统筹城乡发展，推进城乡规划一体化的实践与思考

◆文│苏州市农村干部学院 陈述

长期以来，我国的城乡二元结构都是以城市为中心，忽略了对城乡发展的统筹考虑和城乡空间的协调安排。苏州市自2006年起，就把“统筹城乡发展”作为编制规划的指导思想，以完善的各级规划体系拓展城乡发展空间，推进城乡一体化改革。2008年9月，苏州正式成为江苏省城乡一体化发展综合配套改革试验区，在围绕“三区三城”建设目标的同时，加快推进苏州市城乡一体化进程，以总体规划、镇村布局规划和各类村庄规划的编制为抓手，对城乡的经济产业布局、基础设施建设、文化教育发展、社会事业进步等各个方面进行统一规划，为逐步实现“四规合一”的理想目标而不断努力。

苏州城乡规划一体化的背景和战略构想

2009年，在《关于苏州城乡一体化发展综合配套改革试点方案的批复》中，省委、省政府办公室对苏州推进城乡一体化发展综合配套改革提出明确要求，即坚持以人为本、坚持制度创新、坚持尊重实践、坚持统筹兼顾。并提出只要有利于破除城乡二元结构、促进城乡经济社会发展一体化的改革，有利于工业化、城市化和农业现代化协调推进的创新，有利于构建和谐社会的实践，都鼓励支持、放手放开、先行先试，在实践中不断完善。这也成为苏州市城乡一体化发展综合配套改革的总体思路。为使城乡一体化工作效率优先，顺畅推进，苏州市汇集了市发改委、市规划局、市建设局、市环保局等8个局12个部门的工作人员，组成了苏州市城乡一体化改革领导小组办公室，具体负责苏州市城乡一体化工作。

苏州城乡规划建设的情况回顾

根据《苏州城市总体规划（1996~2010）》要求，苏州市的城市性质定位为国家历史文化名城、重要的风景旅游城市、长江三角洲重要的中心城市之一。发展目标是在规划期内苏州全市域基本实现农业、工业、科技、教育现代化，成为与国际经济接轨、高度开放、经济发达、国际上知名的历史文化名城和风景旅游城市。

根据《苏州市城镇体系规划（2002~2020）》要求，苏州市的规划结构为“一个中心、五个副中心、十二个片区、四个发展轴”。一个中心，即中心城市——苏州都市区，五个副中心为常熟市区、吴江市区、昆山市区、太仓市区、张家港市区。市域发展轴有：沿沪宁城镇聚合轴、沿太湖旅游休闲轴、沿苏嘉杭交通走廊发展轴、沿沪青湖高速公路发展联系轴。

按照《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》报告要求，苏州市委提出“要使城市更像城市、农村更像农村”的城乡一体化建设目标，新一任市委又将其发展为“城市更像城市、农村更像农村、园区更像园区”，就是要转变苏州市的经济社会发展方式，实现城乡经济社会一体化发展。“城市更像城市”，主要是指一些县城镇、中心镇应该向中小城市发展；“农村更像农村”，主要是指前面所说的基本定义的农业村，要更像种田的农村，保持优美的田园风光和传统农耕文化；“园区更像园区”，主要是指全市各级各类开发区，特别是县以下工业开发区应当进一步提升产业档次和发展水平。

苏州市域规划的编制情况

2006年，苏州市进行了新一轮城市总体规划编修，论证完成了《苏州市城市总体规划（2007~2020）》，规划关于苏州市中心城市规划的论述为：“T型双核，多组团，山水绿楔”，中心城市总建设用地为400平方公里，规划把全市分为市域、规划区、中心城区、古城四个层次，“T轴双城两片”的中心城区空间结构，进一步明确了东部是城市首要发展方向、北部是城市重要发展方向的提法。

2009年，苏州市通过了《苏州市总体城市设计（2008~2020）》及《苏州市城市高度研究》，其中，总体设计是对《苏州市城市总体规划（2007~2020）》的落实，是一个比城市总体规划更加细化的城市规划。《苏州市总体城市设计》提出，苏州城市发展总目标为：青山清水新天堂，发展的总策略是“和合强心，融通健体”。所谓“和合强心”，是协调各区发展，以多中心体系建构城市功能核；“融通健体”是指完善结构，沟通功能、交通、景观系统，打破片区分割，推动各片区加速结合成一个更加有机的整体。未来一段时间里，苏州中心城区的总体空间结构为：“十字轴带、五楔渗透、多心多点、绿廊相通”。

2010年10月，苏州市通过了《苏州市城乡规划条例》，确立了苏州市域城乡规划的总体思路，即以历史文化名城、高新产业基地、宜居城市、江南水乡为城市发展目标，遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，保持地方特色和传统风貌，改善生态环境，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，适应特色产业要求，并符合防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

苏州城乡规划一体化的实践和经验分析

苏州城乡规划一体化的工作思路

一方面，苏州强调开放式、全覆盖、片区发展和多规叠合的全新规划理念。摈弃传统的“城市、农村”二分法，实现城乡一体的规划全覆盖。突破乡镇、村庄行政界限，合理划分主体功能区，形成中心城市、产业园区、生态保护区、特色镇、新型社区、自然村落为载体的县（市）城乡空间布局结构。打破诸多规划自成一体、相互分割的格局，整体协调规划关系，实现产业规划、城镇规划、土地利用规划和环境保护规划“四规叠合”。

另一方面，苏州坚持把规划放在龙头地位，按照“城市更像城市、农村更像农村、园区更像园区”的发展思路，在科学修编土地利用总体规划的基础上，调整完善全市城镇总体规划。以县域为单位搞好统筹衔接，盘活土地存量，优化资源配置。科学确定分区功能定位和发展方向，优化城镇、村镇在空间、产业、人口等方面的布局，统筹各项建设，构建市、县（市）、镇、村城乡一体化发展体系。在尊重农民意愿、尊重生态环境、尊重历史文化、尊重风土民情和地形地貌的基础上，因地制宜、突出特色、合理布局，着力提高“三个集中”的推进水平。

苏州城乡规划一体化的工作措施

建立顺畅的规划管理体制，实现城乡发展规划一体化。根据《城乡规划法》要求，苏州市加快建立“城乡一体、分工合作、职责明确”的规划管理体系，把分散的规划职能统一划给规划管理部门，建立定位清晰、功能互补、衔接协调的规划管理新体制，建立科学的城乡一体化发展规划体系运作程序，建立规划实施评估机制，强化规划实施的法律监督、舆论监督和群众监督。在市和县级市人民政府设立了城乡规划委员会。负责审议、协调城乡规划制定、修改和实施中的重大事项，为同级人民政府规划决策提供参考依据。并建立城乡规划专家咨询制度，积极听取专家意见。各区的城乡规划管理由市城乡规划主管部门的派出机构负责实施。发展改革、住房城乡建设等部门，按照市城乡一体化的总要求，各尽其职，共同做好城乡规划管理。

完善城乡一体的规划体系，开展各项规划建设。县（市）是统筹城乡发展的主体，城镇化是构建城乡一体化新格局的重要载体和推动力量，以县（市）域为空间单元、以中心镇为支点编制城乡总体规划，在此基础上再编制片区规划、重点区域控制性详细规划、专业专项规划、乡镇总体规划、镇村布局规划等。通过片区规划，落实片区功能定位，形成城镇型、社区型、改进型、生态型、古镇型分类规划，编制好县（市）域城镇建设、村落分布、产业布局、基本农田保护、生态涵养、历史文化传承与保护等专业性规划。

修编镇村布局规划编制，为村镇建设提供依据。在省建设厅的指导下，苏州市完成了市域镇村布局规划，将苏州大市范围内现有自然村2.1134万个、总人口约276万人，按照规划要求调整至2582个、人口约149万人，共转移农村人口127万人，节约村庄建设用地28万亩。根据城乡一体化试点改革的需要，又确定了以编制（编修）各镇的镇村布局规划为着力点，充分调研，深入服务，积极为23个先导区和一般乡镇的规划编制、论证、报批，推进城乡一体化工作。

“村村有规划、落实规划全覆盖”是推进城乡一体化的重要抓手，在村庄规划编制上，苏州市始终坚持“尊重普通农民的利益、尊重当地的历史沿革和地域文化、尊重自然地形地貌和生态环境”三大原则，做到村庄编制规划适当超前，合理确定建设项目和实施时序，以科学的规划指导村庄基础设施建设、公共服务设施的建设和村庄环境整治，为村镇建设提供科学、合理和可操作的依据。

开展各专项规划，提升综合功能。苏州市有关部门针对苏州市城乡一体化发展的需要，先后开展了23个专项规划、苏州市城市总体设计研究以及乡镇总体规划、控制性详细规划编制等一系列具体工作，加大各类规划的编制力度，增强规划的覆盖范围，深化了苏州市城市总体规划，完善了苏州市规划体系，优化了苏州市规划功能分区和用地布局，进一步提升了苏州市的综合功能。

在现有建制镇（街道）在镇域范围内的城乡一体化发展规划，苏州市提出了多种类型的选择和组合。一是融入城市化。即通过征地拆迁和提升小城镇建设水平，使城镇化向城市化发展。其中又包括了县城提升型、空间对接型、中心镇发展型等具体形态。二是就地城镇化。即通过加快发展二三产业，就地推进城镇化。其中又包括了建制镇扩张型、旧城镇改造型、中心村升级型等。三是农村现代化。即通过加快发展现代农业和生态旅游农业，走农业和农村现代化发展道路。各建制镇（街道）根据市（县）整体规划和当地实际情况，具体确定采用何种组合方式，一般多采取多种组合模式。

苏州城乡规划一体化的经验分析

注重产业发展规划、土地规划、镇村布局规划和生态涵养规划的“四规合一”。市发改委、市国土局、市规划局、市环保局等部门积极配合，积极组织市城乡产业发展规划、城乡规划和土地利用总体规划的衔接、融合，实现了全市城乡一体化发展中各类要素的全统筹、各类规划在空间上的全面协调。诊断各试点乡镇的镇村布局修编，做到在编的产业布局规划和土地利用总体规划以及“建设用地增减挂钩”等相关规划有效融合，在“建设用地总量不增加、耕地面积不减少”的各类土地面积总量平衡的基础上，实现了节约集约利用建设用地，确保了经济发展、城乡建设、产业转型、耕地保护以及城乡一体化发展的综合需求。

注重城乡一体化镇村布局规划修编，优化城乡规划全覆盖。苏州市出台了《苏州城乡一体化综合配套改革规划措施三年实施计划》和《加快编制（修编）城乡一体化发展综合配套改革试点工作先导区镇村布局规划工作的通知》等文件，积极指导和督促各城乡一体化先导区及一般镇，加紧完成对各地乡镇（涉农街道）城乡一体化镇村布局规划的编制（修编）工作，“以点带面”全面推进城乡一体化发展。通过强化规划指导和服务，全面推进各镇的总体规划、控制性详细规划、镇村布局规划以及村庄规划的城乡规划全覆盖的优化工作。重点关注镇区内部的基础设施和公共服务设施的建设，提高公共服务均等化水平。

注重保留各地特色，镇村布局因地制宜。通过综合考虑各中心小城镇的区位、资源、人口及经济发展水平和潜力等因素，苏州从实际出发，因地制宜，分类施策，科学规划城镇布局，以特色产业或龙头企业为依托，建成工业型、农业型、商贸型、旅游型、资源开发型等各具特色的小城镇，加快培育城乡一体的产业支撑体系。如在“三集中”过程中，针对苏州市区特点，进行了相对高密度集中，相城区、高新区则向城镇集中，基本不保留农村居民点，吴中区利用山地等条件，根据当地生产生活条件实际，保留了部分农村定居点。

注重规划优先，舍得规划投入。苏州市各级部门在城乡规划进程中，强化规划意识，先规划，后建设，舍得投入，高起点，高规格，高水准进行规划的编制。23个先导区乡镇均邀请了专业机构，对当地进行专业化的规划，增强了规划的可行性和实践性，并且，各乡镇通过广泛宣传，使规划深入民心，让老百姓形成共识，达到按规执行，按规落实，保证了规划的连续性实施。

苏州规划一体化的问题和发展方向

规划一体化过程中的问题和难题

一是土地资源瓶颈。根据苏州市土地利用规划，苏州的建设用地已经所剩无几，每年能给予的建设用地仅能保证规划园区内的重大项目，这对苏州市的进一步发展规划带来土地资源约束。

二是生态安全下降。城市用地扩张对苏州的生态敏感区产生严重威胁，虽然规划明确保证了城市绿地、生态廊道等的预留，但一体化的进程使生态保护压力明显增大。

三是传统文化流失。城乡建设一体化，使苏州市域的村、镇越来越少，承载着苏州传统文化的载体数量减少，带来苏州的传统城市特质和传统人文特质下降明显。

规划一体化下阶段的工作重点和方向

进一步推进“四规合一”，实现各类要素和规划空间的全面协调。苏州市将加大苏州市城乡产业发展规划、城乡土地利用总体规划和生态涵养规划的衔接和融合，推进“四规合一”，实现苏州市城乡一体化发展中各类要素的全统筹、各类规划中空间上的全面协调，确保经济发展、城乡建设、产业转型、耕地保护以及城乡一体化发展的综合需求，增强规划对城乡一体化发展的引领作用。

进一步推进城乡一体化镇村布局规划编修。苏州市将积极指导和督促各城乡一体化先导区及一般镇按照全面推进城乡一体化发展的要求，加紧完成对各地城乡一体化镇村布局规划的编制和修编工作，实现“以点带面”，全面推进城乡一体化发展的新格局。

进一步优化城乡规划全覆盖，强化规划指导和服务。加大指导，全面推进各镇的总体规划、控制性详细规划、镇村布局规划以及村庄规划的城乡规划全覆盖的优化，通过对各镇的规划调整，完善镇区内部的基础设施和公共服务设施的建设，提高公共服务均等化。

进一步理顺管理体制，健全管理机构。加快建立和完善镇级的规划管理机构，建立以“一书三证”制度为核心，以各市、县规划管理部门为主体，各镇规划管理机构为依托的城乡规划许可、管理、监督制度，构建“城乡一体、分工协作、职责明确”的规划管理网络体系，提高村镇规划管理水平。

进一步完善小城镇的规划，增强吸引力和竞争力。加强小城镇规划指导，促进小城镇健康有序发展，综合考虑中心小城镇的区位、资源、人口及经济发展水平和潜力因素，因地制宜，分类实施，引导特色产业和龙头企业，建成工业型、农业型、商贸型、旅游型、资源开发型等各具特色的小城镇，以“拓展框架、完善功能、提升品位”为规划理念，增强小城镇对周边农村的辐射力、吸引力。