思南县高标准农田建设成效问题及对策

邓小东，聂志钦

（思南县农业农村局，贵州思南 565100）

1 思南县概况

思南县位于铜仁市西部，地处贵州高原向湘西丘陵过渡的大斜坡地带的北部边缘，居武陵山脉与大娄山山脉之间。乌江干流由西南角进入县境，沿北东向至县境中部折向北流出境，县境东南和西北边缘高，中部乌江河谷低。东缘最高海拔1 481 m，西北部最高海拔1 302 m，中部乌江入境处海拔388 m，出境处海拔340 m，相对高差1 141 m。地处中亚热带季风湿润气候，年降雨量 1 180 mm，年平均温度17.3℃。县境内除乌江干流外，共有大小溪流601条，其中较大的乌江支流有7条。流域面积达20 km2以上的河流28条，加上乌江思南段河道总长613.4 km。国土面积2 230.5 km2，山地占48.5%，丘陵占39.78%，坝地占11.72%。耕地面积7.39万hm2，其中：田4.22万hm2，旱地3.19万hm2。永久基本农田 6.39万hm2。“两区”划定面积2.39万hm2，其中粮食生产功能区1.69万hm2，重要农产品生产保护区0.7万hm2。截止2020年，全县有茶叶1.26万hm2、经果林0.71万hm2、油茶0.67万hm2、花椒0.5万hm2，再加上食用菌、中药材、牧草等其他作物，共占地3.33万hm2。剩余约 1.67万hm2耕地主要种植蔬菜、薯类、豆类、花生、烤烟等其他作物。

2 高标准农田建设概况

思南县高标准农田建设工作始于“十二五”时期，2012年县财政部门、县自然资源（原县国土资源）部门最先在亭子坝、孙家坝、许家坝、板桥、思林等乡镇实施高标准农田建设及土地整理工程项目。此后三年间，只有县自然资源部门在实施土地整理及高标准农田建设工程项目。2016年，县财政部门和自然资源部门实施高标准农田建设及土地整理工程项目。2017年，除县财政和自然资源部门继续实施高标准农田建设及土地整理工程项目外，县发改、水利、烟草等3个部门也开始实施以高标准农田建设为主的石漠化治理、农田水利建设、土地整理等项目。2018年，县发改、自然资源、水利、农业等4个部门实施石漠化治理、土地整理、土地开发、土地整治、农田水利基础设施建设、大宗油料生产基地建设等工程项目。2019年，因机构改革及职能划分，高标准农田建设工作划到县农业农村部门实施。

3 建设成效

3.1 实现耕地提质增量，保障粮食安全

自2012年以来，思南县共实施高标准农田建设工程项目97个，总投资4.9894亿元，其中中央投资 1.2768亿元。建成高标准农田10 125.6 hm2，耕地地力平均提升1个等级，新增耕地436 hm2，新增高效节水灌溉面积953.6 hm2，新增粮食产能1.78万t。其中：“十二五”时期实施高标准农田建设项目28个，建设高标准农田2 095.5 hm2，新增耕地422.9 hm2，新增粮食产能5 714.9 t；“十三五”时期实施高标准农田建设项目69个，建成高标准农田8 030.1 hm2，新增耕地13.1 hm2，新增粮食产能12 130.3 t。

3.2 改善农业生产条件，促进产业升级

通过农田水利及田间道路工程建设，明显改善农田道路及水利灌溉基础设施薄弱现状。据调查，实施高标准农田建设区域，田间道路通达度平均达到94%；新增灌排沟渠224.12 km；建成农田防洪面积345.07 hm2。伴随着高标准农田建设，全县农业机械化得到长足发展。从2011年至2020年，农机总动力从32.5 kW·h增加到43.1 kW·h，增长32.6%；机耕面积从1.1万hm2增加到2.85万hm2，增长159.4%；机播、机插面积从0.2万hm2增加到0.25万hm2，增长26.7%；机收面积从0.33万hm2增加到0.79万hm2，增长136%；农机普及率从21%增长到33%，增长57.1%。通过高标准农田建设，还促进了农村土地规模流转，推进农业规模化经营。据统计，从2011年至2020年，全县土地流转面积从1.13万hm2增加到2.93万hm2，增长158.8%。在已建成的97个高标准农田项目中，有70个项目区相继出现土地规模流转现象，占比72.2%，共流转土地0.76万hm2，占建成高标准农田的75.05%。

3.3 发挥项目综合效益，增加农民收入

通过实施高标准农田建设，大幅提高农民收入水平，主要体现在“两增一减”：一是增加务工收入，根据近两年来我县实施的高标准农田建设项目投资构成来看，人工费用占比达31.3%。自2012年我县实施高标准农田建设以来，总投资近5亿元，按人工费用平均占比30%估算，已达到1.5亿元。2020年思南县高标准农田建设共分5个片区，据统计共用民工815人（次）88 686个工日，支付民工工资总额867万元，平均每人 1.06万元，相当于当年全县农民人均可支配收入水平。二是增加土地产出，通过分析思南县2012—2020年高标准农田建设耕地地力提升带来的增产效果，平均增收稻谷96.4 kg/667m2，按现行价格计算增收289.2元。此外，共新增耕地436 hm2，年新增产量3 204 t，增收961.2万元。三是减少生产投入，建成高标准农田后，平均可减少投入约400元/667m2，其中直接减少劳动力投入及农机作业节约人力、畜力投入约300元，减少肥料、农药、种苗、产品、秸秆等运输投入约100元。

4 存在问题

4.1 建设投资标准偏低

自2012年以来，思南县先后有自然资源、财政、发改、水务、农业、烟草等6个部门参与实施高标准农田建设项目。在已实施的97个项目中，县自然资源局（原国土资源局）实施71个，县财政局农发部门实施10个，县烟草局实施4个，县发改局和水利局各实施3个，县农业农村局实施6个。建设投资标准普遍偏低，投资 1 000元以下的6个/667m2，1 000元以上2 000元以下的41个/667m2，2 000元以上3 000元以下的18个/667m2，3 000元以上4 000元以下的8个/667m2，4 000元以上 5 000元以下的4个/667m2，5 000元以上6 000元以下的 4个/667m2，6 000元以上7 000元以下的3个/667m2，7 000元以上8 000元以下的5个/667m2，8 000元以上 9 000元以下的3个/667m2，9 000元以上10 000元以下的 1个/667m2，10 000元以上的4个/667m2。最低的县发改局2017年在塘头镇实施的石漠化综合治理小型水利水保工程项目，只有314.7元/667m2，最高的县自然资源局2019年在天桥乡梧桐村甘溪村实施的耕地提质改造（旱改水）项目，达到17 023.7元/667m2。从建设项目来看，平均投资4 000元/667m2以上的大多是自然资源部门实施的耕地提质改造（旱改水）项目或耕作层剥离再利用项目。自农业农村部门实施高标准农田建设以来，按建成面积1 500元/667m2标准下达项目资金，总体建设投资只有1 300～1 400元/667m2，该投资标准还包含项目设计、监理、审计等其他费用，实际工程费用只有约 1 200元/667m2，建成的高标准农田标准不高。

4.2 建设难度逐渐增大

思南县坡度6度以下集中连片6.67 hm2以上地块有190块，面积6 909 hm2，其中水田3 799 hm2；6～15°集中连片20 hm2以上地块有182块，面积15 346.5 hm2，其中水田6 732.3 hm2。目前已建高标准农田几乎全部覆盖了坡度15°以下坝区及缓坡区。今后高标准农田建设只能规划在零散的小坝区及坡度15°以上山地、丘陵地区，这些地区大多山高路陡、地势破碎、土地零散、交通不便，建设材料及生产资料运输成本高，施工难度大。部分地方高标准农田建设建筑材料还需人背马驼进行二次倒运，仅材料运输就花费了大量预算成本，工程建设量被严重压缩。往往是这样的地方，因交通不便及农村劳动力的欠缺，土地撂荒现象较为普遍。在这样的地方建设高标准农田，农民最迫切的愿望就是修建田间道路及生产便道。但是，田间道路建设往往占用大量资金，导致水利设施建设资金不足，灌溉条件得不到有效保障。

4.3 缺少后续管护投入

目前，思南县高标准农田建设投资主要由中央资金和省级财政资金两部分构成，只能用于工程建设。项目建设完成后，由县级主管部门和地方政府共同将工程设施移交给项目所在地村委，并明确由村委负责辖区内工程设施的看管与维护。由于中央、省级都未下达高标准农田建设后续管护资金，市、县和乡镇都因财政困难未预算后续管护经费，90%以上的工程设施都未开展有效的后续管护，只有少数村委在雨季来临时组织农户开展沟渠清淤作业，对受损的沟渠进行简单维修。沟渠、涵洞设施因泥沙淤塞或山洪冲毁，田间道路因超限车辆通行导致路基或路面受损，几乎未得到及时修复，时间久了大多遭到废弃，只有等待中央或省级下达灾毁修复项目资金后才能得到修复。

4.4 存在“非粮”使用现象

2019年，由农业农村部门实施高标准农田建设后，规定建成后的高标准农田只能用于粮油作物生产。2012—2018年建成高标准农田项目66个、面积 7 580 hm2。有51个项目区共6 247 hm2土地规模流转给企业、合作社或大户经营，其中43个项目区5 373 hm2耕地因产业结构调整种植了果树、茶叶、油茶、花椒等木本植物，已将农田改变成了园地。主要原因是前几年产业结构无序调整，保护基本农田观念淡薄。

4.5 矛盾纠纷时有发生

高标准农田建设是一项惠民、利民的基础性工程，受到地方政府、项目所在地村委及当地农民群众的普遍欢迎，在项目规划初期，在村支委组织召开的村民动员大会上都能得到全体村民的拥护与支持。可一旦项目落地，在具体实施过程中，因道路、沟渠、蓄水池等基础设施建设无偿且永久占用耕地，尤其是被占用后几乎无地可种的小面积地块的村民大多不愿为多数人便利牺牲个人利益，要么要求改道或另选址建设，要么索要耕地占用补偿费用，当要求得不到满足时，多采取阻工、甚至破坏等极端措施，导致工程推进受阻。根据近两年实施情况来看，超过50%的项目点都因施工占地出现村民阻工现象，大多可以通过当地村委和地方政府反复做通思想工作后按原设计方案建设，但仍有少部分项目点只能通过修改设计方案易地改道解决纠纷。但修改设计方案则意味着增加新的工程量，为了不突破总体工程预算，只能调整并减少其他原设计建设内容，往往是牵一发而动全身。

5 对策建议

5.1 编制全县高标准农田建设规划

由县农业农村局牵头，各乡（镇、街道）农业服务中心参与，对全县耕地及种植情况、农业基础设施建设情况、高标准农田建设需求情况进行普查，并将普查结果上图入库。根据普查结果对全县高标准农田建设及已建高标准农田提质改造进行总体规划，对田间道路、水源利用及排灌沟渠、土地整治与培肥、生态保护与修复等建设内容进行详细规划，分片区编制建设内容，分年度制定建设计划，通过区域规划、整乡推进，完成全县建设，力争在“十四五”期内完成全县高标准农田建设和已建高标准农田提质改造。

5.2 提高高标准农田建设投入标准

改变根据面积下达资金的建设模式，根据各地块、各区域具体条件规划田间道路、蓄水（取水）设施及排灌沟渠、土地整治等建设内容，根据预算定额结合地方建设材料价格及运距等，准确测算建设总投资费用，经专家评审认定后据实下达项目建设资金，争取将山区农田建设成为可机械化作业、排灌得到保障、土地肥沃、生态优美的高标准农田。假设平均每亩建设资金1万元，按每亩节本增收600元计算，17年即可收回投资。通过高标准农田建设，往往带来项目区复种指数大幅增高，实际收回投资年限可提前到10年内。

5.3 因地制宜实施“旱改水”工程

思南县有旱地3.17万hm2，理论上看，坡度6°以下连片6.67 hm2以上地块及6～15°连片20 hm2以上地块的1.18万hm2旱地都可改造成为水田，这些平缓坡地的旱地大多是因为缺少灌溉水源才未被改造成为水田。可采取三个措施解决灌溉问题：一是在邻近河流、溪沟处修建提灌设施；二是在有地下水溢出的地方建设蓄水池蓄积泉水；三是在旱地集中区域修建山塘蓄积降雨形成的地表径流。只需解决水源问题，即可通过土地平整、田埂修筑、土壤改良等工程措施将旱地改造成为水田。

5.4 建立高标准农田长效管护机制

目前思南县高标准农田建设完成后，由建设单位移交给项目所在地村委负责管护，实质上并未开展有效管护，只是履行手续而已。高标准农田建设的田间道路、排灌沟渠等基础设施，在使用过程中容易遭受暴雨、山洪等自然灾害或人为因素损毁，小规模的损坏如果得到及时修复，花费少且效果好。可一旦损毁累积到一定程度，没有专项经费修复，往往导致整个工程失去效用。建议将高标准农田建设项目后续管护经费纳入省级财政预算，建立“村巡管，乡核实，县报送，省批复”高标准农田建设后续管护机制：即由村委负责对项目设施进行定期巡视，并负责组织劳动进行沟渠清淤、道路清扫等力所能及的管护，及时向乡镇（街道）农业服务中心汇报高标准农田项目设施损毁情况，乡镇（街道）农业服务中心明确专职工作人员负责调查核实并上报县农业农村局，再由县农业农村局制定修复方案及预算，报送省农业农村厅批复并下拨资金对灾毁工程进行修复。