“放管服”背景下科研单位完善内部控制建设的思考

文|俞鑫 高建芳

随着科研领域“放管服”改革的不断深入，科研单位既要持续贯彻国家政策，落实项目实施与经费管理的主体责任，又要完善内部控制建设，提升风险管理能力，确保在释放新活力的同时能管控好风险。“十三五”以来，我国科技投入快速增长。2020年全国共投入研究与试验发展（R&D）经费达24393.10亿元，经费投入强度（与国内生产总值之比）为2.40%，其中国家财政科学技术支出达10095.00亿元。不断增长的经费投入为各科研单位科技事业发展提供了强大资金保障，也对各单位科研经费管理提出了更大的挑战。面对科研经费管理和内部管控上的新要求，亟需科研单位认真梳理单位内部控制建设中存在的问题，不断提高科研经费使用效益，确保科研自主权接得住、管得好。

一、科研领域“放管服”改革现状

为有效解决项目安排分散重复、管理不够科学透明、资金使用效益不高、科研人员积极性不足等问题，进一步激发科研活力，国家从2013年提出“简政放权、放管结合”建立服务型政府，到2015年提出“优化服务”，形成“放管服”的工作新格局，并出台《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号）《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（教政法〔2021〕7号）《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号）等十余项政策，在预算编制与调整、物料采购、结余经费管理、绩效激励等方面赋予承担单位和科研人员更大自主权，面向科研一线，破解“痛点”“难点”“堵点”，致力于打造宽松、活跃、诚信的科研环境，激发科研活力，全面推进科研领域“放管服”改革。各科研单位也紧跟国家步伐，在优化管理流程、变革内控机制，转变管理模式上不断探索，为科研创新增力、科研人员减负努力。

二、科研单位内部控制建设现状

2012年财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，文件明确：内部控制是单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动风险进行防范和管控。内部控制的目标包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设。提高公共服务效率和效果。2015年12月财政部在印发的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》文件中提出：到2020年，行政事业单位内部控制建设应基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系的总目标；并在内控体系建设、权力制衡、内控报告和监督检查四方面作出新要求，极大地推进了行政事业单位内部控制建设。目前，大部分科研单位已按照政策要求建立了内部控制机制并制定了相应的内部控制规程，但在“放管服”改革中，内部控制应如何调整，以实现“放管”平衡、服务优化的目标，是一个值得思考的问题。

三、“放管服”背景下科研单位内部控制存在的问题

（一）内部控制意识不强，内控环境薄弱

控制环境是单位实施内部控制的基础，是其他控制要素的根基。首先，科研单位一般是非营利性机构，经费主要来源于财政资金，稳定的工作环境一定程度上导致了单位人员内控意识不强；其次，“放管服”改革过程中，不少工作人员更是把工作重心放在“放”和“服”上，有意无意地弱化了“管”。有些科研人员甚至对规范管理有抵触思想，认为规范管理妨碍了科研效率，风险管理理念薄弱；最后，科研单位普遍缺乏完善的识别、评估和惩治科研不端行为的机制，对业务开展过程中发生的科研不端行为存在识别不出、惩治不严的问题。内控环境薄弱，不利于形成诚信、开明的学术氛围。

（二）内部制度建设不全，内控执行欠缺

制度建设是内部控制的关键，科学完整的制度体系能有效防范潜在风险。在制度制定上，受主管部门和其他相关项目管理部门尚未出台实施细则的外部因素和单位领导层管理风格、单位监管能力、创收情况等内部因素影响，科研单位对科研经费怎么放、放多少存在诸多疑虑，以致于未能及时制（修）订各项管理制度，导致科研人员因内部制度陈旧而难以享受“放管服”改革红利。在制度执行上，由于内控意识浅薄，许多科研单位未能按要求严格执行内控制度，在实际工作中常常出现职责分工不明、权责不清、不相容职务未有效分离、轮岗机制未严格执行、各岗位之间没有形成相互监督、互为独立的关系等问题，削弱了内部控制的实施效果。

（三）风险评估机制不实，内控评估尚浅

风险评估机制是内部控制体系工作中的关键组成环节。科研单位内部控制起步较企业晚，运行机制尚未成熟。目前大部分科研单位尚未建立经济活动风险定期评估机制，或者虽已建立，但实际操作中未能严格按照风险评估程序执行，目标设定、风险识别、风险分析、风险应对缺乏科学方法和有效手段，不能及时、有效识别单位层面和义务层面存在的潜在风险。在提倡应放尽放的“放管服”改革过程中，科研单位势必会面临更多的风险，风险评估的难度也将会升级，这对单位风险评估机制的落实提出了新的要求和挑战。

（四）信息化建设不够，共享信息滞后

信息技术的稳定性和客观性可以为内控控制实现控制目标提供重要支撑，也是推动“放管服”改革的有力手段。实际工作中，大多科研单位根据各职能部门的需求已经建立财务、科研、物资采购、人事等多个单独的管理系统，但各个系统之间尚未打通，存在数据共享不畅、业务协同能力不足等诸多问题。同时，多数科研单位在报销审批、经费统计、结题验收等工作上仍依赖于手工整理，科研人员无法从琐事杂事中解放出来，“放权减负”效果不明显。薄弱的信息整合分析能力降低了项目、财务、守规等内部控制报告的客观性和有效性，部门之间无法共享资源，从而影响到科研单位的可持续健康发展。

（五）实施评价监督不力，内控措施保守

实施科学的内部监督管理机制是内控管理的重要一环。在实际工作中，相当一部分科研单位没有设立独立的内部审计机构，而是在财务部门下设内部组织，缺乏独立性和权威性；同时，内部监督开展频度低、覆盖面窄，协同监督能力弱等问题突出，妨碍了内部控制目标的实现。在“放管服”系列政策颁布后，科研管理和经费使用得到大幅松绑，科研单位更需要进一步完善内部监督机制，确保单位内部控制机制运行有效。

四、“放管服”背景下科研单位完善内部控制的建议

（一）强化内控意识，营造风清气正的内控环境

单位负责人作为内部控制的第一责任人，首先，要将建立和实施内部控制作为“放管服”改革期间的重要工作来抓，加强宣贯、引导单位全体人员强化内控意识、主动参与，确保内控工作有序、有力、有效运行；其次，科研单位要积极探索借助信息化手段建设信用管理机制，动态监管科研项目实施和经费使用情况，并对科研人员进行实时预警提醒，实现监控系统根据大数据信用评分情况动态调整科研人员审批和管理权限。对科研人员进行信用记录管理，若存在失信情况，应将其纳入失信记录，对严重失信行为实行追责和惩戒。在单位层面和业务环节共同营造自觉自律、风清气正的科研氛围。

（二）认真梳理盘点，完善科学的制度建设措施

一是科研单位应认真梳理现有制度建设情况，对存在的问题进行全面分析，明确控制目标，抓住关键风险点，构建切实可行的内控制度，并通过授权审批、归口管理、会计控制、信息公开等方法确保各项制度得到有效实施。二是对各部门和人员明确岗位职责、确保不相容岗位相分离；规范工作流程，严格执行岗位轮换；完善责任追究机制，为内部控制打下“用制度管人、靠制度管事”的基础。三是科研单位要实时关注项目管理部门和上级主管部门的政策变动，做好本单位规章制度的“废改立”工作，并通过线下培训、门户网站、开设专栏等方式向单位员工及时宣贯有关新政策，确保把制度落地、落细、落实，让政策红利尽早尽快惠及科研人员。

（三）提高重视程度，严格落实风险评估机制

在“放管服”改革中，风险评估机制的严格落实是确保各单位科研经费放到位、管得好的有力手段。科研单位应成立风险评估工作小组并配备专业人员，对内外环境、各项业务定期开展潜在风险评估，保证各级工作人员都能明确落实主体责任，保障各项工作执行不偏不倚，并按照风险评估结果，不断加强业务流程和管理方式的规范化，充分发挥风险评估机制有效预防重大风险发生的作用。

（四）转变思想观念，推进单位信息化系统建设

科研单位应改变“靠人控制”的观念，打破服务平台建设管理分散、办事系统繁杂的局面。一是在单位内部构建一个能够实现各有关部门联动共享的一体化业务服务平台，形成上下联动、部门协同系统组织；二是建立财务、科研项目、资产及采购、审计、人事等科目的一体化办公服务平台，有效整合信息；三是积极运用大数据、人工智能技术，在财务资料、项目管理全面数字化获取的基础上，进一步规范流程；四是通过人事管理、线上采购平台、智能合同识别比对、智能审核、移动审批、智能记账、银企直连支付等流程再造，打通科研管理全流程，把科研人员从琐事杂事中解放出来。推进单位信息化系统建设，从而实现“人、才、物”管理流程的无纸化和智能化，增强信息系统生成的各类报告（项目、财务、守规等方面）的客观性和时效性，为内部控制的有效实施提供信息保障。

（五）健全机构设置，建立科学高效的监督体系

首先，科研单位应设置内部审计机构并保持其独立性。内部审计机构定期或不定期对单位内部控制的设计和执行情况进行检查，出具评价报告，及时发现内部控制中存在的问题并提出整改建议，通过“以评促建”的方式，推动内部控制工作有效实施。其次，在实施监督检查时，内部审计机构应突出对单位资金管理使用、大额物资采购、基本建设项目支出以及“放管服”改革变动领域等重点业务、重要环节、重大风险点的监督，确保各项制度得到规范执行。再次，内部监督要突破传统，由财务收支审计向绩效审计转变，由注重经济活动的合法性向资金使用经济效益转变，并将审计端口由事后查处向事前、事中监管，避免重复检查，保证各项业务合法合规开展。最后，单位可以借助党风廉政建设提高人才素养，建立健全“三重一大”决策制度，充分发挥内部控制和审计监督、财会监督与日常监督的监管合力等手段，不断提升监督效果。

近年来政府不断加强对科研单位内部控制建设的要求，通过不断完善单位内部控制建设，按照“放管服”要求，该放的要应放尽放；对重点业务、重要环节、重大风险点，该管的一定要严管。内部控制建设应尊重科研规律、尊重人才，进一步营造风清气正的内控环境；完善制度建设，落实风险评估机制，建立健全科学高效的监督体系；推进信息化建设，让信息多跑路，科研人员少跑腿，不断提高服务水平；构建真正适合单位实际的内部控制，促使内部控制与党风廉政建设机制有效运行，以便更好地保证单位权力规范有序、运行科学高效，促使科研单位在“放管服”改革中“放”出新活力，“改”出真绩效。