的定位，以及提供更有质量的服务。应当在社区内设置社会工作者的专职岗位，或者引入第三方的社工机构常驻社区来为其提供服务。同时，进一步优化地方政府权力运行，构建社会工作与社区治理规范性的关系。一方面，政府应当加强对社区社会工作者的培养，整合链接社会工作服务机构或高校社会工作人才资源，向社区工作人员定期开展针对社区治理相关内容的方法和技能培训课程，提高其专业素质与能力。另一方面，政府应该制定相应的人才福利政策，吸引更多的优秀人才向深度贫困地区倾斜，鼓励社会组织或者社会工作专业人才建立本土化的社会工作服务中心，同时为其提供相应的制度化保障，以此推进社会工作在深度贫困地区的可持续发展。

（三）在多元主体建设上，孵化社区居民自治组织，搭建社区治理的信息交流平台

新的社会治理形势要求社区治理主体是多元的。

一是孵化社区居民自治组织。社区居民自治组织是社区居民为满足自身需求而组织起来的具有自发性、民间性、自治性的集合体，在社区协同治理和公共服务中有着不可替代的重要作用。W县处于深度贫困地区，社区居民的自发性较差，因此，在社会工作参与社区治理的过程中可以注重激发社区的内生力量，孵化符合社区需求以及具有影响力的自治组织，使其更好地融入社区的协同治理，这与社会工作的“助人自助”原则相契合。在孵化方法上，结合社区自身条件，号召社区内的老干部、老党员以及积极性较高的居民参与进来，发掘和培养社区群众骨干，增强社区居民积极参与治理的意识，营造良好的社区氛围，逐步提升社区居民自治组织在社区治理中的自觉意识以及居民参与社区治理的积极性和责任感。

二是搭建社区治理的信息交流平台。在社区协同治理中，要更多地关注多元主体间的关系和利益。由于各自的社会分工和利益主体不同，相应地在实际运作中可能产生利益博弈或协作终止的情形。应然状态是各利益相关主体都能平等、公开、透明地参与其中，可以通过搭建协同治理信息交流平台来让各个主体有的放矢地表达各自的愿望和诉求，同时，在多方利益存在冲突时能及时地沟通交流，有利于缓解利益冲突的激化，促进冲突的最终化解。

社区与社会工作的内在联结，决定了应以社区为主导，建设能够容纳社区居民、社会工作者、社工机构等多元主体平等、有效参与的议事协商平台和载体，推动社会工作和社区治理内在联动，从而改善当前结构松散和关系疏离的状态。

五、结论

随着中国特色社会主义步入新时代，“十四五”规划对社区治理能力提出了新的要求和挑战。加强社区建设不仅要提高治理水平，也要提高社区公共文化服务水平，以增强居民的幸福感、归属感。社区治理的参与主体不再仅仅只有政府，而是要吸纳更多的社区力量广泛参与。这已然成为一个系统性的工程，不仅需要社会工作的力量，更需要全社会多方力量共同发力在循序渐进中摸索与完善。政府要加大对社区的财政投入，健全社区多元协同治理的法律保障体系。

本文以协同治理理论为支撑，通过调研，对W县城镇社区治理的现状、存在的问题进行分析，对社会工作参与深度贫困地区城镇社区治理提出了一些路径建议。但是，由于个人能力有限，仅能对现有的文献资料、调查问卷数据进行简要梳理和分析统计，对社区治理中存在的问题以及协同治理理论的剖析都还不够全面深刻，存在一定的局限性，需要在今后的学习中继续加强对理论知识的理解，不断优化和提升自己的学术研究水平。