我国财政转移支付制度改革问题研究

冯丽丽

摘要：所谓财政转移支付制度是指国家为了缩小各省之间由于自然资源、经济发展水平等方面的差异，最终实现财政资金的公平分配，而采取的分配方式。本文通过对财政转移支付制度内容及存在的不足进行分析的基础上，在制度建议、强化监督、机构设置等方面提出我国财政转移支付制度改革的若干建议。

关键词：财政转移支付制度;问题;改革;建议

中图分类号：F810 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）015-0227-01

我国在1994年实施了分税制财政体制改革，将各地方收取的税款按照中央与地方分成比例进行分配。中央在一定分配比例内控制与支配财政收入，地方也可根据不同税种、分成比例享有一定的自主支配权。分税制的改革同时也面临着各省份在自然资源、经济发展水平之间存在的差距，国家为了实现资源的公平分配及体现国家中央意识，通过将各省份集中后的财政收入有目的地向偏远山区、经济欠发达地区倾斜的方式，弥补该地区与经济发达地区的差距。财政转移支付存在很多分类，通常分为一般性转移支付和专项转移支付两种类型。一般性转移支付是财政转移支付的主要部分，它不对财政资金使用方向进行限制，可由地方根据社会发展需要自行安排使用;而专项转移支付制度则是指中央在拨付财政资金给各地方时，直接将该项资金的使用范围与内容进行了强制限制，如果地方擅自改变用途使用转移资金，则会受到严厉的惩处。

一、我国财政转移支付制度中存在的问题

（一）中央与地方财权、事权界限不清

分税制改革后，严格规定了中央与地方在财政收入分享、分配之间的关系，并由税务、财政机关及人民银行负责将中央收入与地方收入按照国家规定的比例分劈入国库。虽然国家对中央与地方在财权方面作出了详细、明确的规定，而对事权的划分界限仍存在不清晰的地方，这种财权与事权的不匹配直接导致中央与地方事权上划下移，或者地方政府大包大揽，分不清自身的主要职能，或者政府与市场职能界定不清，职能主体缺位、越位现象时有发生;个别经济落后地区的本级财政收入勉强只能维持当地公教人员工资发放，当地的经济与社会发展、社会稳定只能依靠出售土地使用权作为资金来源。

（二）一般性转移支付使用效率不高

个别地方为了获取中央财政转移支付资金，不惜重金在北京或省会设立办事处，指派专人负责向中央或省级政府申请转移支付待遇，并以获得转移支付多少作为领导干部考核标准及工作能力的体现。因此在使用上容易受“有功”官员的影响，投入大量“面子工程”，为“有功”官员个人政绩服务，而没有用到群众最需要的领域内。

（三）专项转移支付资金管理混乱

由于专项转移支付资金的使用用途被中央限制，地方政府对专项转移支付的管理未能给予必要的重视，造成各地方专项转移支付资金管理混乱。而专项转移支付资金往往涉及地区、领域过大，却没有足够资源来对资金进行全方位、全过程的监督和管理。因此，每年审计署的审计工作中，专项转移支付在使用与管理中的问题较多。

（四）地方配套资金难以落实到位

专项转移资金在管理办法中要求各級地方政府应按一定比例安排地方配套资金，而一些财力有限的地方政府，由于无法短期内筹集配套资金，无法取得上级政府的理解与财政资金支持，因此，进一步拉开了地区间的差距，进而出现需要搞建设的地区没钱搞，而有钱搞建设的地方已经建设成一定规模的现象，造成了个别发达地区财政资金长期未被使用，降低了财政资金的使用效率。

（五）转移支付违规行为监管不力

目前，审计、财政等部门在对各地方财政收支情况进行监管时，多以转移支付资金是否及时拨付、使用列支凭证是否合规、应用范围是否合法作为监督重点，而对于转移支付资金使用效益及业绩很少涉及，极易造成大量财政专项转移支付资金被各地方搞“形象工程”、“面子工程”，不利于财政资金使用效益的发挥。

二、我国财政转移支付制度改革的建议

（一）提高转移支付的科学性

建议地方财政部门引入国际先进的管理理念，对项目转移支付资金进行绩效考核。对于一般性的转移支付则可根据当地实际情况设置公式进行测算。以确保地方政府在向上级财政部门申报转移支付金额的正确性，避免财政资金的浪费及因转移资金测算错误，出现阻碍当地经济发展的现象。当地政府应提前制定转移支付拨付的方案，及时将转移支付资金拨付到相关业务主管部门及下级政府，确保财政资金效率的有效发挥。同时，为了确保转移支付资金使用的科学性、透明性，各级政府应按照政府预算公开相关条例、规定，在政府指定网站公开转移支付资金规模、使用方向及余额等情况，特别是应将转移支付资金绩效考核情况予以通报，以发挥信息公开的社会监督作用，不断提高各级政府转移资金使用效率。

（二）强化财政转移支付监管

健全、科学的监管体制是确保财政转移支付资金安全、高效使用的重要保证。中央和地方应通过制度建设、人力与经费投入为财政监督提供运行环境，对财政转移支付资金进行全方位的监督。目前，对各地方转移支付资金使用情况进行审计的机关主要为审计与财政两个部门，但由于该部门受到当地政府的干预，很难客观、公正地发表审计意见及给予违纪人员必要的处罚，建议将转移支付监督工作由人大财经委员会负责，发挥人大在独立性方面的优势。要全面推动转移支付资金分配和使用的公开透明。转移支付资金规模庞大，很难单纯依靠财政、审计等部门的监督。向公众公开，由公众包括媒体参与监督，发挥媒体与舆论监督的作用。在转移支付资金考核指标设计方面，除了应设置财务指标，还应该根据财政转移支付资金拨付的及时性、社会效益的发挥、项目立项的可行性等设置非财务指标。

（三）建立科学、可行的转移支付绩效考核机制

虽然国家已经将较大比重的转移支付资金以一般转移支付的形式作为财力拨付给下级政府，可专项转移支付资金在未来仍会占有一定的比例并发挥着应有的作用。而专项转移支付资金在使用与管理中存在的问题较一般转移支付多，导致资金的使用无法发挥其最大效益。因此，中央层面应出台、完善专项转移支付资金绩效考核机制，对专项资金从立项审批、项目实施、资金使用到社会效益发挥全程进行考评，以促使各部门不断提高财政资金使用效率，发挥专项转移支付资金应有的效益。