安徽城镇化下“倒逼”农地流转机制研究

时间：2024-07-28

文 | 安徽经济管理学院吴波

当把完整的农地流转权赋予农民，土地的价格就会由市场来决定，土地收益由地方政府转化给农民，这样既会促使地方政府理性发展城镇，又有利于农民非农化的慎重选择。

城镇在经济发展和社会生活中占据着主导地位，与工业化、现代化进程伴随而生。安徽在推进城市群建设，加快发展中心城市和小城镇，搞好城乡统筹时，就会必然涉及到农地流转问题，正视二者关系，做到相得益彰意义深远。

安徽城镇化的发展历程

农村城镇化是指因工业化、现代化而使农村人口集聚城镇的过程，城镇的数量和规模也随之扩张，城市经济关系、生活方式和价值观念广泛渗透到农村并改变农村的过程。

根据经济社会历史背景及城镇化的特征，安徽城镇化的发展历程一般划为四个阶段：

城镇化先增后降徘徊期（1949～1978）

改革开放前，通过三年国民经济恢复期和“一五计划”、“二五计划”期，安徽省城镇化水平呈现了上升的趋势，由1952年全省城镇人口（227万）占全省总人口7.68%，到1959年升至17.68%。1960年后，由于受国内外政治、经济等多种因素影响，城镇人口在不断减少，最后稳定在10%左右。1965年非农人口占比是11.62%，1977年非农人口占比为10.44%，1978年非农人口占比达10.69%。总体来看，1952～1978年，城市化（不是严格意义上的城镇化）基本上是“自上而下”式的，全省城市化水平年均增长也只有0.18%，波动不大。

城镇化缓慢复苏期（1978～1984年）

改革开放后至城市正式全面改革前，属于商品经济发展先期，但城市经济已现复苏和活力的迹象，“自下而上”式的城镇化得以加强。1984年全省城镇人口占全省总人口达12.87%，这阶段全省城镇化水平年均增长0.36%，逐步走上复苏发展的轨道。

城镇化稳步增长期（1984～2002年）

随着商品经济向社会主义市场经济的转变，城市的作用和地位倍受重视，有力地推动了城镇化的进程。1985年全省城镇人口占全省总人口的14.04%。2000年安徽省将城镇化列入安徽发展的四大战略之一，这一年安徽城镇化水平增加到19.59%，到2002年更是首次突破了30%，达到30.7%，1985～2002年，全省城镇化水平年均增长有0.98%，已步入稳步增长期。

城镇化加速发展期（2002年至今）

随着国家中部崛起战略的实施和安徽东向战略的推进及方兴未艾的皖江产业承接转移战略的推进，城镇化得以快速发展。全省城镇化2008年达到40.5%，首次突破40%。从2002～2008年，全省城镇化水平年均增长达到1.63%，是建国以来全省城镇化发展最快的时期，城镇化已进入发展的黄金时期，加速势头不减。2011年5月据安徽第六次全国人口普查数据公布，安徽居住在城镇的人口为2559.1万人，占43.01%。同“五普”相比，城镇人口增加894.4万人，乡村人口减少930.3万人。

通过制定和实施《安徽省城镇化发展纲要》(2001～2010年)、《安徽省城镇体系规划》(1995～2010年)，有力促进了全省城镇布局的调整和结构优化。形成以合肥为核心的省会经济圈；以马芜铜为核心的皖江城市带承接产业转移示范区；以淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜阳、淮南为核心的沿淮城市群；基本构成了“三片多极”的省域城镇空间结构。到2010年安徽各级城镇总数达990多个，其中设市城市22个，县城56个，建制镇900多个。全省大城市、中小城市、县城、建制镇个数比大致是1︰3.4︰11.2︰183，城镇规模等级序列呈“金字塔”式分布，在城市拓展和乡村城镇化的双向作用下，基本实现了协调发展。

城镇化下“倒逼”农地流转机制

安徽城镇化有力地吸引了生产要素向城镇聚集，促进了产业结构的调整和资源的优化配置，成为实现市场扩展、推进新型工业化的重要举措；城镇承接了大量的农村富余劳动力，在带动农民增收的同时，还在很大程度上缓解了农村人地紧张的突出矛盾；城镇化也在倒逼农地流转加快推进。

——农地流转是城镇化发展的基础。

之所以说农地流转是城镇化发展的基础，是因为农地流转为城镇化发展提供了“人”、“地”和“钱”。而这三者恰恰是城镇化必不可少的要素，缺一不可，拥有这三者，将会大大加快农村社会向城镇化的转型。

关于“人”方面，毫无疑问，已转移出农地的农民们将不会再逗留在农村，他们会义无反顾地流向接纳他们的城镇，或者之前他们就已经在城镇生活了，只是因为顾及农村田地的羁绊，使他们钟摆式游走于城乡间。流转了田地，只要城市能提供相应的工作机会和社会保障，就会使他们彻底地成为产业个人，为城镇化解决了“人”的问题。根据预期，按人口城镇化率每年增加1个百分点测算，每年安徽省将会从农村转移出70万左右的人口。

关于“地”方面，城镇化不仅仅表现在人口的增加，还表现在要承载当地经济发展和社会文明所需要的在广度上的扩展，因此城镇化必然会带来建设土地的渴求。农地流转的目的虽然不是为了满足城镇化的需求，而且我国明文要求农地流转后不能改变农地的性质，但通过增减挂钩的方法，本着占补平衡的原则，客观上可以使城镇化因占地的“减”抵消因农地流转而产生的“增”，从而利用农地流转和农房的商品化来推进城镇化。

关于“钱”方面，农地流转并进入市场将是解决城镇建设的资本积累问题。规范的农地流转改革首先要解决农地的所有权问题，要明确农地流转的不仅仅是经营权，而且要是所有权。这样土地作为农民的物权，农民会充分考虑到它的重要性，失去土地就意味着失去财富，不能再像过去那样把农地低价地转让出去甚至是被转让被强征出去。长期以来，政府垄断着土地使用权，土地使用权的转让收入成为地方政府的第二财政，每年的土地出让金的收入相当于当年财政收入的近1/3。因此可以说农村土地使用权造就的巨大财产收益，也造就了工业化、城市化最直接、最简便的资金积累。现在，当把完整的农地流转权赋予农民，土地的价格就会由市场来决定，土地收益由地方政府转化给农民，这样既会促使地方政府理性发展城镇，又有利于农民非农化的慎重选择。同时，当把土地及其相关的收益转嫁给农民的时候，农村通过消费就会刺激工业经济的发展，实际刺激的就是城镇化，使农民成为推动城镇化进程的主力军。因而，可以说农地流转改革的实质就是以农民拥有的土地物权解决农村的社会保障、居住保障、土地财富利益的分配问题，有效地实现农村城镇化的转型。

——城镇化“倒逼”农地流转。

在城镇化背景下，迅速发展的第二、三产业以其强大的吸引力促使许多希望改善生活的农民离开农村到城镇打工和定居，这样农地的流转就成为必然的要求和可能。

首先，不可逾越的城镇化发展阶段“倒逼”政府解决农地流转问题。安徽的城镇化进程与经济和社会逐步实现现代化的发展基本是同步的。城镇化简单讲就是农村人口向城镇集聚的过程。城镇无论大小，在当地都担负着经济、行政、文化的中心功能，当地集聚的人才、资金、商品、信息等各种要素构成完整的产业体系，支撑着城镇化的进程。城镇化是世界各国工业化进程中必然经历的阶段，也是不发达的农业国向现代化工业国转变的必由之路。同时，城镇化也体现出人类文明的进步和经济社会大发展的趋势。我国现阶段已进入工业反哺农业、切实解决“三农”问题的阶段，伴随着工业化、现代化而产生的城镇化将是重要且必要的解决路径。如今城镇化也是最大的内需，承载着调结构、扩内需的重任，是维持未来持续稳定增长的重要而持久的动力。毫无疑问，不可逾越的城镇化必然导致城镇人口的大幅增加，当地政府应着手进一步完善城镇功能，提高城镇综合承载能力，以有效的方式引导农民向城镇集中。城镇化将必然带来城镇住房建设和基础设施用地需求的膨胀，这将倒逼当地政府加快解决日益突出的土地资源紧缺问题，“倒逼”政府妥善有效地解决农地流转问题。

其次，“农民”成为“市民”的意愿“倒逼”农民促进农地流转。自实行家庭承包责任制以来，大多农民还在沿用传统手工劳动工具，劳动主要由家庭成员提供，这样就不能适应市场经济下的现代化大生产，再加上生产成本的上升和不稳定的天气影响，使得当前农民纯粹农业的收入还是很低的，这也成为大量农民外出打工的最直接推动因素。通过农业劳动力的转移，农民工从事第二产业、第三产业所获得的收入相对于在家务农的农民来讲是比较高的，相对于市民拥有的社会地位和社会保障来讲还是比较低的。因此，由农民变为农民工，再由农民工变为市民，也是农民期盼实现的一种愿望。这种意愿倒逼农民一方面在城镇寻找落脚点，一方面又希望农地能转让个好价钱。这样，城镇化既能很好地解决城乡之间的“失衡”，又可以使转移出来的农民工的土地相对集中，可以推进农村的实体经济的发展，提高在农村的农民收入。

三是统筹城乡发展“倒逼”农地流转。非现代化的农业生产状态不利于社会主义新农村的建设和统筹城乡的发展。首先，分散的家庭小农业生产方式，农业生产周期长，产品结构单一，新品种推陈出新慢，受自然因素影响大，从而加大了农业生产成本。农业生产组织化程度低，缺乏对市场信息的研判，容易导致农产品生产的盲目性和随意性，在产、供、销各环节既容易相互脱节又往往会比市场节奏慢一拍，难以适应农产品生产和价格的大幅度波动，甚至会造成增产不增收的局面。其次，因农作物生产的季节性，农机械在一年中使用时间就那么短短的时限，条块分割的田地也不利于机械化作业，再加上农机械价格高，使得农民个体购买力有限，必将导致农业机械化程度低，农业生产效率低下。同时，农业生产所依赖的自然环境改良和水利、“三通”等基础设施投资也是非个别农户所能承担的。这些都是日益成为发展农业现代化的“软肋”，也不利于统筹城乡发展。因此，要改变单一经营的局面，实现农业现代化和农村生活的根本好转，只有通过倒逼机制，倒逼农地流转，使流转后的农地连成片，以适应农业规模化、现代化的经营需求，并以此来解放种地农民成为产业工人。基于统筹城乡发展的要求和农业现代化发展的需要，允许农村土地流转将是顺应社会发展的理想选择。

——“增减挂钩”为“倒逼”农地流转提供了两全方法。

国家实行最严格的耕地保护制度和最严格的建设用地限制是旗帜鲜明毫不动摇的，这为城镇化下大量建设用地的需要是相矛盾的。同时，我国因实行家庭承包责任制，农村土地基本上按人口分配，必然会把原先的整块土地分割成许多小块分户经营，再加上自然随意形成和历史原因而存在的小块田地，必然导致阡陌纵横的田埂、水渠占用着大量的耕地；另一方面没有规划分散而居的农民也占用着大量的宅基地。如果农地流转后，农民集中居住和耕地成片经营，必然会为耕地的增加奠定坚实的基础，为满足城镇化的用地需求和促进城乡建设用地总体集约节约提供了可能。“增减挂钩”的试点就为农地保护和城镇化建设找到了一个矛盾的平衡点和两全的方法。也就是，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村土地整理增加了耕地，城镇可对应增加相应面积的建设用地。

按照国土部文件，“增减挂钩”是指“依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。” 在2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中开始提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，这也为城乡建设用地布局调整提供了政策依据。2006年国土资源部部署了开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。从2006年开始，先后四次共下达增减挂钩周转指标73.9万亩，试点涉及省份共27个。为进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩试点工作，2008年6月27日国土资源部制定《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）；在2010年12月27日下发《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）。根据通知精神，国土资源部已正式下发工作方案，近期正在会同中农办、发改委、财政部、环保部、农业部、住建部、国务院研究室组织开展为期三个月的清理检查工作。主要检查增减挂钩是否以优化用地结构和节约集约用地为重点；城镇化中城乡建设用地调整使用是否经国土资源部批准；是否坚持切实维护农民权益贯穿始终。对政策执行走样问题进行规范，在规范中推进。规范有序的增减挂钩政策有利于帮助各地解决耕地保护“缺动力”、工业化城镇化“缺土地”、农民增收“缺渠道”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”、深化农村土地管理制度改革“缺平台”等一系列问题。增减挂钩政策为保护耕地、促进农地流转和城镇化建设提供了很好的政策依据和操作平台，也有效破解了保护和保障的“困境”。