城郊土地集约利用的对策

文 | 北京大学城市与环境学院 钟栎娜

城郊作为连接城市和乡村之间的纽带，其农业的发展应走集约发展之路，生态发展之路，即实行现代农业园区的土地利用与开发模式。建设城郊现代农业园是城郊农业区土地集约利用的有效模式。

集约经营是粗放经营的对称，其概念最早来自农业。集约经营是指在农业生产中对农业土地投入的劳动、资本和技术。美国著名的土地经济学家伊利在其所著的《土地经济学原理》中指出，对现在已利用的土地增加劳动和资本，这个方法叫做土地集约利用。

目前，学术界对什么是集约利用以及集约利用的内涵还有不同的理解。但相同之处就是，认为土地集约利用就是增加在土地上的投入，以获得更多的产出，这个投入包括使用高比率的劳动、资本与技术投入，也包括合理布局，优化结构的投入。

城郊作为城市向乡村的过渡地带，既是城市扩张的前沿地带，又是农地保护的边缘地带，还是控制城市规模和保持农业生态的重要枢纽地。在我国城镇化不断推进和建设社会主义新农村的大环境下，郊区是介于城市和农村之间的错综复杂的地域综合体，受制于分别来自城市和乡村的各种作用力，也正是这种区域上的特定位置使得其土地利用最为显著的特点就是其土地利用结构复杂并且处于不停的变动之中。最近几年城市的快速发展和规模扩张，城市郊区是一个最先到城市化并不断被城市同化的敏感区域。在快速发展的过程中，城郊地区城乡用地犬牙交错，基础设施重复建设，土地利用粗放，土地利用集约化程度极低，浪费严重。并且将随着城市化进程的加快、社会经济的发展，郊区土地作为城市用地的主要补充，合理利用城市郊区土地，加强郊区土地的集约建设，促进城市和乡村的共同和谐发展是未来城市扩张研究中土地集约利用的一大主题。

郊区土地利用中的特点

一是郊区用地类型转换快。城市的集聚与扩散使郊区土地利用呈现出鲜明的动态性特征。首先，郊区土地的空间范围动态多变。由于城市作用力的影响，城市规模不断扩大，不断向郊区扩展。其次，郊区土地利用类型置换频繁，由于比较利益的影响，郊区各用地类型竞争激烈，不断引导土地向经济效益高的类型转化。主要的转化方式包括：大田农业用地逐步转变为精细农业、园艺农业用地；农业用地逐步转化为工业、运输仓储业、商贸和旅游业用地；城市型用地内部的优化置换与变化调整。

二是建设用地增长迅速。郊区土地，在位置上处于城市外部，处于城市化的最前沿。随着中心城市的经济发展、城市集聚效应的增强，城区范围不断向外扩展，促使建成区以外的郊区地带按照农业用地—菜地—工业用地—居住填充—商业服务设施配套的次序转换用地类型。由此，郊区的农业用地逐步转变为城市建设用地.

三是集体土地积极主动进入房地产市场。由于郊区土地的特殊区位，使得郊区土地有着巨大的增值潜力，且郊区土地的价格明显低于市中心区的地价。在巨大的经济利益驱动下，郊区的部分农地以集体土地的形式主动参与商业或居住区开发，促使大量土地由农业用地转化为城市建设用地；甚至有相当一部分土地流入隐形市场，被各类违法建设占用。

四是郊区土地利用具有中等集约程度。由于郊区接近城市市场，交通便利又易于获得城市的技术与信息支持，故其农业用地的集约化程度与产出水平较远离城市中心的乡村地区为高。与市中心比较，郊区的城市用地具有占地大、建筑密度低、用地容积率低等特点，其集约化水平与经济效益明显低于城市核心区。

五是城市型用地和农村型用地交错分布。经济发展过程中的城市产业集聚和产业结构演变是城市空间扩展的直接动力，该动力的大小在城市的各个方向上并不均衡。城市用地会逐渐沿着通达性较好的道路系统扩展，这样就会在郊区形成城市型用地和农村型用地交错分布的复杂的土地利用动态。

郊区土地利用中存在的问题

一是郊区土地利用率低，耕地挤占现象严重。郊区由于其土地成本低，管理也较为松散，使得乡镇企业建设和农民建房随意占地，用地面积标准高，加之企业和单位随意圈占土地，圈而不用及违法占地的现象时有发生，造成大量土地的闲置浪费，土地利用率比较低。正是由此导致了郊区耕地数量的迅速持续减少，直接威胁到城市绿化隔离带与城市的总体布局。

二是郊区土地流失严重。郊区存在着各种非法占地现象，隐形土地市场活跃，土地收益流失严重。通常按照正常手续征用城市建设用地，征地手续繁琐，办事效率低下，安置条件苛刻，补偿标准高。在经济利益的驱使下，大量农村集体所有土地以多种方式流入隐形市场，造成土地市场混乱，管理难度增加，并且不断地刺激着隐形土地市场的发展，滋生着各种违法占地现象，土地收益流失严重。

造成土地收益流失的直接原因，一是土地非法交易。土地非法交易的形式众多，有的擅自出租、转让土地；有的以地换房或联建商品房出售；有的以乡、村名义擅自“征用”土地，然后以“宅基地”名义出售给城乡个体户建房；有的违章占地建房，通过出租房屋变相出租土地。这些非法交易一方面加剧了农用土地的非农占用，另一方面又使本应属于国家或集体的土地收益流入了个人或某些单位的腰包。

二是低地价政策。一些地方政府千方百计以廉价土地去吸引外资办企业，互相恶性竞争，导致地价失控，土地收益流失。

三是土地污染与土地闲置荒芜。郊区的污染压力除来自乡镇工业污染、大量使用农药化肥而造成的土壤污染外，还承受着城市工业三废和生活拉圾污染，承载着从市中心迁移出来的重污染型工业。目前，我国的大型工矿业及乡镇企业绝大部分分布在城市外围的郊区，加之企业自身缺乏污染物处理能力，各企业工业垃圾就近堆放，就近排放，造成了大片土地被压占的现象。另外，由于长期缺乏科学管理体系和配置的污水处理技术，城市的大部分污水未经处理直接排入地下，造成郊区土壤污染、地下水污染等严重的环境问题，直接影响到城市的蔬菜、副食等供应品的质量。城市郊区一方面是农用土地资源严重流失和人口聚集背景下尖锐的人地矛盾，另一方面却又存在着非农用地长期征而不用、闲置撂荒现象。

四是土地利用空间结构不合理。郊区土地利用空间结构不合理表现在村镇住宅建设零乱，乡镇企业布局过于分散。长期以来，我国郊区的村镇住宅建设缺乏统一规划，以单家独户建设为主。很多村镇居民建筑密度高、建筑容积率低、通风采光不良、卫生状况差、交通不畅。而乡镇企业的分散布局既不利于形成规模效益，又增加了农田占用，扩大了污染范围，加大了对附近居民点和农用地的干扰破坏。

五是郊区布局杂乱、社会环境差。在城市中心区不断的郊区扩展的同时，外来人口在近郊区大规模集聚，并且在该区内自发建设，自由发展，形成颇具规模的新“栅户区”，逐步向城市中心区渗透。由于缺乏必要的社会服务设施，这些聚居区普遍存在脏、乱、差现象，造成该地区环境卫生条件恶化，更为严重的是由于该地带缺乏管理，各种违法现象滋生、蔓延，影响到城市的社会治安。

郊区土地集约化利用的对策建议

郊区土地的集约利用是指人们根据有限土地资源的市场供求关系、城市发展需要的土地经济、生态、适用性，对其进行科学规划、优化配置，集约高效地利用。以较小和最小的资源消耗，取得最大的土地产出和士地利用效益。编制科学合理的城乡一体化规划和创新行政管理模式是实现城郊土地集约利用的先决条件。科学规划后的城郊将划分成居住区、工业区、农业区等相对独立而又有机统一的区域，每个区域的土地集约利用有着不同的实现途径。

·要进行科学的土地规划与管理

一是编制城乡一体化规划调控土地的供给和分配。从国际成功的土地集约配置与利用过程中看，科学的规划是土地集约利用的指导和保障。城郊尤其需要科学性、前瞻性的土地利用规划。郊区是我国土地类型复杂，土地利用问题最为尖锐和集中的地区，因而是最有必要加强规划和管理而又最难以规划和管理的地区。我国《土地管理法》、《城市规划法》和《城市房地产管理法》都明确规定城乡建设用地应加强土地利用总体规划和城市规划，同时强调两个规划之间的协调。但长期以来，我国城郊规划体系中城市规划一统天下，城乡结合部是城市规划和土地利用规划中最薄弱的地带，二者的协调配合也存在着许多矛盾，规划执行情况不力现象普遍存在。加强郊区土地集约利用需要进一步明确土地利用规划作为土地合理利用的基本前提与重要手段，编制在土地利用规划下的城乡发展一体化规划。

根据城乡一体化的发展导则，严格控制郊区建设用地供应总量。在存量土地未充分利用之前，绝不新征新占用地。通过土地监察，清理用地项目。针对用地的不同情况采取相应的清理整顿措施。对于新整理出的存量和增量土地，首先保证与地方发展目标一致、土地综合利用率高的项目。

二是创新城市土地管理机制。我国的城郊不同于国外城市的城乡结合部，借鉴西方城市成功的经验，（如利用政策鼓励和市场机制优化城市空间，提高郊区自立程度以及促进副中心形成）是必要的，但又不能照搬西方模式。为了促进城郊土地集约利用和乡村向城市平稳过渡，作者根据某些发达地区城市郊区的管理模式和学者们提出的模式进行归纳总结，构建新型社区管理模式。通过建立协调机构，对城乡结合部的事务进行统一管理。如在城市郊区，街、乡合并建立“地区办事处”作为乡村向城市转化中的过渡体制，能够较好地解决城乡矛盾。城市化水平较高、非农业人口超过一定比例的乡，也可改建为地区办事处。地区办事处为所属区政府的派出机构，享有街道办事处的同等待遇，肩负街、乡两种管理职能，行使街、乡两种政府职能。在辖区内的任何机关、企事业单位应遵循属地管理原则，在城市管理方面接受社区统一管理。

三是规范城郊的土地市场。首先应积极设立公开的土地市场，为城郊土地提供公开挂牌交易的场所，以提高交易机会，降低交易成本，规范交易行为；第二，提高土地估价水平，完善土地价格形成机制。我国的土地价格体系包括基准地价、标定地价和出让地价。我国基准地价评估以城市中心区为重点，城乡结合部基准地价估价过于粗略，农用地价格估计普遍偏低；土地价格的测定基本上采用的是一种“非市场”的方法，今后必须通过合理的市场竞争形成合理的地价水平，使土地价格真正反映其价值，利用经济杠杆来引导调节用地需求。第三，建立和完善政府土地收购储备制度，将政府土地收购储备的范围扩大到城郊的国有和集体建设用地；第四，建立土地登记可查询制度和信息公布制度，为使用者、投资者提供土地登记信息和土地市场信息资料。

·居住区土地集约利用

城郊居住区中，主要是为郊区居民集中建设新型居住社区以及由于住宅郊区化带来的部分商档住宅社区。居住区土地的集约利用，一方面是集中分布居住区，另一方面是居住区建设的集约开发。

居住区土地集约利用需要以基础设施建设为先导，对农民建房的区位实行严格管理，促使农村聚居点的集中分布集约基础设施建设。

城郊居住区是城市未来的延伸发展区，在建设之初就需要坚持土地集约化的标准，控制郊区居住区建设的规模、标准，特别是提高居住区容积率和注意住宅实体的集约设计，加强土地利用的集约度，提高土地利用率。

·工业区土地集约利用

城郊工业的发展既要实现土地效益的最优化，又要实现区域经济的可持续发展，更要使得农民的生存权利得到有效的保障。在城郊工业区的建设发展中，比较适合的土地集约模式是土地股份合作制。以村委会或村民小组为单位享有对土地的集体经营权替代了以家庭为单位的土地承包权，使得农村土地又一次向集体经济组织集中，适应了工业化集中利用土地的内在要求。集体经济组织以集体土地所有权合法代表的身份，利用手中的资金，担当起土地开发和推进城郊工业化的角色。土地股份合作制设计的关键在于让城郊农民在失去土地使用权的同时继续保持土地收益权，而且享有土地在集约化使用以后的级差增值收益，使土地股权成为农地承包权的收益在城郊工业化过程中得到自然延伸。

·农业区土地集约利用

城郊作为连接城市和乡村之间的纽带，其农业的发展应走集约发展之路，生态发展之路，即实行现代农业园区的土地利用与开发模式。建设城郊现代农业园是城郊农业区土地集约利用的有效模式。城郊现代农业园由集体代表农民将土地统一规划建设，以土地权利作为载体，通过明晰园区内政府、集体经济组织、民营企业、农户、外商的土地资产产权，一方面使土地再一次集中发挥集约效益，另一方面使农业企业用地以资产形式进入农业生产领域，提高农业用地的生产效率，同时又形成具有休闲旅游、观光功能于一体的农业高新技术开发基地、试验基地和生产基地，提高了农业区土地的经济效益、社会效益和生态效益。