甘肃省养老机构的发展现状和对策研究

龚巧玲，卜小丽，丁军洲，李惠菊

2017年底，我国60岁及以上的人口数量已经达到2.41亿人，占总人口的17.3%，政府部门已通过提高战略意识、理论素养和决策水平积极应对这一现状[1]。甘肃省属于经济相对落后地区，截至2017年底，全省60岁及以上人口数也已超过424万，占甘肃省总人口的16.17%[2]。老龄化程度的日渐加剧，导致如何养老已成了家庭乃至整个社会首要面对的问题，而“4-2-1”家庭结构的日益突出使得传统家庭养老功能逐渐弱化，独居老人、不能自理老人也在不断增长，从而选择机构养老的人不断增加[3]。甘肃省民政厅印发的《甘肃省“十三五”老龄事业发展规划》[4]提出，要建立完善的养老行业标准和评估制度，加强专业服务人才的培养，改善从业人员流动性大、提升职业素养，该规划还提出了到2020年养老护理员上岗持证率达到90%的目标，由此可以看出政府部门对养老行业的发展决心和重视程度。本文通过了解甘肃省养老机构的发展现状，分析目前所存在的问题并提出相关建议。

1 资料与方法

1.1 资料来源

本研究数据来源于甘肃省各市州2018年上报的养老机构统计报表，以甘肃省14个市(州)的349家在民政厅登记注册并正常运行的养老机构为研究对象，主要对机构和入住老人的基本情况以及服务人才和服务设施的现状进行分析。

1.2 研究内容

本研究的主要内容包括：①养老机构的基本情况，包括养老机构的性质、位置及类型；②各市州养老机构入住老人的基本情况，包括入住率，老人的年龄、性别、自理能力；③各市州养老机构专业服务人才情况，具体包括养老护理员和专业技术人员；④养老机构服务内容及服务设施设备情况，包括服务项目数量及内容、服务用房及相关设施；⑤养老机构的运营及政府财政补贴情况，包括盈利与亏损情况等，分析养老机构的发展现状中存在的主要问题。

1.3 统计分析方法

使用SPSS 22.0统计软件对数据进行分析，主要使用描述性统计分析方法，计数资料以频数、百分比表示。

2 结果

2.1 养老机构基本情况

甘肃省共有349家登记注册并正常运营的养老机构，其中定西市69家、平凉市37家、张掖市35家、天水市34家、庆阳市31家、兰州市27家、武威市26家、甘南藏族自治州22家、酒泉市19家、白银市18家、临夏回族自治州13家、嘉峪关市7家、金昌市6家、陇南市5家。其中，公办养老机构309家，位于农村、城市、郊区的养老机构分别为208家、101家、40家，居养型养老机构最多，占53.87%。见表1。

表1 养老机构基本情况 n，%

2.2 养老机构入住老人基本情况

甘肃省养老机构的老人床位数共24 436张，共入住12 890位老人，平均入住率为52.75%，其中入住的80岁及以上老人占13.69%，老年人按自理能力分为自理老人(完全自理)、介助老人(半自理)、介护老人(完全不能自理)，其中介护老人占12.35%。见表2。

表2 甘肃省各市州养老机构入住老人基本情况 n(%)

2.3 养老机构专业服务人才情况

甘肃省养老机构共有养老护理员1 912人，其中未持证者715人(37.40%)，养老护理员职业资格分级有四个级别为：初级(国家职业资格五级)、中级(国家职业资格四级)、高级(国家职业资格三级)、技师(国家职业资格二级)。甘肃省养老机构共配备611名专业技术人员，其中有护士298人(48.76%)、心理咨询师48人(7.89%)、康复师94人(15.37%)、医生171人(27.98%)。见表3。

2.4 养老机构服务内容及服务设施设备情况

2.4.1 养老机构服务内容情况甘肃省养老机构为入住老人提供的服务内容共有14项，其中，提供生活照料服务的养老机构最多，占(96.56%)，其次是膳食服务(93.98%)、清洁卫生服务(89.68%)。见表4。

2.4.2 养老机构服务设施设备情况甘肃省养老机构服务设施用房中，公共服务用房中灭菌室配备率最低，只有42家(12.03%)配备；户外活动场地的配备率最高，它们大多位于郊区或农村。

服务设备中公共服务设备全省只有2家(0.01%)配齐；医疗康复设备中轮椅、血压计最为常见，呼吸机配备率最低；在安全设备中安全扶手、灭火器配备率最高，但防排烟风机、防火卷帘及简易喷淋装置的配置率最低；老人居住房间设备中空调、网络、冰箱、洗衣机配备率较低。见表5。

表3 甘肃省各市州养老机构专业服务人才情况 n(%)

表5 甘肃省养老机构设施设备配备情况 n，%

2.5 养老机构的运营情况及政府财政补贴情况

2017年度盈亏情况结果显示，养老机构有4家(1.15%)盈利，109家(31.23%)亏损，236家(67.62%)收支平衡。政府对养老机构财政补贴情况调查显示，137家(39.26%)未获得政府财政补贴，194家(55.59%)获得补贴小于1 000元，4家(1.15%)获得补贴小于10 000元，7家(2.01%)获得补贴小于10万元，5家(1.43%)获得补贴小于100万元，2家(0.56%)获得补贴小于1 000万元。老人所缴入住费、企业投资是大部分养老机构运作的主要经济来源，其中收取老人的入住费是维持日常运作的主要资金，而政府对养老机构的支持形式主要是精神支持和政策优惠，缺乏实际资金支持。

3 讨论

3.1 养老机构入住率低、护理型养老机构较少

甘肃省属于中国欠发达的西北部地区，省内各个市州经济文化发展情况不均衡，其中只有张掖市(72.87%)、庆阳市(65.67%)、武威市(62.29%)和临夏回族自治州(67.66%)的养老机构入住率高于60%，而兰州市作为省会城市的入住率为41.66%，这可能与老人或其子女的传统居家养老思维有关，也可能是对机构养老的认知较低，费用负担较重有关，最终影响了养老机构入住率[5]。有研究表明，中国老年群体的社会养老服务与其社会资本密切相关，经济条件是制约老年人选择机构养老的一个主要原因[6]，对贫困失能老人而言，入住机构接受长期照护不具备普及性[7]。

349家养老机构中护理型养老机构只有8家(2.29%)，收住的介护老人较少，只有兰州市(31.35%)、武威市(11.05%)、白银市(15.94%)和嘉峪关市(20.71%)超过了10%，不能满足目前失能老人需求，导致大量失能老人无法享受机构养老服务。护理型养老机构是未来机构养老的发展重点，肖云等[8]认为，选择机构养老的主要原因是家庭照料资源匮乏，如无配偶、无子女或者少子女等的失能半失能老人。

3.2 养老机构专业服务人才极度缺乏

养老护理员作为养老服务的一线工作人员，也是老人的主要照顾者，其数量和质量决定着老人的生活质量[9]。本次调查发现，甘肃省养老护理员未持证率达37.40%，其中定西市(53.66%)、平凉市(60.98%)、甘南藏族自治州(69.70%)和临夏回族自治州(59.26%)的未持证率高于50%，没有一个市州达到低于10%的要求，这与养老护理员培训制度不完善、培训机构缺乏有关。此次调查还发现，除了兰州市、白银市和临夏回族自治州等5个市州少数为高级护理员和技师外，其余市州无此类人才，这可能与城市的经济发展、护理员待遇不同有关。研究显示，养老护理员社会地位低、工资福利待遇差、发展空间窄，是导致养老机构护理质量难以保证，也是机构难以招聘到稳定、年轻的护理员的重要原因[10]。

老人的养老服务需求多样化，要求社会为其提供不同类别和水平的专业人才，我国现有的国家标准中对技术人员数量没有强制要求，在《养老机构基本规范》[11]中只是建议养老机构配备社会工作者、营养师等。本研究发现，仅有少部分养老机构配备了专业技术人员，其中护士和医生的配有率比康复师和心理咨询师高，能配齐这4种专业技术人员的养老机构只有18家(5.16%)。专业技术人员配置齐全不仅能体现养老机构服务能力，还能切实保障入住老人身心健康，提高生活质量。

3.3 养老机构服务功能不足、服务设施设备不完善

目前大多数养老机构提供的还只是基本日常生活服务项目，例如生活照料服务、膳食服务、清洁卫生服务等，这是对老人的需求情况了解较少，而导致的服务功能不足。杨发祥等[12]认为，机构老年人疾病照护供需略微失衡，这可能与老年人体质日趋下降、健康问题更为突出有关；机构老人有较高的情感慰藉需求，这与子女探望较少，致使老年人缺乏家庭温暖有关。总之，目前老年人在疾病照护、康复服务、精神慰藉等方面的需求不断提升，而满足率却相对较低。

服务设施用房和服务设备的配备齐全率很低，无法满足老人生活需求，尤其是康复设备、文化娱乐用房、安全设备等方面，这些服务设施关系着机构老人的生活质量和生命安全，亟需得到完善。蒋朝晖等[13]认为，养老机构保障的是基本生活需求，对于更多、更高的养老需求还要通过市场化方式来补充，但目前甘肃省养老机构市场化水平落后，应重视未来养老市场化的发展。

3.4 养老机构运营情况不佳、政府扶持力度有待加强

养老服务是一个高风险、高投入但收益低的行业，本次调查中机构盈利的只有4家(1.15%)，未获得政府财政补贴的有137家(39.26%)，其中大多数养老机构认为政府扶持力度较小。陈友华等[14]认为，政府每年出台大量的发展养老机构的扶持政策并未真正得到落实。扶持政策多为原则性、宏观性指导，发展养老服务业会涉及较多部门的利益，而不同部门之间缺少有效的衔接及调节机制，“碎片化”现状不断影响政策的落实[15]。因此，需要大力加强对扶持政策的理解和职责监管[16]，从而改善政府对养老机构的扶持效果。

4 对策及建议

4.1 落实政府的扶持政策，提高养老机构入住率

对于政府引导的金融机构开发的适合老人保险产品，应鼓励老人进行购买，这也是降低养老经济压力、满足“老有所养”需求的一个较好选择[17-18]。2016年，政府办公厅发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》[19]，选择了河北、广东、四川等试点地区，该指导意见是应对人口老龄化、促进养老服务产业发展的战略举措，甘肃省虽不是试点地区，但也可以结合实际情况对该制度进行借鉴；政府将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划中，制定支持发展养老服务业的土地政策，各类养老机构对此应积极申请，改善机构环境，完善设施建设；对社会举办养老机构的收费政策规定，任何部门不得增加收费项目和金额，建议建立专项检查，对违反规定的相关部门或个人进行严格追究、依法处理；政府对养老服务体系建设应加大资金投入，引进市场竞争机制，推进公办养老机构的改制，促进其服务能力的提升，循序渐进地提高养老服务机构整体的数量和质量，从而提高养老机构入住率。

4.2 建立入住老人评估制度，保障特殊老人的养老服务

每位老人都应公平地享受养老服务，但是许多养老机构拒收失能半失能的老人，使这部分老人的养老无法得到保障。2015年甘肃省民政厅印发的《甘肃省养老服务评估暂行办法》明确指出，对于“三无”老人、失能老人、低保老人等，公办养老机构应按照“愿进全进”的原则，保障这部分特殊老人及时入住养老机构。民政部门应当定期在其网站公布养老机构床位信息和咨询投诉电话，并对公办养老机构入住情况进行不定期检查，在床位空余时不得拒绝符合条件的老人入住，对于违反规定的机构进行严肃处理。公办养老机构应当逐步降低自理床位比例，增加失能、半失能的床位，规定自理床位比例不超过50%，保障特殊老人能顺利入住公办养老机构。

4.3 建立激励制度，吸引养老服务专业人才

养老服务人才紧缺一直是该行业的关键问题。王凤等[20]认为，以大中专院校开设养老职业教育专业为依托，以在职培训为基础，以大学本科和研究生教育为补充，将学历教育和在职培训相结合，培养多层次养老服务人才，是从根本上解决人才缺乏问题的关键。虽然相关人才在不断培养，但工资福利、工作环境以及职业发展等因素使得人才流动性较大[21]。对此，国家发布了对大中专院校相关专业毕业生返还全额学费等优惠政策；对持有证书的养老护理员，根据工作年限，提供申请公租房的机会；对专业技术人员，采用与公办医疗机构同等的考核、职称评审政策等，保障了养老服务人才的利益，但落实相关政策还需结合法律法规和机构的积极配合。只有落实好相关政策才能逐步提高养老服务人才的福利待遇以及职业发展前景，最终才能将培养的相关人才不断吸引到养老服务岗位上，为养老事业的发展壮大做贡献。