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国土空间开发与绿色经济协调发展的策略

时间:2024-07-28

耿巧丽

(东明县自然资源和规划局,山东东明 274500)

0 引言

绿色发展是二十大报告的重要指示精神,也是过去10年我国持续的发展战略,更是我国经济实现高质量发展的战略选择。在全球生态环境恶化加剧以及气候问题日益严峻的背景下,发展绿色经济也已经成为全球共识。在生态文明战略下,国土空间开发产生了新的诉求,过去粗放型的发展模式难以为继,以科技革命和产业革命为驱动的绿色低碳发展模式成为必然选择。国土空间以自然环境为依托,承载人类生产生活等各类活动,是生态、经济和社会发展的载体。过去在产业化高速发展的过程中,我国国土空间开发呈现出“摊大饼”式无序扩张状态,不仅占用了大量的优质耕地资源,也造成了生态环境的破坏。国土空间开发利用水平较差的问题导致了土地资源错配,开发利用效率低下,国土空间规划体系不完善,建设总控水平低。绿色经济与国土空间开发协调有利于优化国土空间开发格局,提升管理的科学性和全域范围内细化程度,也有利于抑制环境容量超载,改变先开发后保护的模式,促进经济高质量发展,持续推进生态文明建设[1]。

1 国土空间开发与绿色经济协调发展的重要价值

1.1 实现经济高质量发展

国土空间开发与绿色经济相互促进,通过更少的土地资源创造更丰富的空间形态,提供更多样的服务和高质量的公共产品,承载更充足的资源,创造更大的产业价值。在协调发展的过程中更有利于顺应经济发展规律,改变国土空间结构失衡的状况,促进东北老工业基地振兴,推动中西部经济发展,形成集聚经济体系。在人地协同中平衡城乡人口聚集能力,改变城乡二元结构,促进乡村经济振兴,引导人口合理流动。采用绿色GDP核算方式,将环保成本、资源损耗和碳排放等指标列入经济发展当中,更有利于实现“去产能、去库存”的目标。科学的国土开发是经济稳健发展的重要保障,有利于推动经济持续增长,优化产业结构,促进传统产业升级转型,更好地发挥非土地要素的经济功能。

1.2 促进生态文明战略实施

人类生产生活制造了大量的污染废弃物,对生态环境造成了较为严重的污染和破坏,土壤、水源、空气以及生态系统都产生了退化的状况。国土空间开发与绿色经济协调发展能够从根本上扭转这一现象,激发公民自觉的环保意识,发挥主观能动性对环境的调节力。将资源环境承载力控制最优范围内,既能够保障城乡经济的健康发展,又能够实现对自然资源的充分保护。在协调按照过程中对景观结构和空间配置进行优化,比如三峡库区腹地在经过空间重构之后打造了大量的农业动态景观,景观利用格局发生了深刻的变化[2]。通过土地绿色利用把控开发强度边界,提升区域环境的自净能力,实现开发强度与承载力的良性循环[3]。绿色经济能够应对当前全球气候变暖的调节,更有利于实现双碳战略目标,通过与国土空间开发结合将其转化为碳中和的行动力[4]。

1.3 显著提升社会效益

通过土地科学管控更有利于贯彻以人为本的理念,提高人民群众的生活质量,促进本土产业绿色优化转型,显著改善城乡人居环境,比如实现雾霾治理,改善城市环境,实现乡村生态宜居。在绿色产业升级转型的过程中,也有利于给城乡居民提供科教文卫等丰富的公共服务产品。协同发展也能够改变城乡土地结构失衡的现象,进一步发挥土地的载体功能,为群众提供更优质的服务[5]。尤其是针对乡村加大资源投入倾斜力度,将更多的土地资源应用于基础设施建设,比如水利、农田、道路、社区、垃圾处理等,从而缩短城乡差距,提高乡村居民治理水平。低碳转型发展过程中要素市场日益完善,城镇化集约推进,技术和政策有效协同,给群众创造健康生活方式[6]。绿色发展也有利于促进耕地保护,提升人均水资源量水平,让居民健康饮水和饮食,提升园区绿化率,为广大人民提供高质量的社会服务。

2 当前国土空间开发过程中存在的问题

2.1 国土空间利用粗放

传统国土空间开发以城市化和工业化为大方向,重复建设和大拆大建较多,土地资源浪费较为严重。在“以地谋发展”的模式下,地方政府往往没有充分发挥自身的比较优势,而盲目模仿其他地区的发展模式。很多地区不顾国土资源禀赋稀缺的事实,盲目跑马圈地,一味进行城市化扩张,导致耕地资源、湿地资源和林草地资源的严重占用。土地资源是稀缺资源,当资源消耗型土地要素过度积累,不仅造成经济发展过度依赖土地和资源,也加剧了各类风险的积累。比如工业产业以高耗能、高污染、前景差、低收益的低端制造业为主,发达国家将原料生产和化工产业转移到我国,这也是造成污染的一个重要原因之一。在土地利用上,注重建设用地的空间管控,但是对田园乡土土地的开发利用效率较低,在农村地区国土空间灰色地带较多,因此浪费现象更为严重。

2.2 土地利用可持续差

我国国土辽阔,土地资源丰富,而在改革开放初期由于经济基础薄弱,所以催生了土地经济的特殊发展模式。在经济高速发展时期,掩盖了我国人均耕地面积不足,人地面积矛盾突出和国土空间负载压力过大等问题[7]。土地经济发展模式也推高了土地成本,尽管给地方带来了较为充足的财政收入,但是土地资源配置扭曲的现象也日益凸显出来。一个突出的问题就是城乡发展不平衡,特别是农业生产和生态环境上积累了诸多问题,导致发展不可持续。以耕地为例,我国耕地资源严重不足,粮食依赖进口,建设用地的大量扩张也导致了优质耕地资源被占用。而农民大规模转移到城市也造成了农村的空心化,农村土地和资源存在闲置和浪费现象。土地经济模式下也容易滋生地方保护主义,不利于可持续发展,导致资源配置扭曲[8]。

2.3 生态效益和社会效益较差

在以GDP为纲的考核模式下,过去在国土空间开发单纯重视经济效益,生态效益和社会效益受到忽视。一个典型问题就是重视经济发展,但是在公共设施等投入上相对不足,特别是农村地区的基础社会和公共服务产品都严重不足。对于教育的投入不足也造成了劳动力素质和技能水平较差,广大农民工只能够从事房地产周边行业,人才厚度严重不足。生态环境的恶化是非常严重的问题,在粗放型开发模式下,我国国土空间资源承载力严重下降。目前生态系统的退化是一个全球性问题,2020年以来全球气候环境恶化和极端天气频发已经给人类敲响了警钟,耕地、水资源和大气污染等问题是亟待解决的。

3 国土空间开发与绿色经济协调发展的对策

3.1 提升国土空间开发利用水平

实现国土资源利用集约化,在新时期,要减少新增建设用地的规划,尤其是对耕地资源的占用。除非经过严密科学论证的重大项目,否则严禁耕地占用行为,如果要占用耕地,必须进行耕地补偿,严守耕地红线。在二十大精神的引领下,继续大力推动植树造林工作,提升城市和乡村绿化率,为实现可持续发展构建绿色生态屏障。打造山水林田湖草沙共同体,重点保护耕地、作物、植被和生物多样性,发展湿地、草原、森林、海洋等系统。为城市扩张设定土地边界,新增建设用地要严格审批程序,本着非必要不扩张的原则,科学规划土地开发用途。充分利用城乡现有土地资源,提升城市土地内部利用率,通过旧城改造等方式充分利用现有土地资源,减少大拆大建。针对一些重点商业区建设,要以低碳发展和绿色发展为原则,通过项目改建等方式实现土地高效利用。对于城市公共用地和住宅建筑,可以通过雨水花园和屋顶绿化等方式,打造城市花园。农村建设用地也应该遵循紧凑型原则,大力推进土地复合利用水平。目前农村有大量闲置宅基地,要通过土地流转等方式确保土地所有者的权益,同时让土地能够为农民所充分利用,比如通过合作社购买等方式将其改造成农田、果园、蔬菜基地、民宿、农产品深加工作坊、公共服务设施等。

3.2 转变经济发展思路

大力发展绿色产业经济,提升单位土地面积的绿色贡献率,调整产业结构,增加绿色产业数量。深入推动土地要素市场化改革,科学配置土地资源,通过技术创新、投资积累以及产业积累等方式提高经济效益,不断提升经济结构中高端产业份额,改变过去以房地产拉动区域经济的发展模式[9]。提升城乡产业的专业化水平,逐步让多元产业要素代替单一土地经济要素。发展循环经济产业,生产可回收重复利用的材料代替一次性材料,在房地产、建筑、快递、生活等领域逐步推广,如将脱水泥污制作成低热值燃料,循环利用废旧纺织品,在屋顶等区域安装太阳能和风能设备,提高能源利用率,实现节能减排的目的。建立完善的精细分类和回收体系,大面积提升生活垃圾的回收利用率,减少垃圾填埋和焚烧的土地占用,促进机电产品的回收利用。大力发展劳动密集型产业,响应国务院中央经济工作会议稳增长和稳就业的号召,让劳动力进入到电商、餐饮、制造、环境治理以及各类服务性领域。同时要加强人力资本培训,尤其是针对农村低学历人口进行针对性技术技能培训,让他们能够投身于绿色健康产业当中。发展技术密集型产业,继续保持我国制造业的产业优势,重点发展高新技术产业,通过土地优惠政策吸引国际知名企业到我国投资,实现土地要素的升级转型。比如大力发展新能源、新材料、生命科学、尖端制造、人工智能等高端产业,逐步从低端制造业向尖端科技产业转型。在农村地区,要大力发展生态农业、文创旅游、综合性服务等产业,逐步改变过去靠农药化肥发展农业的局面。

3.3 加强国土空间绿色开发的保障

提高国土开发的科学测度水平,应用遥感影像、GIS分析、3S技术、地理国情和大数据等技术手段,不断通过技术创新强化管理水平。应用技术手段可以精确监测国土资源的各类变化,比如耕地占用状况,植树造林的进度,国土资源利用现状等,有利于实现动态管理。根据观测结果,对国土空间开发做出适宜性评价,确定城乡发展潜能和土地开发的方向,尤其是针对不同类型产业用地因地制宜进行评价,建立科学的评估模型和完善的指标体系。对不同土地和气候环境下种植何种农作物进行评价,有利于提升农业生产效率,改进农业生产。这样更有利于落实土地用途管制,加强产业规划与国土空间的开发,控制高污染和高能耗建设用地的规模。要科学制定相关战略,进一步出台和完善国土资源开发利用的方案和细则,让协调发展的过程能够有序推进。比如国家应该出台碳补偿政策,构建全民参与的绿色生产和生活方式,最大程度上降低对生态环境的干扰,倡导低碳生活,让人民群众成为绿色经济的主体力量。

4 结语

与绿色经济协调发展回应了低碳发展诉求在国土空间开发上的应用,实现了经济高质量发展,让生态环境承载力处于可承受的水平。因此,在未来的国土空间开发中,要坚持绿色发展的思想,改变传统土地经济扩张模式,转换经济发展动力,实现生态、经济和社会效益的最大化[10]。

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