突发公共卫生事件的思考与建议

白晓平

(锦州太和疾病预防控制中心，辽宁 锦州 121012)

一、突发公共卫生事件的回顾

近些年来，从1998年山西朔州毒酒事件到2003年的辽宁海城豆奶中毒，从1988年上海甲肝流行约30万人发病到2003年波及32个国家和地区的SARS疫情，从2005年的人感染高致病性禽流感疫情到苏丹红事件、液氛泄漏事件，等等。从国际来看，在上个世纪80年代中期，欧洲一些国家爆发疯牛病，大量牛患病并被宰杀，欧盟对牛肉出口进行了长达3年的禁令。80年代末，美国跨国公司联合碳化物公司在印度中央邦首府博帕尔的一家农药厂发生一起严重的毒气 (异氰酸甲醋)泄漏事故，导致3 600多人死亡，10多万人致残，近100万居民的健康受到不同程度的影响。随着经济的发展、社会的进步以及经济全球一体化的加速，尤其是生物技术的迅猛发展使制造强杀伤性生物武器的能力大为提高，恐怖事件的发生也使人们对生物战争和生物恐怖倍加关注。美国的“9·11”恐怖袭击及随后发生炭疽菌污染邮件的生物恐怖事件，标志着1990年开始的所谓“后冷战时代”的终结，人类遇到了新的、更不可测知的挑战，更激起人们对公共卫生安全的关注。另外，新发传染病、一些不明原因疾病的不断涌现所引起的突发公共卫生事件，已成为近40年来突出的公共卫生问题。快捷而频繁的国际旅行，城市过度拥挤，环境卫生状况不良，再加上战争、饥饿、灾害对公共基础设施的破坏，等等，人们在恐慌之余，对我们现有的生存环境提出了质疑，突发公共卫生事件也表现出许多与以往不同的特点，主要表现为规模大、损失重、影响广泛、原因复杂，公众的关注程度越来越高。新发传染病不断涌现，发生原因众多，主要与人类和环境的相互作用有关，自然和社会的巨大变化为传染病的爆发流行创造了条件，我们要不断地从历史教训中总结经验，才能避免和应对一次又一次人类的灾难。由于人们对这些事件和疫情的认识还不够，对它的传播途径也不真正了解，以及应采取的防护措施也不能很好把握，造成了部分地区突发公共卫生事件的流行，无论从精神上还是生活上都给广大人民群众带来了巨大的经济、人力、物力方面的损失。面对这些突发事件，如果缺乏有效的防范措施，没有充足的应急准备，我们是不可能打胜仗的。因此，面对突发事件我们不可以掉以轻心。

二、突发公共卫生事件的现状及存在的问题分析

突发公共卫生事件通常是突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急措施予以应对的，具有突发性、公共性、严重的危害性、变化发展的不确定性、处置的紧迫性、影响的广泛性的特点，是不可避免的，也是不可预料的。应对突发公共卫生事件，需要及时的信息报告、迅速的反应、健全的应急机制，需要政府的支持、财政的投入、物资的保障、各部门的协调，等等，只有这样才能将损失降到最低。［1］

我们经过几十年的建设和努力已初步建立了比较完整的公共卫生体系，并拥有一批疾病预防、卫生监督、医疗救治的专业机构和技术队伍，对于保障人民的健康和生命安全发挥了重要的作用。但面临重大突发事件，也暴露出不少问题和缺陷，其表现主要有以下几方面:

1.预警的制度规定欠缺。突发事件发生后，事件的应急处理没有常设机构，其实本应该标明各级人员的职责，制定详细的工作制度和规范，并定期开展督导、考核和评价，建立和实行奖惩制度，若是在事情发生后才成立指挥部就为时已晚。日常的监测由县级以上政府指定机构负责，各地方政府应该指定什么机构负责日常监测，是某级卫生行政部门，还是某医疗机构或是某疾控中心。从另一个角度讲，正常情况下各级医疗机构和疾病控制中心是突发公共卫生事件的最直接观察者，但在特殊情况下普通百姓也可能并可以成为突发公共卫生事件的报告人。尤其是地方政府隐瞒时，受害人、受害人家属和普通百姓可以举报，但向谁举报、受理机构的名称和电话如何让百姓知晓?因此，突发公共卫生事件的日常监测机构应全国统一，这就更有利于突发公共卫生事件的预警、协调和处理。

2.信息系统不健全，统计不准确。由于危险源及可利用的应急资源本底不清，尚未建立全国可能引发突发事件危险源及可利用的应急资源的信息资源库。2003年的SARS疫情爆发后，盲目地购置消毒药品，由于人们对该病不了解，在发病高峰期，引起全民恐慌，不仅市民就连卫生和医务工作人员也根本不了解有关疫情的发生、传染途径和应该采取的防护措施等，信息系统不健全，反应不灵敏。尤其是我国地域辽阔，许多边远省区由于通讯设备落后，基层的基础设施缺乏和不完善、检测设备和条件简陋、人员配备不到位、业务水平不高、经济保障难以落实问题十分突出，导致突发事件识别和处置能力差、报告意识不强，存在监测盲区和空白点，没有形成网络上报统一系统，设施不健全，不能在第一时间出现场，更谈不上及时有效的控制疫情和应对突发事件的处理了。

3.应急机制不健全，各部门之间不能协调统一。公共事件突发后，由于没有应急反应机制，本应该政府参与、财政投入、全民动员、各部门共同努力才能使损失减少到最低，然而，卫生部门孤军作战，部门之间缺乏协调，上下之间不能一致，面对突发事件，机构本身事先没有一个有效的危机处理工作计划和操作方案，疫情来了只是卫生防疫部门的事，政府部门没有意识到问题的严重性，突发事件不仅需要医疗救助，还需公安、交通、能源等各部门的通力合作，有些突发事件特别是恐怖事件还有可能危及国家安全，所以笔者认为，国家应将所有突发事件而不仅仅是突发公共卫生事件健全应急机制。只有这样，才能应对各种突发的应急公共卫生事件。［2］

4.应急监测技术支撑体系不完善。各级、各类监测实验室装备仍比较落后，快速监测手段和能力不高，无法及时、有效地对主要突发事件的原因、致害因素进行检测，难以提出科学有效的应对和防控措施。

5.机构建设滞后，经费严重不足。尽管疾病控制近几年不断深化改革，财政也投入不少，但由于我国地域广大，有些地区经济还十分落后，还存在着不少问题;有的机构处于半瘫痪状态，没有纳入财政预算，工作经费难以落实;有的连人员工资都难以保证，这样造成机构人员人浮于事，缺乏处理重大疫情的专业队伍和应急处置能力，救援人员的防护用品缺乏，设备严重老化，使监测能力不强，应急能力滞后，对社会造成一定的负面影响。

综上所述，在以往的突发公共卫生事件中，我们医疗卫生体制所暴露的问题值得政府各部门及医疗机构的深思。

三、应对突发公共卫生事件的几点建议

1.建立突发公共卫生事件的长效机制。任何突发公共卫生事件都有发生、发展和缓慢的过程，需要采取不同的应急措施。各级政府和主管部门应把对突发事件的认识提到议程上来，理解和认识医疗卫生事业的两重属性，要真正意识到:群众的利益无小事，一切从预防抓起，建立长效机制。要医疗与预防并重，并坚持长抓不懈。

2.各级政府应完善宏观调控和协调管理。政府在应对各种突发事件中，具有不可替代的核心作用，打破条块分割的局面，统一指挥，多部门协作，保证信息畅通，保证卫生应急工作协调有序地开展;可以动员各部门及社会力量参与进来，提供充足的财力保证，按需求分配调度的机制，为突发卫生事件的应对打下良好的基础;多部门联防联控、群众广泛参与，这样可以稳定社会。这是任何单位和个人都做不到的，特别是经费投入，在应对各种突发公共卫生事件时提供稳定的资金来源，真正做到宏观调控和协调管理。

3.确保各级疾病控制机构的专业权威性。各级疾病控制中心必须充分发挥本专业的指导与管理职能，要培养和造就紧急医疗卫生救援复合型、高素质人才队伍，实现紧急医疗卫生救援机构资质认证、专业人员资格准入、急救装备标准化和急救物资供应科学化管理，全面提升对突发事件快速识别、检测、诊断、救治、援助等救援综合水平。注重技术和物资储备，实行科学管理。提高疾病控制的权威性，加大监管力度，将一切隐患消灭在萌芽中。

4.加强公众心理疏导。主要表现在能否快速启动应急预案、突发事件的现场处理，物资的调配、人员疏散以及疫区的封锁等快速反应机制。疏导公众心理要通过开展专门的知识教育和有形的文明卫生的创建活动，提高群众的文明素质和心理承受能力，增强公众对突发事件的应对能力和防范意识。

5.强化政府职能和明确公众责任。要明确政府责任和部门责任，实行严格的责任追究制度，通过责任体系的建立使政府能有序地组织突发事件的防范控制，确保突发公共卫生事件得到有效的处置，对于玩忽职守、失职、渎职的可依法追究其行政或刑事责任。在突发公共卫生事件的预防、报告、调查、控制和处理过程中，可依据《突发公共卫生事件应急条例》及有关法律法规追究当事人责任，追究其行政或刑事责任，明确公众责任。

6.应对突发公共卫生事件要建设完整的医疗和防疫体系。长期以来，由于政府对疾病预防控制等公共卫生事业重视不够，资金投入不足，疾病预防控制设施薄弱，设备陈旧落后。SARS疫情和人感染高致病性禽流感的肆虐流行，为我们敲响了警钟，本着对人民群众生命健康高度负责任的原则，必须舍得花大钱建设医疗和防疫体系。

2011年12月7日，卫生部召开专题会议，传达贯彻中央经济工作会议精神，要求各级卫生行政部门要认真贯彻落实会议精神，以科学发展观为指导，加快卫生体制改革与发展，切实加强公共管理和社会服务职能，强调要进一步加快公共卫生体系建设，抓紧疾病预防控制，医疗救治体系和卫生执法监督体系建设，提高应对重大传染病突发公共卫生事件的能力，进一步做好SARS、血吸虫等重大传染病防治工作，合理配置和有效使用卫生资源，发展社区卫生，促进各类医疗卫生和机构健康发展。

总之，对于突发公共卫生事件的应对问题，在经济高速发展的今天尤为重要，各级政府和职能部门都应高度重视，并尽快完善机构和应急反应队伍的建设和投入，更好地应对突发的公共卫生事件。

［1］达庆东，曹文妹.卫生法学纲要［M］.上海:上海医科大学出版社，2000.126.

［2］谢宗豹.医学思维与创新［M］.上海:上海科学技术出版社，2005.173.