浅析省级生态环境保护督察制度的完善

邱佛勇

（上饶市婺源生态环境局，江西上饶 334000）

0 引言

生态环境监测与环境保护工作的重要工具，法治是治国理政的重要工具，学术界对完善环境监测与环境保护制度进行了研究，并在***生态文明建设思想的引领下取得了一定的理论成果，对推进和深化生态文明建设具有重要意义。

1 明确督察定位

在我国现行环境管理体制下，中央政府授权地方党委和政府作为环境保护领域的行为主体，没有对地方党委和政府主要负责人的生态责任做出有效的约束性规定，也没有对地方党委环境保护的决策和使用进行监督。例如：第一，缺乏可操作性，难以完善和促进地方政府环境责任的落实；第二，传统的环境政策强调地方“落实”，通常不涉及体制机制改革。特别是中共十八大以后，中共中央提出党对社会事务的全面领导，并颁布了一系列“党政联合文件”，明确了各级党委、政府在新时期环境保护和环境管理工作中的责任，强调了中央政府在环境体制中的重要地位。

因此，省级环保督察不像中央环境督察那样重视问责制，而要着力解决司法方面存在的问题，促进建立高效生态治理能力，建立更加注重长效的管理机制，推动中国共产党在环境领域各项政策方针的具体落实和取得实效。

2 规范督察工作

《中央环境保护监测工作条例》规定，省级生态环保部门要健全环境保护监测工作的法律基础。但由于党委、省政府对辖区内的环境保护既有监督责任，又有管理责任，所以应从政治的角度做出准确的规定，以监督促进责任的落实，完善制度。

尽管中央并没有赋予地方党委制定党内法规的权力，但却能使省级生态环境监测工作的重要性最大化。此外，与中央环境监测系统不同的工作内容也需要进一步完善。明确监管职责和权限，制定监管纪律和规章制度，并对违规行为进行处理。根据这些原则，还需要制定具体的工作方法，指导思想和标准的工作方法，监督问题的类型和主要情况，问责的条件和形式，监督纠错的程序，纠正问题的标准，以及接受监督反馈意见的标准，以法律文件的形式明确省委、省政府组成的省级环境保护监督管理工作机构。省委书记、副书记以及省委、人大等有关部门的负责人，都可以担任领导职务，中国人民和政府的政治协商会议，也可以列入领导小组。推动环境和环保相关职能整合，完善劳动监察机构；要推动监督力量的形成，明确责任，提高监督整改效果，尤其是地方纪委介入生态环境监察工作，充分考虑利于及时查处政治问题，同时也有利于规范地方监察，防止违纪违法行为的发生。监察组组长应以中央政府的形式，由省级或部门拥有丰富管理经验并配备工作人员的管理人员担任，监察组副组长应由必要的人员负责日常工作的使用监督。地方监察人员在生态环境监察工作中的作用越来越重要。监理员的比例，应根据其主管行政区域的数量和范围而定。

在环境保护监测方面，应建立与中央监测相衔接的工作机制。省级生态环境监察机构与中央生态环境监察机构在时间上存在差距。在中央监督后，如能立即开展省级监督，就能在短期内避免某些问题，但不利于发现长期问题。省级监管先于中央监管，基层监管机构多层次部署，在中央监管之前进行监管，这样不但容易产生“一刀切”的问题，同时也给地方日常监管带来较大的负担，在监督方式的选择上，应结合具体的监督定位和基本目标，选择日常监督、专项监督或地方监督的形式。

地方监察工作的常态化、规范化，从中央监察的改进和落实，环境的恶化，群众投诉的频繁举报等方面，在一定程度上可以替代常规监察的作用。如发生影响党委、政府问责、多部门协作和区域性环境问题，可由省委、省政府牵头，定期进行督查，有的还可与中央督察组相互配合，共同解决省级督察难以解决的问题。

3 聚焦重点内容

地方生态环境监测的内容要以充分发挥地方生态环境监测作用为重点，在中央监测的有效延伸和补充上，要结合管理体制和能力建设的实际，划分层次，明确重点。中央生态环境监测的目标、监测方法和监测形式应随着区域经济发展的不断优化和环境保护的协调而动态调整，从而改变监测内容重点。地方生态环境监测内容应及时适应中央监管的要求，发挥中央生态环境监测的功能，实现中央生态环境监测从解决关键问题到全面实施制度的层次和内容的有效衔接。

在扩大中央生态监测范围的基础上，将地级行政区作为生态监测的主体；其内容避免了对生态和生态问题问责制的过高估计，注重解决具体问题，注重具体问题背后的体制问题，例如党政领导的使用和决策，环境领域政策的正确性和互操作性，工业、资源能源、金融，具体责任和重点任务的落实时间表等。应从推进落实、资金筹措、制度保障等方面，自下而上通过具体问题找出原因，明确责任，推动落实。

为中央环保监测的有效补充。中央委托各市实施的环境管理，不干预具体工作。在中央生态环境监察中，存在着一些省级部门整改不力，整改不到位，整改不得力，整改不到位，中央环保督察“一刀切”等问题，影响了监督的及时性，造成政治资源浪费。

监控的内容要准确。公开环境保护监察的反馈意见在不同省、自治区、直辖市之间存在一定的差异。从总体上看，各省区市城市化发展的空间范围、资源禀赋、经济产业结构特征和布局以及城市化发展水平不同。省级生态环境监察机构作为中央环境监察的必要补充和延伸，还应结合区域和流域的环境特征，开展区域和流域环境特征调查。地方群众反映问题较多的地区和领域。

对监控内容进行及时调整和优化。在生态环境领域进行“放、管、用”的改革，需要更多地关注源头检测、过程监控等新的管理要求，如何实现“三线一片”与UVP系统的对接，实行排放限额和环境综合立法。促进土地管理制度的推行；加强对地下水等环境方面的捐赠工作。基于对部分地区生态文明建设理念和要求的认识，以及完善环境管理体系的需要，未来第一轮环保监测工作应更加关注促进高质量发展的关键因素。

4 强化制度衔接

生态环境保护恶化监测系统与相关行政监测（监测）之间的联系也进一步明确，尤其是自然资源监测与生态环境保护之间的区别和联系。中央还没有确定具体的联系方式，在进行省级生态环境监测时，应该明确这种联系的不同，以避免重叠。把人大环境保护执法检查和地方专项检查有机结合起来，建立信息交流、监测结果衔接的工作机制和省委、省管局专项监测等相关监测检查工作，既可以建立环境监测工作平台，又可以实现对相关工作问题的询问。以问题为导向，多方面推动问题解决。

制定环境损害整治的党政领导干部认定和责任追究办法。国家元首和政府首脑在环境领域的责任，以及决策、执行、日常行政审批、特别是监督管理等方面的具体责任，应以数量表示：有些法律法规还没有制定，但违反了党的法律法规或党的政策等规定党和州长在环境领域负有责任。环境当局可对监督责任进行审查，并且提出问责建议，以规范问责程序进一步提高工作效率，及时充分利用监测效果，有效推动地方相关工作的落实。

健全政府和缔约方之间的协调机制。党中央、国务院和省委、省政府对中央生态环境监测任务和权限做出规定，地方对省级环境监测授权。在生态环境监测常态化的背景下，需要进一步审视和澄清党内法规与国家立法的关系及其相互影响，建立党和国家行政部门协同行使权力的机制，以促进国土环境的健康发展。以此为基础进一步有效合理分配地方党委和政府的具体职责与理顺关系，保证决策的顺利、准确、有效执行，提高中央对地方的调度水平。

从“十四五”开始，中国的生态环境治理将是一个全球性的深水区。空间管制体制、产业治理体制、市场治理体制、完善区域发展的生态平衡机制、环境治理的奖罚制度等，都从源头上为地方绿色发展提供了强有力的内生动力保障。

5 结语

应根据第一轮中央环保督察的经验，对中央环保督察的原则、主体、权利、义务、对象、范围，环境保护督察的形式和程序，进行系统的完善。要强化环境监测绩效，深化环境监测体制改革，有序开展环境监测工作。地方党委、各党政领导要切实履行环保职责，切实履行生态保护和环境保护的“牛鼻子”作用，不仅要克服监督制约经济、影响民生的错误认识，更要从根本上解决监督制约经济、影响民生的问题，并严格实行“谁主管谁负责”的原则。必须积极明确监察组的权力，维护其权威，但不能放任不管司法机关和纪检监察机关的权力，建设生态文明，改善环境监测，不能只是一步之遥，从长远来看，环境监测的正常化仍是一个亟待解决的问题。