试论我国行政问责制的当前困境与完善途径

李景峰，陈 楠

（长春理工大学，吉林长春，130000）

行政问责制作为我国行政制度体系中的新生事物，其概念还没有一个统一的界定。笔者认为，行政问责制是指行政问责主体针对各级政府及其行政工作人员承担的责任和义务的履行情况而实施的，并要求未履行职责的人员承担否定性后果的行为的一种制度规范。行政问责制是现代政府强化和明确责任与完善政府管理的一种有效制度，是推动我国政治体制改革的重要途径。行政问责制实行数年以来，在取得一定成效的同时，也暴露出许多问题。尽快解决行政问责制方面现存的问题，完善行政问责制已迫在眉睫。

一、行政问责制的要素体系

（一）问责主体

问责主体是行政问责制的实施者。行政问责制的主体分为两种，一是同体问责，即行政机关内部的问责，是上级对下级的问责、专门行政机关对行政人员的问责；二是异体问责，即由诸如国家权力机关、司法机关和公众舆论等问责主体发起的问责。

（二）问责客体

问责客体相对于问责主体来说是行政问责的承受者，就是向谁来问责。一种观点认为，行政问责制的客体应包括所有国家机关公职人员和依法以国家公职人员论的人员；另一种观点认为，行政问责制的客体仅指各级行政机关及其工作人员。本文认为，行政机关及其工作人员是国家权力的直接掌握者和实施者，所以，将行政问责制客体限于各级行政机关及其工作人员的观点是值得赞同的。

（三）问责程序

行政问责制问责程序是指问责过程中所应遵循的步骤、方式、时限等要素。任何一种完善的行政制度都必然有其行之有效的实行程序，作为一种新生的政治制度，行政问责制能否真正对行政权利进行监督和制约，一个重要问题就在于是否拥有完备的程序，是否能在实践中认真落实这些程序。

（四）问责范围

行政问责制的范围也可以称为行政问责制的内容，是指行政问责制的事由。从理论上来讲，行政问责制的范围应包括各级行政机关及其公务员所有职责的履行情况，因为这些职责都在一定程度上体现着国家权利，只有对所有职责的履行情况进行全面的监督，才能确保国家权利被合理掌握，以发现其中的违法和渎职行为，为进一步问责提供前提。

（五）问责结果

行政问责制的问责结果是指被问责的行政机关及其工作人员所要承担的结果。目前，根据我国制定的《中华人民共和国公务员法》，公务员承担的问责结果包括：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。但这仅仅是要求行政人员承担政治纪律责任，而没有对他们所应承担的法律责任做出明确规定，因此，加强司法机关问责，明确问责的法律责任，也是健全行政问责制的一个重要方面。

二、我国实行行政问责制的当前困境

研究行政问责制，就是要解决实践中的问题，引导行政问责制向又好又快方向发展。笔者认为，目前，我国实行行政问责制的消极因素主要有以下几个方面。

（一）问责局限于同体问责，异体问责主体缺位

当前，我国行政问责制的主体单一，多为行政系统内部上下级之间的上问下责和系统内部检查机关的监督审查，而异体问责相对薄弱。虽然上级机关问责下级机关是问责的一种重要方式，也完全符合法律的规定，但如果问责制度仅仅停留在上级追究下级的责任和内部检查的水平上，行政问责就很难形成一种公平，完整的制度，往往在需要承担连带责任的情况下，难以保证行政问责结果的公正，从而减弱行政问责制的力度。加强异体问责，特别是作为国家权力机关的人大对执政党以及行政机关的问责无疑是保证问责有序、高效、公平地进行，保障人民更好地实现当家作主，掌握管理国家权力的有效途径。

（二）问责制程序化欠缺

任何一种完善的行政制度都必然有其行之有效的实行程序，较高的程序化不仅有利于行政制度的实施，也可以有效保证制度实施的透明性、公开性，避免掺杂过多人为因素。

我国自2003年掀起的行政问责制以来，大批高官相继被问责，在社会上引起了强烈反响，有些社会成员也提出了自己的疑问：被问责的官员是依据什么被追究责任的，被问责的官员会不会重新异地做官等等。从当下我国行政问责制的状况来看，很难完整准确地回答这些问题，解决这些问题，必须对行政问责制度的程序化提出更高的要求。行政问责制是一项系统工程，渐进工程。目前，政府积极地就问责启动程序、问责救济保障程序等一系列问题进行探索，遵循实践—认识，再实践—再认识的路径，力求建立起一套适合我国国情的，完善的行政问责制度。

（三）缺乏问责文化土壤

问责文化主要包括行政人员的责任意识与公民的监督问责意识。中国有两千多年的封建社会历史，官员的“本位”思想和百姓的“服从”意识可谓根深蒂固，问责文化在我国相对滞后的状况也毋庸讳言。

从政府角度来看，在政府各项职责的承担上，责任意识还没有牢固树立起来，重权力轻责任的现象屡见不鲜，受传统“官本位”思想的影响，“政府本位”的思想盛行，一些政府领导还存在着较强的陈腐性的领导观，重在管制而不是重在服务，缺乏“公仆意识”。

从公民意识来看，受几千年沉积形成的“依附性”臣民文化的影响，公民对政府官员的“问责”意识与政治参与意识显著缺乏，而适应现代民主制度的“参与型”公民文化仍然处在艰难的孕育过程之中，公众长期以来形成的政治冷漠心理和普遍服从心理成为一种文化障碍，使公民真正参与行政问责困难重重。

随着人们民生法制意识的加强，以及行政问责制的兴起，使得有着数千年封建官本位传统的中国政府官员面临前所未有的责任约束，将大大有利于打破干部队伍“能上不能下”的陋规，强化政府及公务员的责任意识，建立起廉洁、高效的责任政府。所以，行政问责制度的社会价值和历史意义是如何高估也不过分的。

三、完善我国行政问责制的主要途径

如上所述，行政问责制有着极其重要的社会价值，而我国的行政问责制实行比较晚，尚处在初级阶段。因而对行政问责制问题的探索，主旨是要针对具体问题，找出解决问题的措施，推进建立和完善符合中国国情，有中国社会主义特色的行政问责制。

（一）确立以权力机关为主导的异体问责主体架构

行政问责制作为一种健全的行政制度，必须是同体问责和异体问责机制两者的双重结合。由于异体问责具有更客观、更有效、更具有威慑力的优点，所以在问责体系中，尤其应当注重异体问责的确立。

异体问责的核心是人大问责，关键是司法问责，根本是人民问责。深化异体问责，最重要的是要加强人大的问责权力，依宪法和相关法律规定，地方各级人大及其常委会拥有质询权、特定问题调查权、罢免权等，人大应充分运用其监督权力对行政机关进行问责，以提高行政问责效率。

另一方面，要加强公众和舆论的监督，保证人民的问责权。人民群众作为国家的主人，是行政问责制体系中最根本的主体，保证人民群众的知情权，畅通人民群众的监督，检举通道是完善行政问责制体系最根本的内容和举措，也是实行行政问责制的根本目的的直接体现。同时，还要加强民主党派的监督，完善行政立法，特别是要加强司法机关的监督，是确立完整的行政问责体系的不可或缺的手段。

（二）规范和完善问责程序

要摆脱我国现有的行政问责模式的缺陷，由人治型问责过渡到法治型问责，必须要建立一套规范、完整、统一的行政问责程序。这套程序从提案、立案、调查、申辩到审议、决定、复议、申诉等，具体应包括问责程序启动的规定、问责主体回避的规定、问责客体申辩程序的规定、责任的认定程序、责任的救济制度等等。

目前我国的行政问责制度尚没有一个统一的问责程序，问责何时自动启动、被问责的官员如何进行申辩等问题都没有一个规范的规定，同样的错误在不同的地区的处理也大相径庭，这严重影响了行政问责制应有的公平和公正的性质，也不免让行政问责制带有一定人治色彩之嫌。所以，应加强立法，尽快确立一套合理有效的统一问责程序，让行政问责的各个环节都有法可依，有章程可循，从而使行政问责更加公平、公正和公开，加快我国行政问责制向规范化和完善化的政治体制转换的进程。

（三）加大培育行政问责文化的宣传力度

行政问责制作为一种行之有效的行政规范制度，除了行政和法律监督手段之外，还需要辅以先进的行政问责文化作为支撑。行政问责文化就是要在人们群众周围形成一种问责的文化氛围，使得行政问责在整个国家行政系统内得到全面贯彻，在全社会深入人心。制度规范的作用是让想犯错误的人不敢犯错，而文化的作用则是让有机会犯错的人不想犯错，从规范的作用来看，文化的作用可能比强制手段更加强大，对人的道德修养和自觉意识的提升更加有力，乃至更加彻底。

行政问责文化一方面要对公务员进行定期培训，增强行政工作人员的综合素质，培养为人品服务的“公仆意识”，促使政府及其工作人员，尤其是领导干部从主观上形成一种责任意识和正确的权力观；另一方面，要增强公民敢于问责和善于问责的意识，建立一种公众导向的问责模式，通过家庭、学校的教育、大众传媒的宣传等途径加强对公民的思想政治教育，培养公民的参政意识。

行政问责制是建设责任政府、提高政府执行力的重要制度措施，它的有效运行是建设廉洁高效的行政管理机制的基本途径之一，也是我国进一步完善社会主义政治文明建设的必要条件。行政问责制的继续深化必将有利于执政党执政能力的提高，有利于推进全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，加快经济社会又好又快地向前发展。

［1］ 周亚越.行政问责制研究［M］.北京：中国检查出版社，2006：1-356.

［2］ 韩志明.当前行政问责制研究评述［J］.云南行政学院学报，2007（2）：157-162.