建立不动产登记错误赔偿责任保险机制的路径初探——以湖南省为例

邓 姝，罗 瑜

（湖南省不动产登记中心，湖南 长沙 410007）

不动产登记的意义在于确认和保护不动产权利人的有关权益，一旦登记错误，将会对权利人造成损失，面临赔偿责任。随着优化营商环境的深入，不动产登记公信力被提到重要位置，购买不动产登记责任保险对于推动不动产登记的公信力具有重要意义。

1 开展不动产登记错误赔偿责任保险的现实需求

1.1 不动产登记机构承担巨大赔偿责任

自不动产统一登记以来，全国发生过多起不动产登记错误赔偿案件，最高的赔偿金额达到了100余万元（见表1）。通过向湖南省内122个不动产登记机构开展问卷调查，96.8%的不动产登记机构表示不动产登记错误赔偿责任巨大，需要购买不动产登记责任保险。造成登记错误的原因如下：

表1 2017—2020年湖南省发生的部分不动产登记错误赔偿判例Table 1 Some compensation cases for real estate registration errors in Hunan from 2017 to 2020

1）原房、地、林、农登记数据整合不到位,存在大量历史遗留问题；

2）相关部门不再出具证明，房产继承、赠与不再强制要求公证[1]，申请人举证不足，登记机构调查手段有限，需面对大量如继承、共有等复杂民事法律关系审查，审慎审核的深度难以把握；

3）登记时间由原本法定的30个工作日压缩至5个工作日[1]，存在审核时间不充分导致的法律风险；

4）审查程序多限于书面形式审查，还未构建完善的不动产登记的信用保障机制；

5）登记人员素质参差不齐，增加了不动产登记出错的概率。

多种因素交织导致了不动产登记机构面临的巨大登记赔偿风险。

1.2 现有不动产登记错误赔偿责任的财政负担模式存在不足

湖南省不动产登记错误赔偿责任大多采用政府财政负担模式，此种国家赔偿金制度不仅加重了财政负担，复杂的财政支出程序也使得权利人获得赔偿的时间较长，容易引发信访纠纷。同时，不动产登记工作人员可能面临较重的追偿责任，加重了登记工作人员的工作压力和心理负担，此种政府财政负担的登记错误赔偿模式弊端日益凸显。

1.3 不动产登记责任保险符合《保险法》等法律规定

《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）规定，责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险；责任保险作为财产保险类型，财产保险的被保险人在保险事故发生时，对保险标的应当具有保险利益；保险利益是指投保人或者被保险人对保险标的具有的法律上承认的利益。《民法典》和《不动产登记暂行条例》规定：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。”《国家赔偿法》规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职务时有侵犯财产权情形的，受害人有取得赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》规定：“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。”根据以上规定，作为以登记机构向第三人承担赔偿责任为内容的不动产登记赔偿责任属于法定的责任情形。以不动产登记赔偿责任作为不动产登记责任保险的标的，符合《保险法》对责任保险的保险标的和保险利益的规定。

1.4 购买不动产登记责任保险后优势明显

《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》提出，要运用保险机制创新公共服务提供方式、发挥责任保险化解矛盾纠纷的功能作用。不动产登记责任保险以政府购买保险的方式保障权利人因登记错误造成的损害赔偿权，一旦出现登记错误，申请人申请赔偿程序简单、耗时少，可有效化解矛盾纠纷[2]，能满足不动产登记工作的迫切需求。近年来，全国各地为了应对不动产赔偿责任的大额赔偿，已大规模探索开展市场化的登记保险。截至2021年8月，全国有19个省份已经开展不动产登记责任保险，湖南省已有涉及湘潭市、邵阳市、常德市、衡阳市、郴州市、岳阳市等25个县市区购买不动产登记责任保险，以较少的钱获取较大保障，有效减轻了政府财政负担。

续表：

2 探索建立不动产登记错误赔偿责任保险机制存在的主要问题

2.1 不动产登记责任保险购买资金来源不明确

全国已购买登记责任保险的地方，经费主要来源财政拨款或是登记费。由于国家立法顶层设计上没有明确的依据，责任险的费用也无财政保障和支付渠道[3]，很多地方无法申请到财政经费购买不动产登记责任保险；降费减负的实施使不动产登记费收入逐年减少，不断深化改革使得不动产登记投入居高不下甚至入不敷出，用登记费购买不动产登记责任保险存在困难，亟须明确将不动产登记责任保险购买资金纳入财政预算。

2.2 不动产登记责任保险立项困难

不动产登记责任保险缺乏统一指导，不动产登记责任保险的立项需要不动产登记机构形成不动产登记保险的可研报告和实施意见，在向上级主管部门请示、政府分管领导专题汇报、多部门反复会商的基础上，才得以立项。这种模式让不动产登记责任保险的购买变得不确定。

2.3 不动产登记责任保险实施关键问题缺乏统一标准

不动产登记责任保险没有纳入到政府采购目录，没有相对统一的理赔流程，不动产登记责任保险合同文本不一致、指标不清晰，造成保险标的、数额、理赔方式和诉讼方式各不相同，保险购买方式不明确，一定程度上影响了保险目的实现，造成了购买不动产登记责任保险的困难。

3 湖南省建立不动产登记错误赔偿责任保险机制路径的建议

随着不动产登记不见面办理对信息化要求的提升，以及各部门存量数据未完全整合到位、林权和承包经营权等业务的开展，不动产登记的审核难度将进一步增加，登记错误不可避免。考虑国家赔偿基金不足、程序复杂，迫切需要建立不动产登记错误赔偿责任保险机制。

3.1 联合构建不动产登记错误赔偿责任保险机制

建议由省级自然资源、财政和银保监主管部门联合推动不动产登记责任保险工作，构建全省不动产登记保险责任机制，将不动产登记责任保险费用纳入地方政府预算，依法依规对辖内保险业实行统一监督管理，充分保障不动产权利人利益、减轻基层登记工作人员心理负担、减少行政赔付成本。

3.2 将不动产登记责任保险纳入政府购买服务目录范围

根据《湖南省政府购买服务管理实施办法》规定，政府购买服务的内容实行目录管理，省级政府有关部门应当制定政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。未纳入指导性目录的服务事项，原则上不得购买。因此，将不动产登记责任保险纳入政府购买服务目录范围有利于各地不动产登记责任保险的立项。建议由省级自然资源主管部门将不动产登记责任保险编制到本部门政府购买服务的指导性目录，经审核同意后向社会公布。由省级财政主管部门将不动产登记责任保险费用纳入各级地方政府预算，保障不动产登记保险的经费来源。各不动产登记机构依法通过招标或者竞争性谈判等方式选择具有责任保险专业资质、商业信誉、偿付能力水平、业绩和规模的保险机构进行承保，定期向保险机构缴纳保费。

3.3 出台不动产登记责任保险指导规范

就不动产登记责任保险购买和理赔流程、责任保险合同文本和相关条款、指标建议等内容制定湖南省不动产登记责任保险指导规范，指导各地根据实际需求购买不动产登记责任保险。通过全省的指导规范，列举确定保险指标应当考虑的因素，为不动产登记机构提供指引。如保险限额的确定，可以考虑当地不动产每套的平均面积、交易均价、司法案判例中不动产登记机构的责任分摊比例、近几年不动产登记机构出现错误的概率等综合确定单次赔偿限额和年度赔偿限额；追溯期的约定可以根据不动产登记的历史清查情况、起诉期间、诉讼时效等综合确定；保费的确定需要保险机构根据不动产登记机构区域的实际情况，合理确定各项系数。

3.4 引导保险机构提升服务水平

由省级自然资源、银保监主管部门推动不动产登记机构和保险机构关于保险合同条款和保险指标的沟通和规范，制定不动产登记责任保险服务采购和确定保险服务机构的实施流程，引导各保险机构建立更为简便、快捷的理赔服务通道，探索建立保险机构参与不动产登记纠纷的协调解决机制。

3.5 完善不动产登记诚信体系建设

参考广州、上海等地区先进做法开展不动产登记信用管理体系建设，与相关部门实行联动机制，将相关申请人、申请事项、不实申报的情节、处理结果等信息记载入“黑名单”，录入“公共信用综合服务平台”[4]，作为不良信用记录纳入公共信用管理体系，明确不动产登记申请人提交虚假材料的责任，从源头减少因不实申请造成的登记错误而引起的赔偿风险。