新时代***依规治党思想的体系建构研究

王雪梅，鲁 昕

（曲阜师范大学马克思主义学院，山东曲阜，273165）

依规治党是中国共产党长期以来加强党内法规建设不断积累形成的重要理论和实践创新，体现了***治国理政的鲜明特色。围绕如何进一步依规治党，***站在时代高度，对党内法规建设进行了一系列重大突破，从理论、教育、规范和执行四个方面进行体系建设，提出了一系列富有创见的新观点、新论断和新举措，形成了***依规治党思想。

一、依规治党的理论体系建设

依规治党的理论体系建设以全面依法治国与全面从严治党为背景展开，把依规治党的一系列理论问题，包括价值目标、关键对象、制度构成等厘清，并在此基础上，研究“依规治党”与依法治国、以德治党之关系，树立新形势下依规治党的新思维。

（一）依规治党的价值目标

探索执政条件下无产阶级政党建设的规律，按照现代法治精神使党更加适应社会主义现代化的领导角色，通过加强和改善党内组织运转机制，转变执政方式，从而提高领导水平，其最终目标是服务于党领导的社会主义建设事业，实现党的最高纲领。在全面推进依法治国和全面从严治党的背景下，法治思维和法治方式不断融入执政方式之中，为下一阶段党的建设和治理指明了具体方向。

依规治党是党在取得执政地位之后对于党内治理的一种主体自觉，是党的建设理念的重要转变。依规治党的实质是法治思维和法治方式在党内生活和管理中的运用，旨在塑造一个信仰坚定、作风纯洁、清正廉洁的无产阶级政党，确保其在法治建设道路上切实发挥引领和示范作用。

（二）依规治党的关键对象

为政之要，莫先乎人；成事之要，关键在人。实现中华民族的伟大复兴关键靠中国共产党的领导，而其中领导干部发挥着关键作用，这些“关键少数”是事关党和国家前途和命运的重中之重。党中央从“关键少数”入手，突出强调抓住“关键少数”在全面从严治党中的重要作用。领导干部特别是高级干部具有带头示范、以上率下的重要作用，其一言一行都关乎党的形象，必须始终走在普通党员的前面，严明纪律、严格要求、着眼长远，领导干部模范遵守党规党纪对于不断推动全面从严治党纵深发展至关重要。

深入推进依规治党，必须抓住领导干部这一“关键少数”，规范和制约他们的权力，这样才能减少领导干部破坏党规党纪的情况，树立中国共产党的形象与威信，使全国各族人民在党的领导下继续在中国特色社会主义法治道路上行远致深。

（三）依规治党的制度构成

如前所述，依规治党之“规”有两层含义：党内法规和国家法律。由于依规治党的主要依据是党内法规，且是在国家法律框架结构之下运行，而国家法律是全面推进依法治国的制度构成体系，因此，这里所阐述的依规治党的制度构成仅指党内法规体系，具体包含了党章，党章相关法规，党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设等相关法规。

党章是一个政党为实现其纲领而制定的开展党内活动、实施党内事务的根本法规，是政党的政治纲领和行为规范，是完备政党组织的基本要素之一。党章相关法规是指衍生于党章、与党章相配套、直接保障党章实施的法规，包括党代表大会制度、党内选举制度、党内法规制定制度、党旗党徽四个方面。政治建设法规主要指确立党内生活基本准则、规定党员基本行为规范、严明政治纪律和政治规矩、规定党的领导体制机制、规范党组织各项工作等法规。思想建设法规主要指规范党的思想建设方面的法规，除了把马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观等重大战略思想写入党章作为全体党员的指导思想之外，党的十九大更加入了***新时代中国特色社会主义思想。组织建设法规主要用以规范党的组织建设方面的工作和活动。作风建设法规主要是规范党的作风建设方面的法规，用来规范思想作风、学风、工作作风、领导作风、干部生活作风等方面。反腐倡廉建设法规主要包括了规范反腐败领导体制机制、反腐倡廉教育、权力运行监督、预防惩治腐败等方面。

二、依规治党的教育体系建设

十八大以来，面对党内出现的理想信念不坚定、权力观念不正确以及党规党纪意识淡薄等问题，党中央开展了一系列思想教育活动，包括“群众路线”教育、“三严三实”教育以及“两学一做”教育，实施了新形势下依规严明纪律的新举措。

（一）开展“群众路线”教育，推进思想教育“常态化、制度化”

在党的建设中，思想建设是基础，具有决定性作用。党的十九大报告也着重强调了党的组织性纪律，也就是党的政治建设即全党服从中央。***一直都强调，全党各级组织和全体党员、干部必须按照党内政治生活准则和党的各项规定办事，这是从严治党的根本要求。随后王岐山对“依规管党治党建设党”作出了较为详细的理论论述，并在十八届中央纪委五次全会上进一步明确提出了“依规治党”。

理想指引人生方向，信念决定事业成败。在依规治党过程中，共产党员是主体，发挥着主导性作用。坚守共产党员理想信念始终是共产党人安身立命的根本，也是依规治党的精神基石。***总书记在2013年到2017年间的讲话中，多次将理想信念视为共产党人精神上的必需之“钙”，并且强调“没有理想信念或者理想信念不坚定就‘缺钙’，就会得‘软骨病’”。［1］要在群众路线教育实践互动中，落实薄弱领域基层党组织建设、整顿软弱涣散基层党组织、完善党员教育管理制度，将思想教育“常态化、制度化”，以实现依规治党。

（二）开展“三严三实”教育，树立依规依纪严以用权观

严以用权，就是依规依纪用权，就是要树立正确的权力观，时刻检验自己的权力观，要遵守党内法规、严格规范行为，检验自己是否依规依纪用权，把权力关进制度的笼子。***指出，“以正确的权力观用权，把人民群众满意作为行使权力的根本标准，常怀敬畏之心、戒惧之意”。［2］在“三严三实”专题教育中，各级党委按照要求积极组织开展了一系列活动，目的是加深党员党性修养、严以用权，增强依规治党的影响力。例如，在四川省开展的“三严三实”教育活动中，纪检监察机关的领导干部以党章为参考，自省、修身、律己，并且也以党章为准绳，严以用权，时时刻刻用党章这面镜子量一量自己的权是否为民所用、利是否为民所谋。

新时代如何树立依规依纪严以用权观、如何端正对权力的认识、如何使用手中的权力，这是衡量领导干部是否合格的重要标准。首先，树立正确的权力认识观。权力是人民赋予的，领导干部对权力使用的同时必须要高悬“权为民所用，利为民所谋”的宗旨，这样才能正确使用权力。其次，树立正确的权力使用观。有权必有责，领导干部必须勇于担当，秉公用权，用理性与党性控制私欲，把权力关进“笼子”里，这样才能做到依规依纪正确使用权力。最后，树立正确的权力监督观。权力必须要放在阳光下运行，必须要受社会和人民的监督。人民对权力的监督有利于促进领导干部对权力的正确使用，促使领导干部经常进行自我批评、自我反省。

（三）开展“两学一做”教育，强化对党章的根本地位的认识

“两学一做”学习教育，即学党章党规、学系列讲话，做合格党员。中共中央办公厅印发的《关于推进“两学一做”学习教育常态化制度化的意见》明确提出，党员要对照党章党规，对照先进典型，把自己摆进去，经常自行修身，打扫思想灰尘，进行“党性体检”。理想信念的动摇，就是“党性体检”过程中发现的“精神缺钙”问题。“两学一做”就是按照思想建党和制度建党相结合的要求，不仅从思想上贯彻党章是根本大法，而且从行动上立足于抓常、抓细、抓长，推动党内教育由集中性教育向经常性教育延伸，把“党章是党的根本大法”这一思想理念教育融入日常的党内政治生活中。

党的十八大以来，新修订和制定的一系列党内法规都坚持以党章为根本依据、以***总书记系列讲话精神为指导，充分贯彻和体现了***总书记关于党要管党、全面从严治党的重要论述精神，实现了党内法规制度监督的与时俱进。在“两学一做”学习教育中，省市县镇村等各级党委组织积极响应，不仅从严落实党员组织关系集中排查等7项基层党建重点任务，而且开展了一系列实践活动，推进全面从严治党向基层延伸。“两学一做”推动依规治党从“关键少数”向广大党员拓展，覆盖了全体党员，突出基层党支部的主体作用，推动依规治党从集中性教育延伸到经常性教育。在“两学一做”教育的精神下，有效解决了部分党员理想信念缺失、不守政治纪律和政治规矩等问题，强化了对党章的根本地位的认识，切切实实地把党章党规学习落到纸面上，传达出新时代党中央管党治党新思路，使依规治党思想得到普及。

三、依规治党的规范体系建设

全面依法治国要求必须形成完善的党内法规体系，全面从严治党的关键也在于建设党内法规体系这一从严法度。因此，党内法规体系作为依规治党的规范体系是***依规治党思想的重要组成部分。党内法规体系建设必须要以党章为根本，立、改、废并举，兼顾衔接协调的国家法律，以此，才能形成新形势下党内法规建设的新章法。

（一）构建以党章为根本、配套完备的党内法规体系

推进依规治党的长远之策、根本之策是建设完备的党内法规体系。依法治国、制度治党和依规治党三者必须统一为一体，共同推进、统筹安排，只有这样，才能履行好执政兴国的重大历史使命、实现党和国家的长治久安。历史证明，在党的90多年的奋斗历程中，党章折射出党的理论创新过程，见证了党的发展、壮大与成熟。建党100周年是中国共产党的重要历史节点，为了提高执政能力和领导水平，我们党必须要发挥改革创新精神，加快补齐党建方面的法规制度短板，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚实制度保障。党章是立党之本、兴党之方、管党之规、治党之法。高度重视党章的地位和作用，与时俱进修改和完善党章，是党的建设历程中弥足珍贵的经验。党章是党组织和党员行为的总规范，是其他党内法规制定和修改的“母法”。党内其他法规都必须以党章为依据，不能与党章发生抵触。

党的实践证明，党章是根本大法，依规治党的制度体系必须根据党章制定各项具体规定，从而具体规范党内生活。十八大以来，党在加强党内法规建设方面取得了新进展，出台了一系列重要文件，为党内法规进一步建设与发展提供了强有力的制度保障，这充分体现了依规治党的决心。

（二）构建立、改、废并举的全面的党内法规体系

十八大以来党中央先后新增、修订、废除了一部分党内法规，大刀阔斧开始进行党的建设制度化改革以及完善党内法规体系的系列规划。党中央以依规管党治党的决心初步建立起了依规治党的制度体系。

首先，面对新形势下党内出现的新问题、新情况，党中央审议并通过了一系列新法规、新条例、新准则。例如，为了在一定程度上提升党内法规制定的质量以及科学化水平，党中央颁布了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》这两部党内法规，这标志着中国共产党党内首次有了“立法法”。而《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》的颁布，是党的历史上第一次编制党内法规工作五年计划，体现了党内法规的与时俱进，对党内法规体系的建设具有重大意义。

其次，党的十九大本着坚持发扬党内民主、集中全党智慧的原则对党章进行修订，这是全面推进党内法规建设的重要之举。党的全国代表大会根据党的理论创新和实践创新对党章进行修改，是中国共产党的一个惯例。***新时代中国特色社会主义思想得到全党全国各族人民的广泛认同和拥护，其列入党的指导思想的时机和条件都已成熟。因此，对党章进行适当修改，将十八大以来的一系列重大创新成果和行之有效的成功经验写入党章，是国家事业发展的必然要求和现实需要。

最后，党的十八大以来，党中央一揽子解决党内法规制度，进行了两次大规模的党内法规和规范性文件集中清理工作，为新形势下依规治党、全面从严治党的推进夯实了党内法规建设基础。2012年6月，中央启动了党的历史上第一次党内法规和规范性文件的集中清理工作。通过两个阶段的清理工作，首次摸清了中央党内法规体系的“家底”，梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件。同时，将同党章、党的理论路线方针政策相抵触的、同宪法法律不一致的、明显不适应现实需要的以及已经有新的法规和规范性文件来代替的党内法规和规范性文件宣布废止。

（三）构建与国家法律衔接协调的党内法规体系

中央开展的首次党内法规清理工作，在促进党内法规与国家法律的衔接和协调方面起到了重要作用，但这仅是党内法规建设的重要举措之一。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，是新形势下加强和改进党内法规建设的重要方面，是依规治党的现实需要，也是全面推进依法治国的迫切需求。因此，党内法规必须要与国家法律相互衔接、协调一致，构成严密的制度体系，以此形成党内法规与国家法律相辅相成、共同推进、相互保障的局面。

首先，宪法和党章为“根本大法”。宪法以根本大法的形式确立了中国共产党的领导地位，同时，党章以总章程的形式规定了党必须在宪法和法律范围内活动。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》要求党内法规制定工作“以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一”。［3］在党内法规的立法实践中，切实保证法规的制定要体现党章、宪法和法律的精神和要求，切实保障党内法规体系与社会主义法律体系的内在统一性，为全面从严治党提供坚实的依据和保障。

其次，要注重划清党规与国法的界线。要处理好国家法律和党内法规的关系，避免党内法规与国家法律重叠交叉，做到纪严于法、纪在法前。***在十八届四中全会的报告中指出，“党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格”。［4］如果二者调整的事项范围划分不合理，这是不利于全面从严治党和推进依法执政的。对于需要由法律调整的事项，一定要由法律来进行规范，党规党纪不应作出规定；对于法律没有规定也不适合规定的事项，党规党纪要逐步实现全面覆盖。同时，党员的政治责任和法律责任必须明晰，更为重要的是，党规和国法必须进行有效衔接。

最后，要注重党内法规与国家法律的转化。在党内可以率先实行一些在全社会不具备实施条件的规范，通过对党员提出要求以及党员的带动作用，不断调整完善，在合适时机再通过立法在全社会予以实施。对于党的改革实践的先进经验和制度成果，要与时俱进地通过法定程序转化为国家法律。对于那些经过实践检验应转化为法律的党纪，也应及时通过法定程序转化为国家法律。

四、依规治党的执行体系建设

制度的生命力在于执行。党规的执行力度直接决定依规治党的效果。依规治党要实现真正落地生根，必须杜绝执行不力现象，建立健全制度执行体系，以强化监督执纪党内问责为根本突破点，继续深化国家监察体制改革，巡视巡察上下联动，强化党内监督，依纪依法从严治理腐败问题，这样才能确保党内法规见实效、可问责，真正迈出新形势下党内法治落实的新步伐。

（一）强化监督执纪党内问责

监督执纪党内问责是***依规治党思想的执行体系建设的首要任务，能有力地解决党内法规执行不力现象。

一方面，十八届中央纪委六次全会公报提出，全面从严治党，要运用监督执纪“四种形态”：让咬耳朵、扯袖子、红红脸、出出汗成为常态，其重点内容写进了《中国共产党党内监督条例》。“四种形态”真正体现了“纪严于法、纪在法前”的要求，把纪律挺在前面，以严格的纪律要求全体党员，保证党的先进性和纯洁性。这既符合十八大以来全面从严治党的客观实际，也体现了党的工作目标、工作要求和责任担当。监督执纪“四种形态”切实把纪律挺在前面，履行党章职责，为新形势下深化落实全面从严治党指明了方向、提供了遵循。要落实依规治党，必须以“一把手”和党员领导干部为监督重点，自上而下做到执纪必严、违纪必究。特权思想和行为是依规治党的最大隐患，要着力健全党内监督和法治监督制度，深化体制机制改革。同时，推行权力清单制度，公开审批流程，防止权力滥用，切实把权力关进制度的笼子里。

另一方面，***还强调，必须要坚持有责必问、问责必严，健全问责机制，并在2015年6月中央政治局第二十四次集体学习时指出，只有把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，才能形成法规制度执行的强大推动力。［5］党内问责作为一种重要的人事制度改革，是在全面推进从严治党的背景下依规治党的一项创新举措。党内问责主要依据的是2016年7月中央正式印发的《中国共产党问责条例》，条例规定了失责必问、终身问责等重要原则与措施。该条例使党内问责走向精细化、系统化和法治化，是依规治党的重要制度遵循。党内问责是通过给予那些在党的内部不能履行党的执政宗旨和法定职责以致影响执政秩序和效果，给党、国家和人民造成不良影响的行为否定性评价，并进行问责追究的过程。无论是从问责对象、问责方式还是问责事由上看，都凸显了依规治党的法度性，都是以《中国共产党问责条例》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》为基本遵循。

（二）深化国家监察体制改革

十八大以来，法治反腐越来越成为反腐的长效稳定机制。加强党对反腐败工作的集中统一领导，深化国家监察体制改革，建立集中统一、权威高效的监察体系，对于夺取反腐败斗争压倒性胜利，具有重大而深远的意义。

建立党统一领导下的国家反腐败工作机构是深化国家监察体制改革的目标。推进国家监察体制改革离不开科学思维方式，需要掌握和运用政治思维、辩证思维、战略思维和法治思维。以政治思维明方向，以辩证思维抓根本，以战略思维观整体，以法治思维定规范。试点地区充分认识深化国家监察体制改革与依规治党的关系，将监察体制改革提至关乎党的事业兴衰成败和国家前途命运的高度。监察体制改革以人大决定、地方试点，设置机构、与纪委合署办公，整合职能、集中反腐败资源力量，丰富监察手段、完善监察程序，扩大监察范围、明确监察对象，制定《国家监察法》为主要改革内容，以此达成国家监察体制改革的总目标。到目前为止，国家监察体制改革试点取得实效，试点省市多次召开会议，深入学习***总书记重要指示精神，牢固树立“四个意识”，把责任放在心上，把担当放在肩头，以积极的态度、扎实的作风、坚定的信念推进试点工作，不断发挥“施工队”作用。通过国家监察体制改革，完善了党和国家自我监督体系；健全了反腐败领导体制；构建了集中统一、权威高效的监察体系；实现纪委、监委合署办公，机构、职能和人员全面融合；实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖等成效。

（三）开展巡视巡察上下联动

巡视制度是中国共产党进行党内监督的一项重要制度。党的十八大以来，为加强反腐斗争中的压倒性优势，党中央高度重视巡视工作，要求必须开展好巡视巡察上下联动，并作出了一系列加强和改进巡视工作的重大部署。党中央赋予巡视制度新的活力，把巡视工作作为全面从严治党的重大举措。

十八大以来，党中央更加明确了巡视工作的目标、任务和效果，以此明晰了巡视巡察的工作思路。首先，巡视工作的目标是服务于党风廉政建设和反腐败斗争。党风廉政建设和反腐斗争是党中央高度重视巡视工作的一个重要缘由，巡视工作有利于解决反腐败斗争中的人情关系问题，有利于解决“一把手”的权力监督问题，有利于解决官官相护现象。其次，巡视工作的任务包括领导干部是否存在贪污腐败等严重问题、是否存在“四风”问题、是否存在违反政治纪律的纪律问题等。巡视组是中央的“千里眼”，必须为党、为人民发现隐藏深处的腐败问题、“四风”问题和纪律问题。领导干部特别是主要领导干部是巡视巡察的重点对象，他们是党和国家政策的制定者和决策者，掌握很大的权力，是监督的薄弱环节。最后，巡视工作的效果是要实现“善于发现问题，发挥震慑力，遏制腐败蔓延势头”。制度的关键在于执行，通过巡视巡察，发现领导干部所存在的问题，不能置之不理，必须要充分发挥党中央党风廉政建设和反腐败斗争的决心，维护巡视巡察的严肃性和权威性，产生震慑力，遏制腐败蔓延的势头。总之，就是要通过严密的巡视工作解决各地各部门存在的突出问题，这才是巡视工作最终要达成的效果。