农村宅基地使用权流转路径探析

时间：2024-07-28

苏恒凯，龙圣锦，解文晓

（1.甘肃政法大学民商经济法学院，甘肃兰州 730070；2.河北工程大学文法学院，河北邯郸 056038）

关键字：农村宅基地；使用权；流转路径

0 引言

随着城乡快速融合，越来越多的年轻人选择在城镇或更大的城市生活，大量农村人口向外迁移，导致宅基地闲置严重。其上无人建房及房屋无人使用的现象比比皆是，宅基地的财产价值无法实现。此外，宅基地无偿分配制度名存实亡，近年来，农村宅基地供给不足与使用者需求增加的矛盾日益突出。据自然资源部关于土地利用现状相关数据显示，农村人减地增的困境日益显现。农村宅基地利用出现超占、闲置与无宅的结构性矛盾[1]。结婚、独居人群增加，而宅基地数量有限，同时宅基地取得困难重重，导致宅基地无偿分配制度名存实亡。同时，城镇建设用地更加紧张，城镇中有更多人需要宅基地使用权。基于现状，盘活宅基地使用权的财产属性，进而促进宅基地使用权流转。

1 农村宅基地使用权法律定义

1.1 农村宅基地使用权性质

农村宅基地具有极强的居住保障功能，关系到农民最基本的住房问题及农村地区的安定。其具有天然的强身份性、无偿使用性、永久使用性及严格限制性等特点。宅基地使用权的取得仅限于农民集体内部。具有集体成员资格的农民个人有权申请获得宅基地使用权，而这种身份是集体组织成员天然获得的。同时，其流转也受到严格限制。宅基地最首要的目标是要实现户有所居，取得是无偿的。宅基地的特殊属性使其在城乡融合加速的时代显现出许多问题。

1.2 农村宅基地使用权“二元”权能结构

1962年，《人民公社六十条》指出，农民不再享有宅基地所有权，但享有宅基地之上的房屋所有权。宅基地使用权的“二元”权能结构，即宅基地所有权归农村集体经济组织，宅基地使用权归农民个人[2]。该结构决定着农村宅基地的功能和性质。所有权包含占有、使用、处分、收益权能，但农村宅基地所有权与一般的私权不同，不能将《民法典》上所有权的权能用在农村土地的所有权上。

我国《民法典》将宅基地使用权定位在用益物权，并规定具有“占有、使用”的权能。《物权法》规定，宅基地上的房屋修建及附属物属于农民的私人财产。既然属于个人的私人财产，拥有所有权权能。此外，宅基地使用权只规定了具有“占有、使用”权能，这使得权能相互矛盾。

1.3 农村宅基地使用权与建设用地使用权的异同

建设用地使用权是指国家以外的民事主体依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利。建设用地使用权在取得方式、是否有偿、法律定位等方面不同于宅基地使用权。建设用地使用权的取得方式有出让和划拨。除特殊情况外，其取得需要支付相应对价。其更侧重财产属性，而宅基地使用权侧重社会保障功能。在市场经济中，建设用地使用权遵循随房走、房随地走原则，可以实现对抵押、处分等权能。

在《民法典》中，建设用地使用权规定在物权编用益物权中，具有用益物权的全部权能，这就从制度上与宅基地相区别，在法律上有公平价值的缺失。综上，农村宅基地使用权在取得方式、是否有偿取得、法律定位等方面不同于建设用地使用权，也是宅基地流转问题的原因之一。

2 农村宅基地使用权流转困境

2.1 权能残缺

我国长期处于房屋归农民所有、宅基地所有权归集体所有的“二元”权能状态，农民有房屋及其附属设施的所有权，就应当具有所有权的全部权能，可以对其进行处分。而宅基地的所有权归集体所有，农户仅有使用权，使用权虽然属于用益物权，但明确规定宅基地使用权只有占有、使用权能，没有处分权能，这就限制了房屋收益、处分权能的实现。

2.2 功能单一

宅基地的功能是制定宅基地制度时要考量的重要因素。宅基地使用权最基本的功能是保障农民居住。在当代其功能早已发生了变化，生产力提高，鼓励城乡融合，民族交融，大量的乡村人口外迁，宅基地的居住保障功能已然减弱，宅基地使用权的资产增值功能不断提高。对于宅基地居住保障功能已经被国家完善的社会保障体系所取代，近年来，国家多次发布以“三农”为主题的文件，乡村社会保障体系近乎完善，允许宅基地使用权流转、宅基地的财产功能日益凸显，完善宅基地的功能是发展趋势。

2.3 制度障碍

宅基地使用权的取得，基于天然的集体经济组织成员身份获得，其他集体经济组织的成员无权申请获得。政策上，严格限制向本集体经济组织以外的成员流转。近年来，多地进行宅基地使用权流转试点工作，但仍受到制度限制。

一些试点地区虽然突破了本集体经济组织的限制，但也只是扩展到本乡或本县的集体经济组织，对宅基地的处分仍然需要征得本集体经济组织的同意。宅基地流转后，仍要遵守法律规定，只能在宅基地上建造住宅及其附属设施，不能改变其用途[3]。宅基地流转后不能再申请新的宅基地，对宅基地使用权流转工作起到了限制作用。综上，在制度上对宅基地使用权规定的各项限制，使得宅基地流转工作开展困难，也引起学术界及实务界研究人员的讨论。

3 农村宅基地使用权流转路径

3.1 健全权能

宅基地使用权只具有占有、使用权能，极大限制了宅基地使用权的流转，随着社会的发展，增加宅基地的收益权能符合社会发展趋势。在农村宅基地大量闲置、土地资源极度浪费，人民生活水平大幅提高背景下，需要健全农村宅基地收益权能，盘活宅基地使用权流转，实现其土地上的房屋财产价值。宅基地使用权应与建设用地使用权一道，具有健全的用益物权权能，只有这样，才能实现宅基地上房屋及附属设施的继承、抵押、买卖等流转。

3.2 认识其功能的“二元”性

社会的发展赋予宅基地使用权更多功能，农村土地闲置，大量资源处于浪费状态。因此，宅基地居住保障功能减弱，经济性功能日益凸显。应当认识到这一点，赋予其经济性功能，在此功能下，展开对宅基地使用权流转的工作，逐步实现宅基地的经济性功能。

3.3 完善相关法律制度

宅基地在《民法典》中被设定为用益物权，但是对宅基地立法原则、宅基地使用权的流转等缺少法律规范，需要相关法律进行规定。从一开始以保障农民居住为单一目的，到现在注重实现其财产价值、提高农民经济收入等多重价值。基于此，现行宅基地立法原则应当为：首先，以安全稳定为主、保障宅基地资格权的落实；以经济效益为辅，实现宅基地的财产权属性。其次，宅基地权利应突破现有的立法体系，宅基地所有权与使用权既具有物权属性也具有人身权和财产权的属性，宅基地民事权利应是一种复合型权利，由法律进行规定。最后，对宅基地使用权流转范围等进行规定，给予宅基地使用权流转制度指导。