论我国行政追偿程序的构建

杨玉新，邓 令

（长春理工大学，吉林长春，130022）

党的十八届四中全会以来，强调全面落实行政执法责任制，严格确认执法人员的责任，完善责任追究机制，以促进行政机关工作人员依法行政。行政追偿制度作为行政执法责任制度的一种特殊形式，它的完善，特别是行政追偿程序构建完善，对真正发挥行政追偿制度的功能，完善我国行政执法责任体系，全面落实行政执法责任制具有重要意义。本文以我国行政追偿制度实践发展的阐释为前提，在重新认识行政追偿目的和性质的基础上，提出我国行政追偿程序建构建议。

一、问题缘起：行政追偿程序缺位导致行政追偿功能发挥有限

我国行政追偿制度始于1990年实施的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行诉法》）。该法规定行政机关赔偿相对人后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。1995年《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）将行政追偿纳入国家赔偿制度体系，在原有基础上进一步制度化。行政追偿制度设立的出发点是规范行政权的行使，降低国家因行政机关工作人员的重大过错导致的损失。然而，行政追偿制度化中，缺乏细致化的规定，总体上承袭《行诉法》的规定。行政追偿制度化后，虽然一直存在，但是它并没有发挥应有的作用，主要原因是行政追偿制度尚无具体实施机制，尤其是缺少行政追偿程序。实际上，行政追偿程序对行政追偿制度的功能发挥具有重要价值和作用。就行政追偿程序的价值而言，表现在：（1）规范追偿权行使。行政追偿程序以明确的时序、步骤等权力行使的要求，防止追偿权滥用侵犯被追偿人的权利或者损害国家利益。（2）保障被追偿人的合法权益。行政追偿程序通过赋予并保障被追偿人的程序性权利，保证其在决定程序中的参与机会，并以救济、监督程序使其获得外界帮助，避免追偿主体追偿权任意行使侵犯其权利。就行政追偿程序的作用而言，表现在：（1）为追偿权的行使提供明确步骤和行为方式。行政追偿程序以明确的启动、决定、执行、监督等程序步骤确定追偿主体如何行使追偿权，如何实施具体行为，避免追偿权因缺少指引产生行使困惑，导致追偿目的不能实现。（2）能够真正落实被追偿人权利保障价值。在行政追偿程序中，被追偿人陈述意见、质证辩论、协商等决定程序的步骤，以及被追偿人获得外界帮助的救济、监督程序，都能防止追偿权的滥用，保证了被追偿人权利获得实质保护。（3）确保追偿决定内容的实现。行政追偿程序确定了被追偿人不履行追偿决定时，追偿主体可以采取相应的执行方式促使被追偿人履行义务。当追偿主体未履行执行职责时，监督主体则可以通过监督程序督促追偿主体，最终确保追偿决定内容实现。（4）教育被追偿人及行政机关其他工作人员。在行政追偿关系中被追偿人处在相对人的地位，具有希望自己权利得到保障，在程序中进行陈述质辩的需求。行政追偿程序为被追偿人保障陈述质辩的机会，能够促进其在职权行使过程中对相对人的权利尊重和保障。

二、行政追偿程序构建的逻辑前提：目的与性质重新定位

《国家赔偿法》第十六条第一款规定，“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用”。在该规定下，行政追偿制度的设立目的没有得到全面认识，依旧在降低国家损失的认识范围内，造成这种认识的原因是行政追偿实践没有回溯行政追偿产生的过程与原因，过于重视行政追偿对国家赔偿支出的弥补，对行政机关工作人员依法行使职权的要求考虑不够。而且行政追偿被其他行政责任代替的现象也说明，行政追偿能“使有较重过错的工作人员记取教训，增强工作责任感，不再重犯”［1］这种规范行政权行使的目的的落实效果并不理想。目前的行政追偿目的认识导致了行政机关对行政追偿“应当是什么”的思考不够，造成行政追偿性质认识上的不足。因为行政追偿的“应然”认识是认识行政追偿性质的前提，只有明确它的内容，才能结合其他认识因素确定其性质。但是，行政追偿目的和性质的认识会影响到行政追偿程序构建，尤其是对程序中不同主体地位的确定及其权力（利）的配置。另外，行政追偿行为的内外部行政行为性质的定位，也会影响行政追偿程序构建，特别是救济程序的构建。如果行政追偿行为被定位为内部行政行为，那么被追偿人将只能寻求内部救济。因此，本文试图通过重新认识行政追偿目的与性质，以及行政追偿行为内外部行政行为性质的定位，作为行政追偿程序构建的逻辑前提。

（一）行政追偿目的的再认识

对行政追偿目的的认识应当摆脱法条“责令”的规定，回溯引起追偿的职权行为中被追偿人的故意或者重大过失与国家赔偿之间的关系，同时关注对行政机关工作人员依法行政的要求。行政追偿与因行政机关工作人员重大过错导致的国家赔偿，都是因为行政机关工作人员故意或者重大过失侵犯相对人权益，能够表明被追偿人未依法行使职权，违背了依法行政的要求。据此，行政追偿的目的至少包含两个方面：一是促进依法行政。行政追偿对具体作出导致国家赔偿的行政行为的工作人员及其他工作人员起到警示作用，促进行政机关工作人员严格按照法律行使职权。二是降低国家损失。国家不应当为行政机关工作人员纯粹个人过错造成的损害提供庇佑，因为庇护之下权力滥用将难以遏制。基于行政追偿的双重目的认识，可以发现法条“责令”追偿的规定过于重视行政追偿对国家损失的弥补，忽略了对被追偿人依法行政的教育作用，才导致对行政追偿的应然认识不足。对行政追偿双重目的的认识能促进实践对行政追偿应然认识的需求，进而解除了原有目的认识对行政追偿性质认识的限制。

（二）行政追偿性质的重新定位

国内理论上对行政追偿性质的界定，存在独立责任说、自己责任说、惩戒说、行政契约基础上的行政债权说等。①独立责任说认为，行政追偿是基于国家与被追偿人之间的特别权力关系，在法律上不具备民事责任的性质，也不是行政处分，是一种独立的责任。参见：谢祥清.对行政追偿几个问题的思考［J］.广西社会科学，2002（3）：134.自己责任说认为，行政机关工作人员执行职务的行为本质上属于国家行为，国家对其工作人员的侵权行为承担赔偿，是对自己行为的负责，但是国家可以基于内部行政关系要求有故意或者重大过失行政机关工作人员承担相应的赔偿费用。参见：周维峰.行政追偿制度研究［J］.行政与法，2005（7）.惩戒说认为，行政追偿是通过金钱给付的方式实现的具有惩戒性质的行政责任。参见：王天云.论我国行政追偿的概念与性质［J］.湖北警官学院学报，2009（3）：40-41.行政契约基础上的行政债权说认为，国家公务员和被委托的组织或个人分别基于行政雇佣合同和委托合同以行政机关名义从事公务，被作为行政机关的委托代理人，已被代理人的名义执行公务引起的法律后果由委托人承担，但因被委托人违反契约授权执行公务给他人造成损失的，委托人承担赔偿责任后，应当有权向被委托人追偿。参见：张春莉.论行政追偿的正当程序［J］.江苏社会科学，2004（6）：169.这些学说对行政追偿性质的界定过程都假定了国家与被追偿人间的关系，但是未就这种关系提供相应的理由，导致了观点稳定性不够和学说争议。所以，本文认为这种关系是行政追偿性质认识的基础。我国台湾地区有学者提出“特别法律关系”的概念，认为公职关系中法律关系双方存在不以“单方权力”为基础的对立及权利义务，只不过这种关系中侧重对义务的强调，并适用受法治原则支配的特殊管理规则，但是这些规则不排除公务员权利可以依法定程序请求诉讼救济。［2］即公职关系是义务相对优先的特殊法律关系，不能剥夺行政机关工作人员权利救济的外部途径。因此，可以认为公职关系是一种不排斥主体之间形成特殊管理规则的，受公法调整的行政契约关系，这些规则遵守法治原则。在这种关系中，行政机关工作人员具有模范遵守宪法和法律，按照规定的权限和程序认真履行职责等义务，当其职权行为中违反了该义务导致国家赔偿的，就应承担因违约产生的债务，即行政追偿是一种公法之债。就受委托的组织或者个人而言，是以行政契约为基础才获得相应权力，向他们追偿也符合这种观点。

（三）行政追偿行为内外部行政行为性质的定位

修正特别权力关系的学者乌勒提出“基础关系”与“管理关系”的概念，指出：“在基础关系中，行政主体所作出的行为被视为行政处分，应当适用法律保留原则，并允许相对人不服该处分时寻求司法救济；但在管理关系中，行政主体的行为被视为为达成行政目的的内部规则而非行政处分，因而不需要遵守严格的法律保留原则，相对人对此不服不得请求法律救济。”［3］后来因两种关系识别标准的不明确，产生了“重要性理论”，它指出“只要涉及到‘重要性’事项，即涉及到当事人基本权利的，就应当适用法律保留与司法救济”，［4］而不再关注这两种关系的区分。据此，行政契约中适用的管理公务员的特别规则，也应遵循法律保留原则，弱化公职关系的内部行政观念，转而关注公务员权利的重要性。因此，可以移植“重要性理论”确定被追偿人的外部救济，即以被追偿人的权利重要性确定外部救济，而不是关注行政追偿行为内外部行政行为如何。行政追偿主要涉及被追偿人财产权，符合权利重要性要求，其寻求外部救济具有足够的支撑理由。

三、行政追偿程序的构建

我国行政追偿制度虽然确立已久，但是仍缺少追偿时效，没有设置追偿启动程序，没有明确事实调查、举证、陈述质辩等决定必要的步骤，没有确立外部救济，没有确定执行程序保证追偿决定内容实现，也没有设立监督程序督促追偿权有效行使。所以，本文基于对行政追偿程序构建逻辑前提的认识，以赔偿义务机关为追偿主体，财政机关、检察机关为法律监督主体，构建能为被追偿人权利和程序有效运行提供保障的、能使程序协调运作的、能够解决这些问题的行政追偿程序。

（一）确立启动程序

第一，明确行政追偿的时效与启动期限。在此，需要区别追偿的时效与启动期限。时效的设置是为了督促追偿主体积极行使权力，期间经过会导致追偿权归于消灭；启动期限的设置是为了在确定追偿后，督促追偿主体积极行使追偿权，启动追偿程序，期间经过不会直接导致追偿权消灭。只要追偿权在时效期内，就只对追偿主体的不作为产生不利后果。所以，这两种期限应作如下规定：首先，行政追偿时效为赔偿义务机关赔偿义务履行完成之日起6个月。一方面是基于“先赔偿后追偿”的制度考虑，另一方面是为了防止期间过长，导致已有证据灭失。其次，基于行政事务的考虑，应当赋予追偿主体启动调节空间。行政追偿程序启动期限应当规定为确定“可能”需要追偿之日起10个工作日。

第二，确定行政追偿程序启动。行政追偿启动程序的确立应当明确程序启动条件，具体包括：（1）赔偿义务机关作出赔偿决定；（2）赔偿义务机关认为违法行政行为可能是由行使职权的工作人员的过错引起的。赔偿义务机关赔偿后，对符合行政追偿条件的，追偿主体应当立案，并将立案决定书送达被追偿人，保证其能为陈述和申辩作充分准备。

（二）完善决定程序

第一，事实调查。行政追偿过程中应当对被追偿人行使职权时是否有故意或者重大过失，因此造成的损失大小，以及被追偿人的工资（含非工资福利）收入情况，进行调查。

第二，举证。决定程序中的举证应当包括举证责任和举证内容。既然行政追偿是一种基于行政契约的公法之债，那么“债权人”行使“债权请求权”就要遵循“谁主张，谁举证”的原则，承担证明责任。而且在行政追偿程序中追偿主体处于优势地位，被追偿人处于弱势地位。如果由劣势的被追偿人承担举证责任，当其无法提供证据时，认定对其追偿，既不利于相对人权利的保障，也会打击其行政积极性。当然，举证责任的明确不排除被追偿人提供相关证据。在举证内容上，追偿主体应当就被追偿人构成违约的故意或者重大过失存在与否和过错程度、造成损失的大小，以及被追偿人经济承受能力，提供证据。

第三，听证、陈述质辩与追偿协商。在决定程序中被追偿人申请听证的，或者追偿主体认为需要举行听证的，应当组织追偿听证，其听证程序可适用我国《行政处罚法》的规定。即使未举行听证的，也应当为被追偿人提供陈述意见和质辩的机会。在陈述质辩后，追偿主体可以与被追偿人进行协商。行政追偿作为行政契约产生的债权关系，允许债权法律关系主体之间的协商。协商是基于相互承认和尊重的双向互动，能够减弱追偿法律关系双方对抗，提高追偿决定权威性，降低追偿决定内容实现的阻力和执行难度，节约追偿资源，提高追偿效率。

第四，作出追偿决定。经过协商后，无论是否达成一致，行政追偿都应当以行政决定的方式作出。有学者主张行政追偿决定，应当以集体合议的方式讨论作出。一种理由是为了追偿的正确性、公正性，避免长官意志与人情关系影响，应当合议作出；［5］另一种理由是赔偿义务机关对行政追偿只能遵照执行，但是应当赋予赔偿义务机关裁量的灵活性且需要加以限制。［6］除上述考虑外，是否适用合议决定，还要关注国家机关工作人员行政级别，受委托的组织或者个人接受委托的权力对公众影响的大小，赔偿案件复杂程度与赔偿数额的多少。因为行政级别越高越能轻易影响到追偿的公正性，委托的权力对公众的影响越大越需要依法行使，赔偿案件的复杂性会增加行政追偿中认定被追偿人违约情况及过错程度的难度。因此，行政追偿应当根据追偿案件情况，选择是否适用合议作出决定。

（三）健全救济程序

基于行政追偿性质的界定，行政追偿救济就是为解决追偿决定作出后，因被追偿人不服引起的追偿纠纷。纠纷始于对抗行为，在行政法领域也无例外。“他（公民）可以通过行政复议或者诉讼挑战该行政行为，由此形成一个法律上的纠纷。”［7］在追偿决定程序阶段，行政追偿中追偿主体与被追偿人未形成对抗。根据债的原理，债的纠纷始于债务人拒绝履行债务或者主张抗辩。行政追偿纠纷始于被追偿人对追偿主体的追偿决定不服。因此，行政追偿救济程序实际上应该是解决追偿纠纷的程序。

根据行政追偿程序构建逻辑前提的认识，救济程序可以进行如下设计：一是复核与申诉。被追偿人收到追偿主体的追偿决定后，可以在法定期限内先向追偿主体申请复核。不服复核决定的，可在规定期限内向追偿主体的上一级机关请求申诉处理。二是申请行政复议或者提起行政诉讼。被追偿人收到追偿决定之后，可以根据《中华人民共和国行政复议法》或者《行诉法》的规定向复议机关或者司法机关寻求救济。优先选择行政复议的，对复议结果不服的，还可以寻求司法救济。本文不主张复议前置，是因为受追偿主体与被追偿人的关系以及行政机关上下级关系的影响，被追偿人对复议结果的认同低于对诉讼结果的认同，复议前置，既不符合效率要求，也不符合对被追偿人将来职务行为保障的要求。

（四）强化执行程序

第一，行政强制执行。追偿决定履行期限届满，被追偿人未履行义务的，具有强制执行权的追偿主体应当向被追偿人发送限期履行的催告，告知其履行行政追偿决定。催告履行期满被追偿人未履行义务的，追偿主体应作出强制执行决定，采取相应的强制措施：（1）扣发工资。行政机关工作人员的工资作为其主要经济收入由行政机关发放，不仅追偿主体扣发具有便利性，而且能促进被追偿人履行追偿决定。追偿主体扣发工资，不得影响被追偿人最低生活保障。（2）查询被追偿人的财产状况，可采取查封、扣押、冻结措施。对行政机关工作人员或者受委托的个人不得查封供其家庭生活的住所，也不得扣押其家庭生活所必须的生活用具。（3）赔偿义务机关可以根据实际情况，要求被追偿人提供担保。不能提供担保又不履行追偿决定的，赔偿义务机关可以采取其他强制执行措施。

第二，申请法院强制执行。救济期限内被追偿人未行使救济权或者经过非讼救济后被追偿人仍不履行义务的，没有强制执行权的追偿主体，应当根据我国《行政强制法》关于行政机关申请法院强制执行的程序规定，申请法院强制执行。经过法院救济作出裁判的行政追偿，追偿主体申请法院强制执行时，法院应根据《行诉法》的执行规定进行执行。因为根据本文对行政追偿救济的认识，经过救济的行政追偿决定执行的不是原决定，而是法院裁判。

（五）建构监督程序

我国宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关。2017年《行诉法》修订后，将行政公益诉讼明确为检察机关监督行政机关的具体方式。据此，检察机关监督行政追偿，可以采取以下方式：（1）检察建议。检察机关收到被追偿人监督申请后，应向追偿主体发送检察建议，要求其履行相关义务，并将履行情况告知检察机关。（2）提起行政公益诉讼。检察机关发现以下情形时，可以先向追偿主体发送检察建议，要求其履行职责。检察建议确定的职责履行期限届满，追偿主体未履行职责的，提起行政公益诉讼。首先是追偿主体应当对行政机关工作人员或者受委托的组织或者个人进行追偿但没有追偿的；其次是追偿主体作出追偿决定，被追偿人未依法履行追偿决定，追偿主体没有启动强制执行程序，消极履行追偿职责的。

另外，追偿主体的同级财政部门也可以成为追偿监督主体。因为根据《国家赔偿法》及《国家赔偿费用管理条例》的规定，国家赔偿费用列入各级财政预算，财政部门根据申请，按照预算、财政国库管理的规定支付赔偿费用。而且在各级财政部门职能中包含了对非税收收入、国库管理的职责。①参见中华人民共和国财政部职能第（四）、（五）项：http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/b因此，赔偿义务机关作出不追偿决定，或者追偿主体在规定期限内未启动追偿程序，需要依法进行追偿的，财政部门可以向追偿主体发送追偿监督通知，追偿主体需要及时启动追偿程序。同样，财政部门收到追偿决定后，若履行期限届满被追偿人没有履行义务，追偿主体也没有采取强制执行措施或者申请法院执行的，也可以向追偿主体发送催促执行通知，要求其履行追偿职责。为保证监督有效性，根据我国财政部门与追偿主体之间的财政关系，追偿主体收到通知后，没有履行职责的，财政部门可以采取财政扣款机制督促追偿主体履行职责。如《黑龙江省国家赔偿费用管理办法》第十五条规定，赔偿义务机关追偿不作为时，财政部门可以启动扣款机制。