经济欠发达远郊村宅基地退出：农民意愿、影响因素及相关建议——以宅基地零星退出与货币补偿为视角

张昕

（合肥师范学院经济与管理学院，安徽合肥，230061）

经济欠发达远郊村宅基地退出：农民意愿、影响因素及相关建议
——以宅基地零星退出与货币补偿为视角

张昕

（合肥师范学院经济与管理学院，安徽合肥，230061）

为解决城市发展用地不足及有效利用农村建设用地，不少地方政府积极探索与推进宅基地退出工作。农民是否自愿退出宅基地是该政策成功的关键之一。实践调查得出，经济欠发达远郊农村农民宅基地退出意愿不高。影响宅基地退出的因素主要包括：半工半农的生产生活方式、补偿高低、传统观念及对祖宅的感情因素、未来生活成本及社会保障因素等。由于目前大部分农民尤其是远郊农民对土地还有一定的依赖性，大规模退出宅基地的条件尚不成熟。建议在做好确权登记的基础上，推行土地承包经营权的流转，建立合理的宅基地退出补偿标准，完善农村社会保障制度，稳步推行宅基地的退出。

经济欠发达；远郊村；宅基地；退出意愿；影响因素

一、问题的提出

随着城市化的快速发展，城市建设用地指标紧缺已成为制约各地经济发展的一个重要因素。在保障耕地红线不被突破的情况下，为获得经济发展所需指标，国家有关部门及地方政府积极探索相关解决对策。国土资源部2005年颁发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，并从2006年开始在天津、安徽等省展开了城乡建设用地增减挂钩试点工作。该政策可以在一定程度上解决城市建设用地指标紧缺的问题，但其实施也存在一定的问题。为取得规模效益，城乡建设用地增减挂钩比较偏向于整村搬迁，如《山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施管理暂行办法（试行）》就规定：“拆旧区选点以居民点整体搬迁、集中连片整理为主”，但在实践中难免出现不尊重农民意愿、迫使农民上楼的急功近利行为。［1］为了充分尊重农民的意愿，避免整村拆迁中出现的矛盾，各地积极探索农民主动退出宅基地的机制。2010年陕西省出台了《关于举家进城落户农村居民退出宅基地承包地实施办法》，规定农民自愿退出的宅基地，每亩可给予10-25万元的补偿。其后，江苏南京市、安徽宁国市、福建晋江市、重庆垫江县等地也先后出台了宅基地退出补偿政策。与此同时，宅基地退出也逐渐成为学界探讨的一个热点问题。笔者在中国知网以“宅基地退出”为篇名搜索2007年至2015年的文章共有204篇，其中2011年以前每年不到10篇文章，2013年后该数字呈数倍增长之势。从国家层面来说，宅基地退出机制也开始进入决策层筹划并建设阶段。2015年1月和11月，中共中央办公厅和国务院办公厅先后联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》及《深化农村改革综合性实施方案》，明确提出探索宅基地有偿退出机制。宅基地退出机制的建立大有在全国范围内呼之欲出之势。

然而，宅基地退出是农民主动放弃宅基地，农民退出宅基地的意愿如何直接关系到该政策的成效。值得一提的是，由于宅基地退出补偿模式的不同，其对农民退出意愿影响较大。目前学界对宅基地退出模式有哪些，尚有不同的认识。如有人总结宅基地退出模式有成都温江“双放弃”模式、浙江嘉兴“两分两换”模式、重庆九龙坡“双交换”模式和天津华明镇“宅基地换房”模式等。［2］补偿模式不同，对不同需要的农民退出意愿显然会有直接影响。但以上各补偿模式仍然是各地在城乡建设用地增减挂钩过程中所进行的相关探索，表现出强烈的政府主导性。在没有政府主导情况下，了解农民退出宅基地的意愿，对现在是否适合全面建立宅基地退出机制及如何建立有一定的参考价值。故调研组选择经济欠发达的远郊农村来了解农民宅基地退出的意愿并进行相关分析。鉴于调研地区尚没有制定宅基地退出补偿政策，调研组主要研究在宅基地零星退出及货币补偿的情况下农民的退出意愿，希望为宅基地退出机制的建立提供一定的参考。

二、经济欠发达远郊村农民退出宅基地的意愿及主要影响因素

（一）调查情况简介

2014年10月，调查组选择了安徽省亳州市谯城区、涡阳县及利辛县等共六个村庄进行调研。众姓村、王楼村位于谯城区及涡阳县交界处，距离亳州市城区约35公里；修庄、小邓庄位于涡阳县城约西北25公里；彭庄、陈寨距离利辛县城西北约30公里。几村农民收入除了种地以外，主要靠外出务工收入，没有特色经济，属于经济不发达的边远农村。这几个村庄可谓中国多数农村的缩影，大部分青壮年外出务工，多数家庭只有老人与儿童留守。调研组采取问卷调查与实地访谈的方法，以户为单位共发放问卷120份，回收109份，有效问卷107份，有效率为89%。

在问卷调查的对象中，男性占64%，女性占36%；其中小学以下文化占32%，初中文化占61%，高中文化占7%；家庭中有人在外务工的约79.4%，其中举家外出务工的约28.3%；家庭收入以种地为主的占43%，以打工为主的占30%，另有27%的家庭认为收入中种地收入与打工收入相差不多；占有一处宅基地的约为82%，两处的为17%，占有三处的1%；取得宅基地证书的有53%，没有取得证书的有10%，还有37%的调查对象不清楚有没有取得证书；宅基地闲置的有31%；宅基地闲置的原因中，有两处以上宅基地的占12%，家人外出打工的占56%，已在城市买房居住的占6%，其他原因占26%。在问及给予一定补偿情况下，愿不愿意退出宅基地时，只有约16.8%的农民回答愿意，显然农民退出宅基地的意愿总体较低。

（二）宅基地退出的主要影响因素

影响农民退出宅基地的因素较多，如宅基地退出补偿模式、对土地的依赖程度甚至调研对象的年龄、文化程度等对宅基地退出均有一定的影响。由于宅基地是以户的名义分配与使用，农民也主要从宅基地退出对家庭的影响来考虑是否退出，故调研组以户为单位进行问卷调查与访谈。影响农民宅基地退出意愿的因素主要有：

1.农民“两栖”式生产生活方式

安徽省是劳动力输出大省，每年约有1000多万农民工外出务工，然而由于没有在城市定居并纳入城市的社会保障体系，大多数外出农民在城市与乡村之间辗转生活，成为“两栖”式农民。外出农民工基本都保留原有承包土地，其承包土地大部分由留守老人、妇女种植，只有小部分流转出去。国家统计局安徽调查总队调查显示，2012年底宣城市宣州区土地流转比例为25.2%；太和县土地流转比例达到36%。［3］本次调研的四个村庄耕地流转的比例为23.4%。从种地收入占农民收入的比例来看，前述数据表明，以种地为主或者种地与打工收入并重的共约70%，远郊村农民对土地的依赖性仍然较高。另外，绝大多数农民工认为自己的根仍在农村，在其年老不适合务工以后，仍然选择回归农村耕种土地。在问到您年老后会回到农村生活吗？97.6%的农民回答是。显然，农民的生产生活方式与土地联系密切，故宅基地退出意愿不高。调研中有村民反映，如果退出宅基地，即使政府集中安置，但如果安置小区离其承包土地太远，耕种不方便，他们也不愿意退出宅基地。

2.补偿数额

市场经济条件下，农民也是追求自己经济利益最大化的“理性人”。退出宅基地能得到多少补偿是影响宅基地退出的最直接因素。部分有两处以上的空闲宅基地的农民表示，在补偿合理的情况下，愿意退出宅基地。如前文所述，在补偿合理的情况下，有16.8%的农民表示愿意退出宅基地。但到底补偿多少合理，农民的预期值与有些地方制定的标准有一定的差距。由于被调研村所在的亳州市尚没有具体开展宅基地退出工作，有关宅基地退出的补偿标准也尚未出台，安徽省只有少数县市规定了具体的补偿标准。如宁国市《农村宅基地退出办法（试行）的通知》第6条第一项规定，自愿退出宅基地的，对于法定范围内的面积按照4-6万元/亩予以补助。调研组按照6万元/亩的标准对农民进行了问卷调查。认为该补偿标准太低的占84%，只有16%的农民认为比较合理，无一人认为该标准较高。在假设每亩给予6万元补偿的前提下，问“您不愿意退出宅基地的原因是什么”，选择补偿太低的占51%，远远高于其他因素。

3.传统宅基地私有观念及对祖宅的感情

虽然《宪法》、《土地管理法》等相关法律颁布了几十年，但不少农民仍然认为宅基地私有，在问到“您认为宅基地属于谁所有”时，有24.4%的人认为属于国家，21.3%的人认为属于集体，高达54.3%的人认为属于农民个人所有。正是在这种宅基地私有观念的影响下，农民对宅基地退出热情不高。另外不少人有着“子承父业”的传统观念，认为目前宅基地虽然有一定的闲置，但可以作为一份产业留给子孙。特别是近几年国家计划生育政策松动，而土地作为稀缺资源只会越来越紧张，农民更不会轻易退出宅基地。王楼村近年来两起宅基地转让的转让方全部是无后代的孤寡户，而有后代的农户不愿意轻易出让闲置宅基地。

农民对祖宅的深厚感情也是限制宅基地退出的一个重要因素。有学者指出：“宅基地对于中国农民，意义非同寻常，应该说比耕地更具有文化、情感、心理认同、心灵归属方面的价值。”［4］许多农民把宅基地看成是祖宅，是与祖先息息相通的一个纽带。富裕后为光宗耀祖要翻修祖宅，人老了为落叶归根也要回到祖宅。正是因为对宅基地的这种深厚感情，农民不愿意轻易退出。调研中在问到“您不愿意退出宅基地的原因是什么”时，有32%的农民回答是对老宅有感情。

费孝通先生曾提出中国农村社会是一个熟人社会，农民习惯于生活在以血缘为基础的比较固定的社区。宅基地退出后不管是到城镇购房生活还是集中居住，原有的社区及邻里关系必定会遭到一定的破坏。基于对原有社区及邻里关系的维持，农民对原宅基地也有较深的感情，因此宅基地退出意愿不高。

4.社会保障因素

中国社科院人口与劳动经济研究所在研究中发现，绝大多数农民工不愿意将自己的户口“非农化”。其中主要原因是对城市生活成本及高房价的担心。［5］姑且不谈城市高昂的房价及生活成本会使农民望而却步，即使生活在集中居住的公寓小区也会使生活成本提高不少。有村民反映，自己的宅基地房前屋后可以种菜养殖，生活成本不高。但如果住进公寓后，不仅菜要全部采买，包括水费、物业费、维护费等各种费用也要增加很多，对收入不高的村民来说，压力很大。

社会保障是否完善也是影响宅基地退出的又一大因素。近些年，国家在农村逐步建立了社会保障体系。农村社会保障包括养老保险、新型农村合作医疗、最低生活保障制度、农村灾害救助制度及“五保”供养制度。其中与大多数农民联系最密切的是前两者。在这两种保障中，农民满意度最高的是新型农村合作医疗保障，其个人缴纳的数额不大并且报销比例较高，农民参合比例较高。但养老保险方面，如亳州市虽已建立城乡居民统一的养老保险，但由于居民自愿参与且保障水平较低，农民参与比例不高，养老仍然以家庭养老与土地保障为主。根据《亳州市谯城区城乡居民社会养老保险试点实施办法（试行）》（谯政［2011］242号）有关规定，参保人年缴费标准从100元到1000元，共10个档次。按照最高标准缴费15年，到龄领取的养老金每月仅为199.52元。［6］被调研的几个村庄养老保险的参保率仅为34.7%，其中40周岁以下青年农民参保率更低。另外，由于年龄大的农民外出务工困难，其对土地保障的依赖程度更高。不少家庭由留守老人耕种承包地，其花费主要依靠种地收入，在遇到重大疾病等情况下才由子女承担养老治病等费用。显然在目前社会保障水平较低的情况下，宅基地、承包地的社会保障功能还发挥着较大的作用，农民大规模退出宅基地的条件显然不够成熟。

三、建立宅基地退出政策的相关建议

虽然目前大力推行宅基地退出机制条件尚不成熟，但不可否认的是，宅基地退出将是未来土地改革的一个重要方向。建立与完善宅基地退出机制必须平衡好两点：既能为城市的发展争取一定的空间，又能充分保障农民的利益。而保障农民利益的前提就是要充分尊重农民的意愿。笔者在走访国土部门相关人员时发现，国土部门对宅基地零星退出不感兴趣，认为这样退出的宅基地往往不具有复垦条件，难以置换成国土用地指标。在这种情况下更要坚决反对为了获得用地指标而强制推行宅基地退出的行为。相关部门所要做的是制定并落实相关配套政策，引导农民自愿退出宅基地。具体意见如下：

（一）做好宅基地的确权工作，为宅基地退出打好基础

产权明晰是退出补偿的基础。由于历史上管理不到位，不少农户的宅基地没有确权颁证。在问到“您家宅基地有没有使用权证书”时，只有53%的农户表示持有宅基地使用证书。为便于未来宅基地的流转与退出，必须做好宅基地的确权颁证工作。鉴于普遍存在宅基地面积超标现象，在确权中管理部门要妥善处理好这一问题。调研中国土部门反映，颁证时如果严格按照法定批准面积，村民会抵触；而如果按照村民实际占有面积确权登记无异于纵容违法。在具体操作时可以坚持既合法又尊重历史及占有的实际情况来确权。如对《土地管理法》颁布之前占用的宅基地可以按照实际使用面积进行登记；《土地管理法》颁布之后占用的宅基地可以登记法定批准面积并注明超标占有的面积，作为以后拆迁、征收、退出补偿的依据之一。

（二）做好土地承包经营权的流转

只要农民继续承包耕种土地，其退出宅基地就有一定的顾虑。换句话说，在土地承包经营权流转不充分的情况下，推行宅基地退出困难较大。因此在试点并推行宅基地退出之前，应当完善土地承包经营权的流转。近期中央农村工作会议提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的“三权分离”改革方向，土地承包经营权的流转势在必行。土地承包经营权的流转既是农村土地规模化经营的需要，也保障了进城务工农民的土地权益。有学者指出，让农民放心流转土地承包经营权的前提条件：一是社会分工分业发达，农民有稳定的非农就业，农业不再是其收入的主要来源；二是农民转换身份之后，有充分的医疗、养老等生活保障。［7］因此宅基地退出不能一哄而上、强制推行，应当选择经济发展条件较好的地区先行试点。只有当多数农民不再直接经营土地，与农村土地联系不密切时，宅基地退出的条件才能足够成熟。

（三）建立合理的退出补偿标准

合理的宅基地退出补偿标准直接影响农民能否自愿退出宅基地。关于宅基地退出的补偿标准，相关法律没有明确规定，各地在试点过程中做法各异，学界也有不同的主张。如有学者认为，引导农民退出宅基地，事实上是对农民宅基地的征用，要提高宅基地退出的补偿标准，必须提高土地征用补偿标准。［8］毋庸置疑，宅基地的退出主要是为了得到建设用地指标，并且我国土地征收的补偿标准也较低。但笔者认为，宅基地的退出与征收是两件事情，在补偿上也应当分清这两种行为。宅基地的退出是消灭农民宅基地使用权从而获取建设用地指标。因此，首先应当将该指标出让价格补偿给农民，如果该集体土地是被国家征收的，再以该建设用地出让价格为参照标准合理确定宅基地征收补偿标准。鉴于宅基地上承载着多种功能，其价值的衡量也是一个复杂的事情，“要考虑其社会保障、身份认同、代际继承等方面的价值，要考虑农户失去宅基地后产生的间接损失”。［9］另外，农民认识到也应当分享城市化给土地带来的增值，因此建议以建设用地指标出让价格为参照，适当考虑土地发展权来确定宅基地退出补偿标准。

实践中，有些地方的征收或者退出补偿标准远远没有达到建设用地指标出让价格，更不要谈土地发展权损失了。如南京市溧水区《征地房屋拆迁补偿安置标准》中规定，宅基地区位补偿价一级片区按照100元/平方米、二级片区按照50元/平方米予以补偿。即使按照一级片区予以补偿，每亩也仅仅是6万多元，而该区建设用地指标的出让价格最高就可以达到40万元/亩。［10］如此的价格差异如何能让农民自愿退出宅基地，更不要说有的地方建设用地出让金动辄有每亩几百万元之巨。农民以放弃祖宅、生活空间变小甚至生活成本变大为代价退出宅基地后，没有从土地增值中获得利益而眼看着地方政府从中获得较高的利益，如何能甘心“自愿”退出？因此合理的退出补偿标准是农民自愿退出宅基地的前提，也是该政策能否成功推行的保证之一。

（四）为农民工进城安居创造条件

让农民自愿退出宅基地，还必须使农民能够在城市中安居下来。而让农民在城市中安定下来，必须满足最基本的两点：第一，城市能给农民提供较稳定的就业。稳定的就业与收入是农民能在城市立足的前提。“推进城镇化首要的是城镇能提供就业岗位，而让农民找到工作只能是发展工业。”［11］我国是一个人口大国，工业化的过程无疑是一个长期的过程。虽然党在十六大报告中提出到2020年基本实现工业化，但由于各地的工业化水平不一，“向服务业为主导的转变才刚刚开始，到2020年是否能够基本实现工业化还未可知”。［12］第二，改革户籍等相关政策，使农民在购房、就业、教育、医疗、社会保障方面与城市居民享有相同的待遇。国家相关部门正在探索进行户籍改革，城乡统筹发展无疑是未来改革发展的方向，但这一过程显然是一个复杂且长期的过程，加之我国工业化的实现也需一定的年限，这些因素决定了宅基地退出是一个长期过程，不能操之过急。

（五）完善农村社会保障制度

农民之所以对退出宅基地不积极，还在于宅基地仍然具有一定的社会保障功能。只有建立比较完善的社会保障制度，弱化土地的保障功能，大量宅基地退出才有可能。“逐渐破除土地对农民的社会保障功能、推动农村与城镇社会保障一体化有助于实现土地流转。”［13］我国农村社会保障还存在许多不完善的地方，如养老保险就存在保障水平与参保率都较低等问题。拓宽筹资渠道、提高保障水平是完善农村社会保障过程中要重点解决的问题。一旦保障水平提高，其对农民的吸引力自然会增大，农民参保率也会随之增加。社会保障一旦较完善，土地的社会保障功能自然会弱化。退出宅基地而少有后顾之忧，才可能使更多的农户自愿退出宅基地。

不可否认，宅基地退出对集约利用土地及城市的发展具有重要的意义，但由于各地城市化及经济发展水平不一，宅基地退出要根据情况分布实施。对城市近郊及经济发达地区，可以率先试点。至于经济不发达的远郊地区，农民对土地的依赖程度仍然较大，其大规模退出宅基地的条件尚不具备，其宅基地退出还是一个长期的过程。正如有学者指出的，“宅基地退出应是一个自然过程”，［14］这一过程也许要五十年，也许更长。

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［4］栗占勇.学者于长江：宅基地对农民有重要文化和情感价 值［EB/OL］.（2010-11-12）［2014-10-11］. http：//yanzhao.yzdsb.com.cn/system/2010/11/12/ 010795083.shtml.

［5］邵海鹏.宅基地可自愿有偿退出背后：农民意愿低［EB/OL］.（2013-10-31）［2014-10-11］.http：//news. xinhuanet.com/fortune/2013-10/31/c_125627522.htm.

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D912.3

A

国家社会科学基金青年项目“城市化背景下农民土地权利保护研究”（11CFX021）；合肥师范学院“136人才”基金项目“城市化背景下农民宅基地使用权保护研究”（2014skc03）

张昕（1972-），女，硕士，副教授，研究方向为土地法。