外商投资准入“负面清单”管理模式国外研究述评与展望

杨 杰，叶小榕

（1.安徽财经大学国际经济贸易学院，安徽蚌埠，233030；2.海军蚌埠士官学校供应保障处，安徽蚌埠，233012）

一、引言

改革开放以来，中国经济发展取得的辉煌成就举世共睹，在此过程中外资作用功不可没。联合国贸发会议发布的《2013年世界投资报告》显示，2012年中国引进外资约为1210亿美元，位居全球第二，仍是跨国公司首选的投资目的地之一。与此同时，我国积极实施“走出去”战略，鼓励有实力的企业进行海外投资。2012年中国对外直接投资高达840亿美元，已成为全球第三大对外投资国。伴随WTO红利的日渐消退、区域性双边和多边经贸谈判进程推进与国际投资规则体系的加速重构，我国如何全面提高开放型经济水平，实施更加积极主动的开放战略，做到以开放促改革，以改革促发展，更好地参与全球经济治理值得我们深思。而外商投资管理模式与外资利用效率、国际投资规则重塑、国际经济红利分配、我国更好地参与全球经济治理、实施更加积极主动的开放战略、改革涉外经济管理体制紧密关联，正日益成为人们关注的焦点。现行外商直接投资管理主要采用“正面清单”模式，随着“负面清单”广为区域经贸谈判所采用，外商投资管理实现由“正面清单”向“负面清单”的跨越势在必行。“负面清单”即为“否定列表”，标明一国禁止外资进入或限定外资比例的行业所在，遵循“法无禁忌即可为”的原则，是一种国际通行的外商投资管理办法。我国应通过上海自由贸易区“负面清单”管理模式的试点积累经验，凭借其“可复制，可推广”的特点加速外商投资“负面清单”管理的实施与推广，并以“负面清单”为推手加速中美、中欧双边投资谈判（BIT）进程，实现我国投资现行规则与国际投资新规则的无缝对接、获取改革开放新红利与经济发展新动力。国外学者有关外商投资“负面清单”管理模式的研究起步较早，并取得较为丰硕的成果。本文通过对国外“负面清单”相关研究进行梳理与评述，以期明确现有研究的贡献与不足，进而探寻该领域未来的研究方向。

二、外商投资“负面清单”管理模式实施现状与影响

Ganesan认为与经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）现行的“负面清单”和“自上而下”管理模式不同，发展中国家倡议采用“正面清单”和“自下而上”模式。在这点上，服务贸易总协定（General Agreement on Trade and Service，GATS）通过混合途径提供了行之有效的方式，即：产业开放采用“正面清单”，而“市场准入”和“国民待遇”的限制实行“负面清单”。Kim分析了外商直接投资对韩国经济发展的促进性，研究指出韩国政府于1984年以“负面清单”取代“正面清单”管理外商直接投资，“负面清单”未列明的工业将全面对外资开放。Moran、Gugler和Tomsik指出作为多边投资协定重要参考范式的北美自由贸易协定（North American Free Trade Area，NAFTA）及美国-乌拉圭和美国-卢旺达双边投资协定（Bilateral Investment Treaties，BITs）、日本-韩国和日本-乌兹别克斯坦双边投资协定、日本-新加坡经济合作伙伴关系（EPA）均采用“负面清单”方式，“负面清单”与“正面清单”相比灵活性小，国家一些重要的政策工具被剥夺，最为关键的是当一国对外签署“负面清单”时，很难预测产业和部门未来的发展与特征，并且结合“国民待遇”与“最惠国待遇”使得东道国对这些行业外资进入管控的灵活性进一步降低。因此，发达国家倾向于使用“负面清单”，而“正面清单”管理模式则受到发展中国家青睐。Brown和Stern认为双边投资协定和“负面清单”也不是拉动经济和刺激投资的万能药，亦存在自身缺陷，对不同缔约方国民经济与投资的影响也存在较大差异。如基于“负面清单”的双边投资协定而言，由于“负面清单”框架过于简单，参与国家相对较少，新的产业的出现、各种风险无法穷尽，使得“负面清单”相关条款尤其是服务业条款设计时易出现遗漏之处。同时，“负面清单”的实施往往会导致发展中国家国内市场过度开发，具体表现为经济相对落后，产业竞争力较弱的谈判方承受压力巨大。

三、外商投资“负面清单”管理模式经验借鉴与国际对比

（一）国外外资“负面清单”内容设定与改进

Myrna研究显示于1996年10月24日生效的菲律宾“外商投资负面清单”（Foreign Investment Negative List，FINL）内容较之以往有所缩减，“负面清单”的瘦身进一步扩大外商直接投资进入领域。“负面清单”分为两类，“负面清单A”行业设置主要遵循宪法和具体规章原则，涉及大众传播媒体和小规模采矿业；“负面清单B”列明与国防、健康与道德风险、当地中小规模工业保护相关的经济行为范畴，包括轻武器和火炮制造业、桑拿和蒸汽公共浴池等。Thomsen研究了东南亚四国（马来西亚、印度尼西亚、泰国和菲律宾）外商直接投资政策的变化，指出截至1999年，唯有马来西亚尚未实行负面清单，其他国家（印度尼西亚、泰国和菲律宾）均已实现由“正面清单”向“负面清单”的跨越。并且印度尼西亚、泰国和菲律宾正致力于加速投资自由化与“负面清单”内容减量化进程，并且以此为动力刺激区域经济增长。

（二）外商投资“负面清单”管理模式国际对比

Siriwardana、Pepera、Gordhan将印度与斯里兰卡“负面清单”内容进行比对，得出印度“负面清单”内容相对简洁，而斯里兰卡“负面清单”条目繁琐，基本覆盖农业各产业。并且进一步分析了印度与斯里兰卡自由贸易协定对斯里兰卡经济产生的影响，研究表明对于自由贸易协定下无法获取最大收益的国家而言，“负面清单”无疑是次优的解决方案。Sauve研究得出“负面清单”备受美国和一些发达国家青睐（欧盟除外），这些国家“负面清单”的签订通常以北美自由贸易协定和优惠贸易与投资协定为范本。并且指出根据经济合作与发展组织以内含“负面清单”的协定为样本进行研究显示，不同国家地区服务业“不符措施”保留比例有所不同，加拿大和美国为76.9%，拉丁美洲样本国家（阿根廷、巴西、哥伦比亚、智利、墨西哥和委内瑞拉）近81.6%，调查的转型经济国家（捷克共和国、匈牙利和波兰）这一比例高达94.1%。Woolcock、Gagne对比分析美国自由贸易协定与WTO服务贸易协定、欧盟对外签署双边与多边投资协定及自由贸易协定所沿用的不同外资管理方式。研究表明欧盟主要采取“自下而上”或以“正面提单”途径对外签署双边与多边投资协定，在这种方式下只有协定所涉及行业与政策措施承诺自由贸易，因此对于协定外行业、政策领域和敏感部门（视听服务业）具有较强灵活性。而美国在服务贸易与投资领域则倾向于以更为自由的“自上而下”或“负面清单”的方式制定相关条款，并倡导以“负面清单”为基础加速双边和多边投资谈判进程。

四、“负面清单”对贸易与投资自由化的促进性分析

（一）“负面清单”对贸易与投资影响不显著

Hoekman、Saggi和Hallward-Driemeier认为鉴于国家制度环境与规则的差异性，双边投资协定在给企业带来诸多不确定性的同时，易诱发高额交易成本。采用“负面清单”管理模式的双边投资协定并未对外商投资行为产生影响。Weerakoon和Thennakoon认为2006年7月执行的南亚自由贸易协定，采用“负面清单”模式允许缔约国对某些行业予以保留，这些行业区域内无需完全减免关税，这一政策使得约占区域进口总量53%的行业被排除关税减让议程之外，“负面清单”模式对贸易促进性相对有限。此外南亚自由贸易协定滞后于区域内国家签订的双边投资协定（“负面清单”内容更为简洁），长此以往南亚自由贸易协定将有可能被双边或多边投资协定所取代。Chanda指出不仅自由贸易协定，甚至优惠贸易安排在谈判时都普遍采用“负面清单”模式，“负面清单”的繁简程度将直接影响到各经济体间双边或多边经贸谈判进程。尽管印度一直致力于缩减“负面清单”内容，但其较长的“负面清单”列表仍在一定程度上阻碍了印度与东盟自由贸易协定谈判进程。同时，总结得出：茶叶、咖啡、黑胡椒和纺织品已成为印度“负面清单”内容设定的主要特征。由于印度“负面清单”内容繁琐，因此对贸易与投资自由化的影响并不显著。

（二）“负面清单”加速贸易与投资自由化进程

Nath基于亚太组织贸易与投资自由化的视角阐述了实施“负面清单”管理的意义，指出“负面清单”外资管理模式的实施有助于加速亚太地区经济增长与区域经济一体化进程，并且列举了“负面清单”与“正面清单”相比较，其所具有的六大优势。Magiera将2007和2010年印度尼西亚投资负面清单中涉及医疗服务、高等教育、电讯和快递服务业相关条款内容进行逐一比对，指出“负面清单”的实施有助于放松外汇管制，开放国内市场，促进公平竞争和吸引外资。同时指出敏感行业投资的放开将会使印度尼西亚遭遇经济和政治困境，认为“负面清单”外资管理模式在实施过程中，强化政府政策导向和进一步细化负面清单产业条款的内容是十分必要的。Brown和Stern指出美国在对外签订双边投资协定时普遍采用“负面清单”模式，这在一定程度上促进了除敏感行业（包括：通讯、海事、航空运输和金融服务业等）以外其他行业贸易与投资自由化。同时，还指出“负面清单”外商投资管理模式和美国双边投资协定2012版也为其他国家或地区贸易与投资自由化提供了参考的范本。Thomsen发现外商直接投资与经济复苏、经济可持续发展关联显著，在金融危机之后加速投资自由化意义深远。“负面清单”因为可以推动双边与多边投资谈判，加速国际投资自由化进程，正日益成为衡量贸易自由化和一国经济开放程度的有用基准。研究指出截止1998年，印度尼西亚、马来西亚、菲律宾和泰国中仅马来西亚未实施“负面清单”，这主要缘于马来西亚意欲提升马来西亚土著居民对各行业国有资产的所有权，从而对国外投资加以限制。Bhattacharya认为孟加拉、不丹、印度、缅甸、尼泊尔、斯里兰卡和泰国七国多边技术与经济合作团队是亚洲新兴次区域层面重要的合作形式。通过对其与日本（该组织第二大贸易伙伴）贸易一体化合作现状分析、面临机遇与挑战探讨与基于引力模型的实证检验，得出尽管各方以“负面清单”形式做出了各种保留，但缘于大范围关税减让与各种限制措施的消除使得七国多边技术与经济合作组织与日本的经济合作在很大程度上促进了区域内的贸易一体化进程。Kawai分析指出在世界自由贸易协定的发展进程中，亚洲可谓是后来者，但在当下各种自由贸易协定纵横交错，编织成网的格局下，各经济力争紧固于轮轴，规避被辐条化的风险，从而使得亚洲经济地位的重要性位列前沿。同时，亚洲自由贸易协定负面作用（如意大利面条碗效应）备受关注。随着政策制定者聚焦于自由贸易区成本降低和利润最大化，负面清单外资管理模式重要性尤为凸显。尽管阻力重重，但亚洲各国农业“负面清单”内容有望进一步缩减，这将加快亚洲贸易与投资自由化进程。

五、内含“负面清单”的协定对缔约国经济与福利影响的实证检验

国外专门研究“负面清单”对缔约国经济与福利影响的文献较少，通常研究内含“负面清单”的协定（如：自由贸易协定和双边投资协定）对缔约国经济和福利的影响。Egger和Pfaffermayr基于跨国公司知识资本模型验证了内含“负面清单”的双边投资协定对对外直接投资（OFDI）产生的影响，研究指出OECD国家之间生效的双边投资协定（BITs）促进双边投资存量的增加。Neumayer和Spess；Desbordes等认为双边投资协定有别于国家制度环境，其作为连接两国的双边制度纽带，对企业投资的区位选择产生重要影响。文章从国家层面实证检验了双边投资协定（BITs）对发展中国家吸引外资的促进性。研究表明双边投资协定通过缩减产业投资的各种限制条款、加速利用外资的自由化及贸易与通关便利化、保障投资者的资产与权益、使投资者享受准入前国民待遇等，促进双边投资的增加，尤其对发展中国家招商引资促进作用显著。Lee和Park；Lee基于国家贸易传统引力模型，增加国家偏好指标、制度指标、国家间显性与隐性边界有关的贸易成本等变量，实证检验了自由贸易协定对贸易便利化的影响，指出区域自由化进程主要驱动因素所在。Baltagi等通过空间层次聚类分析考察自由贸易协定对欧盟各国引进FDI的影响，研究显示自由贸易协定对东欧和中欧引进外商直接投资表现为促进性的同时，制约了西欧国家引进外商直接投资的增加。Weerakoom指出印度——斯里兰卡自由贸易协定的签署和负面清单的实施，对两国贸易、投资与经济起到了一定促进作用。无论是制造业还是服务业，印度在斯里兰卡投资增速均较快。但与之形成鲜明对比，斯里兰卡对印度投资增速较慢。Pepera运用全球贸易分析模型（Global Trading Analysis Project，GTAP）分析了采取不同贸易政策（完全自由贸易、采用“负面清单”模式的部分自由贸易、采取不同区域一体化形式）对斯里兰卡经济和福利的影响。结果显示对于斯里兰卡而言，多边贸易自由化是其最佳的贸易政策选择。南亚关税协定次之，对斯里兰卡经济促进性不及南亚自由贸易协定和印度——斯里兰卡自由贸易协定。Tobin和Rose基于1984～2007年97个国家的总体数据实证检验了双边投资协定（BITs）对发展中国家引资的影响，检验结果显示签订双边投资协定有助于发展中国家吸引外商直接投资，但东道国制度因素与签订双边协定（BITs）总数也是重要的影响因素。Peinhardt和Allee选取与美国签署自由贸易协定（FTA）的国家为样本，实证检验了自由贸易协定（FTA）与负面清单对缔约国引进外资的影响，结果显示自由贸易协定（FTA）与“负面清单”对引资促进性并不十分显著，只在少数几个国家表现为正效应。Gopalan和Malik基于不完全替代的框架分析了印度和巴基斯坦贸易“负面清单”外商投资管理模式的实施对两国烟草业、医药制造业、汽车零配件加工制造业、服装、皮革制品、运动商品、鞋袜、造纸等行业产出及两国福利的影响。指出“负面清单”外资管理模式的实施对两国不同产业和福利产生的影响存在一定差异。

六、现有研究文献评价与未来展望

通过对现有“负面清单”相关研究文献的梳理，我们可以得知国外学者对外商投资“负面清单”管理模式进行了有益的探索，概括起来主要涉及以下几个方面内容：

一是“负面清单”内涵阐述与实施现状分析。对“负面清单”概念及与“正面清单”的异同进行比对；对采用外商投资“负面清单”管理模式的国家（或地区）、双边和多边投资谈判、自由贸易协定进行分类总结；得出外商投资“负面清单”管理模式在发达国家、新兴经济体与发展中国家在“负面清单”部分条款内容设置上的异同，并提出相应改进方向。

二是“负面清单”对双边与多边投资谈判的促进性分析。探讨了“负面清单”正日益成为衡量贸易与投资自由化及一国经济开放程度的有用基准。概括得出“负面清单”凭借其内容简洁、可复制、可推广等特点被越来越多的国际经贸谈判所采用，成为加速双边与多边投资谈判进程的助推器。

三是内含“负面清单”的国际协定对各经济体经济福利的影响。理论分析与实证检验了自由贸易协定、双边与多边投资协定对不同国家（或地区）经济发展、福利分配、就业效应、收入差距、投资促进等方面的作用。

鉴于“负面清单”研究现状，仍有不少问题值得深入探究，针对“负面清单”跨学科、多视角、成体系的综合研究十分必要。未来研究有望从以下几方面展开：第一，“负面清单”与产业政策的互动关联研究。“负面清单”与产业安全和幼稚产业保护关联紧密，不可将“负面清单”与产业政策孤立开来，就“负面清单”论“负面清单”，而是要综合探讨，究其本质，明确我国产业政策是实行开放导向下的保护，还是保护主导下的开放。分析充分市场准入、幼稚产业保护、落后产能淘汰、资源有效配置和国家安全的内在关联。第二，外商投资“负面清单”管理模式国际间深入比较。区分国家性质、指导思想、经济发展阶段、经济体规模等差异，对比分析外商投资“负面清单”管理模式国际间异同，为我国“负面清单”改进提供借鉴。第三，缺乏外商投资“负面清单”管理模式配套政策工具国际对比分析。“负面清单”远非一纸文件，为了避免“弹簧门”和“玻璃门”现象，“负面清单”外资管理模式需要复杂的相关措施与之配套。因此，研究西方市场经济国家“负面清单”管理模式不同配套政策、政策设计思路及政策间协调的国际比较尤显重要。