浅论我国教育治理的有效性

彭兴蓬（华中师范大学教育学院，湖北武汉，430079）

彭桂蓉（珠海市前山中学，广东珠海，519070）

浅论我国教育治理的有效性

彭兴蓬（华中师范大学教育学院，湖北武汉，430079）

彭桂蓉（珠海市前山中学，广东珠海，519070）

教育治理是一个民主的、广泛的、多元主体充分参与的过程。在教育治理过程中，建立教育治理评估机制、教育治理问责制对话以及并建立教育治理的协商机制，并援引“行政问责制”，以期能够有效地改变我国教育治理的现状，达到教育治理的目标。

教育治理；问责制；协商机制

一、教育治理的涵义

教育治理存在于有着广泛民主的现代化时代之中。在教育治理的决策制订过程中，教师、家长、学生、社会以及政府都要广泛地参与进来，并要本着以学生的发展和健康成长为中心、以社会发展的需要为牵引线，共同制订教育目标。这种“共同”不是简单地遵循某种理念和利益群体偏好的取舍，而是社会各界积极有效地融合。它是价值观念的基本统一以及利益各方不断妥协的过程。在教育政策的实施过程中，我们要密切关注最直接的实施者——教师，以及在实施过程中产生的问题，以便于有效地调整实施政策及方法。另外，我们需要有一套有效检验实施效果的评估机制。具体来讲，教育治理涵盖了以下内容：

第一，教育者和受教育者教育权的保障和实现。谈及治理，必定要从权利开始谈起；谈及教育治理，自然应该从教育权开始谈起。只有保障了受教育者的教育权，才有实现教育权利的前提和基础，教育治理才有存在的必要性。而如何保障受教育者的教育权，不仅关乎国家行政机关、执法机构、社会群体、学校以及受教育者本身的基本情况，还关乎政治、经济、人口等各种情况。

第二，在教育权的清晰界定之下，教育治理应该思考如何限制公权力、保障私权利的充分实现。英国著名法学家梅因在《古代法》中精辟的指出：“判断一个国家文明程度的高低，只要观察一下民法和刑法的比例在该国法律文化中的地位即可获知。大凡文明程度高的国家，民法就发达，并在整个国家法律文化中居于核心、灵魂地位；而在文明程度低的国家，刑法则特别发达，民法则相对萎缩。”如果一个社会只强调“权力”，则“权利”的广度和深度相对而言就要狭窄很多。而只有“权利”的扩大，人民的幸福才能得到更大限度的保障。而如何实现人民私权利的不断扩大呢？其中之一便是为公权力制定边界，限定、防止公权力的肆意扩散而威胁人民私权利的有效实现。教育治理，要通过公开、透明的监督机制防止国家行政权力的不断蔓延，从而危及教育者和受教育者的教育权不能充分、完全、有效地实现。

第三，教育治理，需要政府、社会、学校、家庭等各方面的支持与合作，尤其需要国家、社会团体等教育经费的投入。没有财政的支持和保障，治理仅仅只是权利的宣言。在财政支持的背景下，教育治理才能把治理目标予以实现。仅仅只是财政的支持是远远不够的，它需要各方的紧密团结合作。社会要理解教育的远大理想和目标，学校也要根据国家教育方针的指向制订具体的目标。只有各方相互理解、支持、合作，才能够给予教育治理更好的平台，发挥更大的作用。

第四，教育治理，要考虑教育效果的检测、评估和方法的改进。教育治理，不仅仅只是一种理念，它最终要从纸上走到实际生活之中。怎样检验教育治理的有效性，我们需要用一套科学的评价机制来评估并检测教育措施亟需改善之处。

第五，教育治理，不仅仅只是措施的实施和效果的即刻显示，它需要更大的文化空间和时间跨度来予以实现。教育治理，它不是空中阁楼的遐想，更不是经验的简单复制和移植，它需要生存的文化土壤。这种文化土壤包括制度设计的合理化程度、人民权利意识的觉醒程度、教育氛围的养育程度等等。它可以界定为是一种环境，且是一种直接相关的、并对教育治理产生影响和作用的环境。只有在这种环境的土壤中，教育治理才有着落点，才能按照教育目的的构想完成实际的教育目标。除此，教育治理还需要弹性的时间周期来完成最初的教育目标。教育，不是机械工程，不能立马显示教育效果。作为管理层，要了解教育的非显性特征，拉长时间维度，教育设想才能扎根于文化土壤。

第六，教育治理，要实现教育系统内部与内部的协调以及内部与外部的有效联接。在内部协调的问题上，主要困难在于不同学科与不同研究领域的协调问题。在发展过程中，要避免资源的浪费。尤其应该避免学科与学科之间、部门与部门之间、专业与专业之间的无谓竞争，并应该给予弱小学科强有力的支持。在教育系统内部与外部的联接上，主要是指内外各方之间的参与以及信息资源的共享。在参与和共享中，我们可以实现资源的最大化利用，并能够对教育治理的具体细节产生积极的作用。

第七，我们所追求的教育治理，不是单向度的服从和管理，而是双向度的参与。在参与过程中，要体现沟通、协调、对话的精神，教育治理才会真正服务于人。

二、实现教育治理有效性的途径

（一）评估体系的建立

我们在评价教育治理的发展水平时，可以通过简单的横、纵向来进行比较。横向的方法是：通过与不同国家、不同民族、不同地域的经济发展水平、人口数量、政治制度、教育经费、文化发展水平、占地面积的大小等情况来进行比较和分析。在横向的比较中，探究我国教育治理的不足以及可以借鉴改进的有效方法。纵向的比较是：首先是从教育治理的不同历史发展阶段进行比较。通过不同时期、教育经费的投入水平、人均GDP水平、人口发展的速度等情况来评价教育治理的阶段性发展水平。其次是从整个教育系统的评估体系进行比较和分析。这里要考虑到教育系统内部的各个因素，包括政府、学校、家长、教师、学生等主体性因素，还要考虑到教育部门与部门之间的衔接是否有效、教育者的教学效果、科研水平的高低、学生的学习情况等。在纷纭的评价方法中，我们评价的切入点是对教学效果的评估。在对教学效果的评估之中，核心是对教师的教学能力和科研能力的评估以及对学生的综合能力素质的评估。

其中，对学生的评估，经合组织自2000年开始实施国际学生成绩评估项目。“这一项目的评估对象是15岁的学生，2000年的抽样样本学生超过25万，代表着32个国家的1700万学生。评估范围分为：阅读、数学和科学三个领域。每三年重复评估一次，而每一年评估的重点有所不同”。这个项目简称为PISA。它的独特之处在于：首先，它的涉及面广泛，抽样调查的数据十分庞大，具有充分的说服力。其次，每三年重复评估，意味着它的调查符合社会的发展现状，它的数据可以说明当今社会教育的基本情况。范围的广度和时间的及时性增加了这个项目的信度。再次，它每次评估都有侧重点。也就是它希望通过侧重点加深对该评估内容的了解、关注，并提出分析性报告，而不仅仅只是提供数据的参考。并且，该项目强调终身学习的动力模式，这是与联合国教科文组织的教育目的相一致的，即实现人的终身教育目的。另外，该项目不仅评估学生的知识以及他们对这些知识思考的能力和经验，还评估他们在现实世界中处理问题的能力。“PISA项目还要求学生接受30分钟的学习情况和家庭背景的调查，校长也要接受关于学校状况的调查”。因此，可以看出，对学生评估的全面化是有说服力的。

（二）问责制的建立

除了对教育治理的评估体系的建立外，我们还要引用“问责制”的对话系统。“我们所指的问责制主要是行政问责制，即一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失、不履行或者正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率、贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度”。①http://zhidao.baidu.com/question/29159868.html，访问时间：2009年1月7日.即对行政主体进行责任追究的制度。这种责任不仅仅是追究因违法行为所引起的不利法律后果或不履行法律义务所导致的法律制裁，也包括行政主体的不作为以及不完全作为所引起的不利后果，这种不利后果的程度并不一定要求达到损害事实的发生，而只要属于工作职责没有完全履行就构成问责机制的启动。

我们援引行政问责制于教育治理之中是有着积极的意义的。在援引之中，我们并非照搬行政问责制的实施条件和责任追究力度，而仅仅把它当作确定责任和补救措施的工具。

首先，通过问责制的实施，明确教育各行政部门以及学校领导、院系直至基层教师的角色扮演和责任承担。责任的厘清有助于问责制的归责，责任意识的培养有助于各主体更好地履行职责。尤其需要说明的是，对于学生这个主体，也需要建立问责制。只是，在建立问责制的时候，以奖惩分明的教学手段，教育学生形成正确的价值观，并激发和督促学生的学习。在教育活动的过程中，学生也要承担责任。例如，对于一个好动的学生来说，这种好动的程度属于可以克服的范围之内，如果他有意放纵自己的好动而影响了学习，且不主动寻求帮助以弥补缺失的知识，而任由学习成绩不断后退，他就应该承担此行为状态下的学习不良后果。教育活动不是只属于教师一个人的活动，不是单向度的表演、灌输的活动，更不是无过错归责原则的活动，它是双向、甚至于是多向的活动，也是过错规则原则活动，即责任主体对教育活动中属于由于自己的过错引发的责任后果独立承担的原则。学生在其中所扮演的角色既是教育活动的主体，又是教育活动的客体。他当然有属于自己范围内的责任。因此，对于这个特殊群体，也应该实施问责制。

其次，通过问责制的实施，对于教育管理者和决策者进行有效的约束。在严明的责任制度下，教育管理者和决策者只能在属于自己的职责范围内行为，而对于越权、越位行为，则通过问责制予以制止和纠正。

再次，问责制不仅仅只是上级对下级的监督、管理，同级之间、下级对上级之间也同样应该实行问责制。问责制不仅仅只是一个管理他人的工具，更是增加透明度，有效、公平地推进责任实现的工具和路径。它要打破行政问责制级别限制的归责和体制，而要本着教育治理效果的更好并予以实现的目的所采用的一种手段、方法。

另外，问责制的实施，使得不属于学校体制范围内的社会成员、家长等行使对教育的知情权，了解教育目标推进的进程、产生的弊端以及教育目标的偏离等各种情况。在信息完全披露的情况下，教育相关者才能了解教育系统内部存在的问题，才能提出更好的建议，共同发展教育事业。在行使知情权时，家长、社会各成员有对学校进行问责的权利，对于目前高校产业化所引起的教育质量的下滑、教育经费是否合理运用、学科专业发展方向具体的问题进行讨论、问责，以便更好地符合现代教育精神，实现教育的现代化。

（三）协商机制的建立

教育治理，除了建立问责制对话系统，还要建立教育治理的协商机制。它有两层涵义：

第一，在教育治理的过程中，要有协作和对话。协作和对话，在行为过程中交流，在交流中相互理解、包容。我们的教育治理，不是遵循精英式决策路线，而是遵循大多数人的意见。这种平民化的路线，虽然不是非常好的制度选择，比如它容易忽略天才式的奇思妙想，但它是一种比较可信的制度路径。在对教育治理效果不能预知的情况下，我们不能把希望和命运寄托于个别领导的决策和判断，而是寄托于相对稳定、客观的制度之上。当然，制度也不是最好的选择，但它在一定的时期内能够顾及大多数人群的利益诉求。在选择了教育治理的路径之后，我们要使该体系中的各个参与者能够交流思想，并作出积极的、具有建设性意义的行为。这种行为不是单纯的压倒其他人意见的行为，也不是简单的后退、放弃的行为，而是通过行为理念的交流、比较、判断、抉择，形成相互之间的克制、忍耐和包容的多元精神，使得在教育治理过程中，不仅要遵循人民大众的集体意见诉求，也要照顾到少数弱势群体和少数意见的个别诉求，以达到教育治理的整体性意见基本一致。教育治理的协商机制，允许并鼓励多元化的存在。只有多元化，才会有更多的比较、鉴别。在多元化中，允许差异的存在，实现求同存异。

第二，在教育治理的过程中，治理各方要遵循平等原则。协商机制，首先要求协商各方处于同一个平台之上，平等地进行对话，即身份的平等；其次，协商机制，在满足协商各方的身份平等基础上，实现交流质量和内容的高效；最后，协商机制，最终实现教育治理决策的相对合理化。我们可以看出，协商机制的建立使得教育治理过程相对民主，从而实现治理结果的相对公平。

教育治理是一个十分复杂的问题。它涉及的广度和改革的深度仅仅依靠政府的职能转变是远远不够的，它必须深入社会群体之中，依靠民主的治理方式和科学的管理方法，才能够适应现代化的教育精神。本文分析了教育治理的内涵和具体方法，但这些论述是远远不够的，尤其是对于教育治理如何体现民主化的教育精神和理念，寄希望于我们广大的教育工作者共同思考。

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［7］ Elster，James.Introdaction［M］//J.Elster（Ed.）.Deliberative democracy.New York:Cambridge University Press，1998.

Simple Analysis of the Effectiveness of Education Administration in China

Peng Xingpeng，Peng Guirong

In the course of administrating education，we establish the mechanism for administrating and assessing education and administrative accountabilities system，besides these，we also establish the consultation system and invoke the“executive accountability system”，which can change the current conditions of education administration in China and achieve the objective of administrating education.

education administration；accountability system；consultation system

G46

A

彭兴蓬（1982-），女，博士研究生，研究方向为融合教育等。