完善税收制度，促进经济增长方式转变

□常向东 蒋泽生 李高波

( 1.山西广播电视大学，山西 太原 030027;2.北京广播电视大学，北京 100081)

税收反映的是社会分配，社会分配体现了利益关系，税收政策工具变量的调整，体现了利益关系的调整。税收制度应从总体安排上传导反映出公共利益与个人利益的一致性。因此在制定财政政策目标时，不能仅仅局限于确保年度或任期经济增长目标的实现，而应将重心放在国民经济可持续发展方面。我们认为应该从以下四个方面完善税收制度，促进经济增长方式转变。

一、税收负担的调整

自1994年分税制改革以来，中国财政收入持续多年大幅增收，财政收入年均增长率约为同期GDP年均增长率的2倍，已远远高于居民收入增长幅度。税负的过高直接挤压了企业和居民的收入，在GDP这个蛋糕的划分中，企业和居民所占的部分越来越少，抑制了居民和企业的积极性，导致了“国特富民特穷”，已成为中国未来发展的隐患。税负偏高及现行财税体制暴露出的各种问题，进行改革已成为必然。因此，尽快采取以下措施降低整体税负水平，将有利于中国经济未来的可持续发展。

1.降低流转税税负。税收收入的合适规模应根据经济社会发展阶段所需的公共产品和服务来确定，过低的税收收入规模必然影响政府职能的实现和经济社会的运行，而过高的税收收入规模则意味着私人部门收入规模下降，从而影响私人投资和消费，进一步影响经济和社会的运行。清华大学经管学院副院长白重恩认为，单靠给职工涨工资，难以改变不合理的收入分配格局，反而可能减慢就业的增加速度，并拉大就业人群与失业人群之间的收入差距。从宏观角度看，大力发展服务业有利于增加劳动收入。但与西方一些发达国家相比，中国服务业的税收是最高的。现在服务业缴纳的营业税中有很多是重复征收的，企业税负很重。国家应当出台扶持政策，减轻服务业税收负担，促进服务业加快发展。同时，出台更多的优惠政策支持中小企业发展，为社会创造更多的就业机会。据调查，我国居民对于税收的贡献，主要不是通过个税，而是通过其他税种。比如，每个人都要消费，而消费品中含有种种税收，税收占商品价格的百分比，一般在两位数，例如，每斤2元的食盐中，就有0.29元的增值税和0.03元的城建税。所以，我们真正负担的税收，是看不见的商品税。因此，如果说减税，则不应仅仅盯着个税，而要盯住商品税。降低税收负担的顶层设计是税收制度改革的核心问题。

2.增加和提高公共产品和服务的数量与质量。评价税负的轻重，必须联系政府为纳税人提供的公共产品和服务的数量与质量进行考察，才是衡量税负轻重的最终标准。市场经济条件下，税收是公共产品和服务的价格。受益原则认为，纳税人应该以从政府提供的公共产品或者服务中收益的数量与质量来负担税收。如果税收的减负目的是减少纳税人的负担，而纳税人的负担很大一部分来自于公共服务的需求的不满足，如果税收的增收满足了纳税人的公共服务支出，实际上是减少了纳税人的公共服务支出的负担，实际也减少了纳税人的税收负担。对政府而言，无论取得多少税收收入，如果政府不愿意压缩行政费用支出，不能够删减非公共投资规模(楼堂馆所)而又必须加大科教文卫支出时，现有财力就会明显不足。财政支出结构就一直无法优化，长此以往，税收的规模将无限膨胀，当税收占据社会财富的比例达到纳税人无法忍受时，不仅政府内部的矛盾再也无法消化，纳税人与政府的矛盾也会加剧。例如，国家取得的财政收入没有大量用于居民公共福利需要，而是用于了政府的“三公”消费，必然引发纳税人认为的社会分配不公。无论是房产税改革、资源税改革，还是设计开征的环境保护税，都将在增加财政收入的同时，加重企业以及居民的税收重担。但是，如果政府的税收能为纳税人提供充足且高质量的公共产品和服务，即使征收了较高的税收，纳税人仍然不会感到税负重。例如，西方发达国家、北欧的许多福利国家情况就是如此。我国社会福利性支出(包括教育、医疗卫生、社会保障、就业等)占财政支出比例，2009年为28.8%，与发达国家相距甚远，社会行政费用支出就占有近30%，挤占了社会公共福利支出。纳税人没有享受到应有的公共产品和服务，与所承担的税负水平不对称，使得纳税人产生税收负担偏重。学界估算，2010政府预算外收入大致相当于预算内收入的50%到60%，按此计算，政府收入的规模也接近十万亿元。税收收入总量增加，意味着政府可支配财力水平提高，这不仅使政府有能力调整和优化财政支出结构，减少“三公”支出，增加用于“三农”、教育、科技、社保、医疗等民生领域的财政投入，也要求财政部门进一步加强财政管理，提高公共财政资金运行绩效，确保财政资金更有效地“取之于民，用之于民”。 我们认为，对于政府行政费用支出的比例要进行限制，一般不能超过财政支出的15%。社会福利性支出一般应维持在财政支出的50%左右。

3.降低征税成本。当前降低税负的一个重要举措就是降低征税成本。只重视组织收入，忽视了税收支出的效果和管理，造成税务管理机关损失浪费严重，征管效率不高。据了解，我国税收的征管成本，包括税务局人员的工资，办公经费、固定资产的购置以及一些研究经费。然而，关于当下中国的税收成本有多高，官方并没有统一的数据。“中国只有对税收收入的考核，却没有对征税成本的考核”。天津财经大学教授李炜光指出：“中国1999年的征税成本约占税收总额的3.12%，目前这一比例已经达到5%～6%，而同期美国征税费用约占税收总额的0.58%，日本是1.13%”。在李炜光看来，税务成本偏高背后是税务系统浪费严重、征税效率低。一位地方税务局职员透露，在他们县，税务机关并没有严格意义上的成本考核。税务局按人头费，把工资和办公经费等打包下发。比如，每年的税收总额约为5000万元，整个国税局正式员工约为100人，每人每年的人头费约为3.5万元，折算下来，县国税局的税收成本约为7%。但这只是基层税务局的情况。到了省市级税务局，情况大有改观。“市国税局人头费每人每年6万元，而省国税局则为10万元，办公楼也都比较豪华。” 税收成本增加的一个后果是加重了纳税人的税收负担。为了低效高成本，必然要向纳税人征更多的税。对此，李炜光指出：“税收规模差距不大，税收成本却是人家的一二十倍，不降低征税成本，税负也很难降低。”

二、税种设计的调整

完善的税收体系应当包括商品税类、所得税类、财产税类和公共产品税类四大体系。主体税种的公平化和合理性直接关系到经济增长转型和国民收入分配的公平性和合理性。目前以下税种应有所调整：

1.资源税的扩围和税率的调整。当前资源税制度不规范和功能弱化是导致我国资源环境问题日益突出的重要原因。扩大资源税征税范围，将可再生资源和矿产资源全部纳入征收范围，包括土地、水资源、森林资源、耕地资源、矿产资源等；将现行耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税和土地补偿费“三税一费”，全部归入资源税，设置“土地”税目，将矿产资源补偿费，矿区使用费、特别收益金等各种收费项目全部并入改革后的资源税；提高资源税税率，将定额税率改为比例税率和定额税率实行复合计征。税收将与资源价格变化挂钩，通过提高资源使用收入，进行要素价格体系改革，不仅有利于要素节约和环境保护，而且可以纠正整个价格体系链条的错配，通过更合理的价格机制引导资源更有效的流动，对促进经济发展方式的转变和国民经济初次分配的不公平起到根本改善作用。将资源税归于地方财政收入，无疑将增加地方政府财政收入，对于过去困扰于资源开采和环境治理问题无人买单的地方政府，也有望得到他们所期望的“谁污染、谁治理”的矿业环境治理和生态恢复责任机制的建立。

2.设计环保税，绿化生态环境。建立环保税实际上是费改税。环保税是指政府为实现特定的环境目标和强化纳税人的环保行为，而对环境资源的开发、利用、污染及破坏程度征收的一种目的税，主要有污染税和能源税两大类型。《中国环境统计年鉴(2010)》显示，2009年我国环境污染治理投资达4525.3亿，相对于188亿的排污费收入只是杯水车薪。环境问题的公共性使得市场无法有效配置和治理，必须通过政府制定相关法律或政策加以干预。英国经济学家庇古认为，边际社会净产量与边际私人净产量之间存在差异，他主张通过征税，将企业污染环境造成的外部性成本加到生产成本中，使社会产出量在边际收差等于边际社会成本的有效产出量上，达到社会资源的最优配置。环保税的开征将会增加污染环境的成本，还能为环境保护筹措资金。环保税的减免优惠政策还能起到鼓励环保的作用。环保税开征有利于走向法治化的环境税收制度设计，目标是改善生存环境，控制环境污染，提高生活环境的质量。环保税的开征将向投资者、生产者、消费者和基础设施建设者传导一种强烈信息，即如果不及时提高能效减少排放，选择新能源将会缴纳越来越重的税负，这种信息将会促进全社会增加对减排技术和新能源开发应用的投资。

三、税率的调整

统一税基下，税率是体现税收政策工具最重要的变量，也是体现税负的关键因素。应考虑行业利润水平，企业所得税水平，个人所得税水平等因素。

改革企业所得税税率，将比例税率改为超额累进税率，充分发挥所得税经济调节自动稳定器作用。从纵向公平的角度讲，收入不同的人应纳不同的税，目的是调节收入悬殊，促进分配公平，税收纵向公平原则是分配正义的税收体现。税收纵向公平程度取决于税制的累进性，累进程度越高，纵向分配功能越强，比例税率偏重绝对公平忽略了量能负担，超额累进税率讲究相对公平而兼顾量能负担。如环保税的出台，应从治理环保支出的成本考虑设计其税率，又如社保税，应从社保支出的成本考虑设计其税率。

从扩大消费需求，引导消费来看，应降低小汽车消费税率，提高烟类、酒类消费税率，不仅有利于引导消费，调整消费结构，还补充了税收收入的增长。税收政策在刺激消费中的作用要高于利率政策，纳税人对直接税的敏感性更高，直接税的减免更容易获得刺激居民消费增长的效果。越是中低收入群体越需要优惠政策的惠顾，越是中低档商品越应该少收税。

四、税收优惠政策的调整

应建立税收优惠评价机制，提高税收政策的实际效率。从现行税制看，在引导和促进技术创新和高新技术产业发展方面，税收上制定了一些优惠政策，但还有诸多需改进和完善之处。应对与收入分配有关的税收优惠政策进行战略性安排，按照税制改革的阶段性目标，把收入分配职能充分体现在不同税种的纳税主体、征税对象、税基、税率、税收减免等税收要素中。

1.制定促进中小企业发展的税收优惠政策。当前，我国中小企业的发展已成为国民经济和社会发展的重要力量。目前占全国企业总数99%的中小企业，提供了全国80%的城镇就业岗位，上交了全国50%的税收收入，创造了相当于国内生产总值60%的最终产品和服务价值，且我国65%的发明专利，75%的企业技术创新，80%以上的新产品开发，都是由中小企业完成的。因此，在要素市场特别是资本市场上，我们应该采取税收优惠措施，鼓励金融机构加大对中小企业贷款的力度。通过分担创新企业成本、增加创新成果的预期收益，达到激励企业自主创新的目的。

2.加大激励与引导企业创新和节能、环保的税收优惠政策。当前侧重于结果导向的税收优惠政策设计，在激励与引导企业创新上功能发挥的不够充分。美国著名学者保罗.克鲁格曼认为增长可分为投入推动型和效率推动型。前者受到收益递减规律的约束，而后者则有助于收益递增，中国经济的发展，需要从要素投入和出口需求驱动增长向自主创新和效率提高驱动转变。我国税收政策重点应特别突出对创业期、成长期企业的构思准备，研究开发和产品试制过程的扶持；研究与开发，风险投资和孵化器等应是扶持重点环节，强化激励人力资本累积的税收机制。高新技术产业的主要特征是技术创新及其在实践领域的应用，发展高新技术产业是提高我国经济国际竞争力的主导因素，也是转变我国经济增长方式的主要途径。运用税收政策促进高新技术产业的发展，是各国经济政策的共同选择。

西方工业化国家对高科技产业的发展，一直给予了充分的关注和税收扶持，这对高科技产业发展形成了强力推动。美国里根政府1986年实施的税制改革，其出发点就基于两点：一是要保持美国的技术创新在世界上的领先地位，二是要进一步增强美国企业在国际市场上的竞争力。在这一指导思想下，美国采取了加速折旧、扩大减税范围、对跨国公司的研究开发型小企业在税收上给予优惠等措施，从结果看，这些政策措施对促成美国上世纪90年代信息技术发展带动经济腾飞起到了积极作用。

目前，税率的优惠重点在小型微利企业与高新技术企业，这些优惠政策虽然具有普适性，但是缺乏针对特定行业的优惠、引导政策。企业所得税的产业导向政策应集中于忧患领域，税基的优惠重点应在“创新”、“节能”和“环保”上。政府建立激励与引导企业“创新”、“节能”和“环保”的税收优惠政策，可以大大激励企业科技创新，鼓励第一、二、三产业的创新能力。由于税负差异影响了地区经济的协调发展，从东部地区宏观税负来看，应通过减税及税收优惠政策大力发展低碳制造业和现代服务业，从西部来看，由于工业化水平低，资源性产业较多应通过减税及税收优惠政策，提高工业化水平。

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[1]熊伟．房地产税改革的法律逻辑[J]．税务研究，2011，(4).

[2]王惠．试论税法谦抑性[J]．税务研究，2011，(2).

[3]李思．我国税制改革原则思辨[J]．税务研究，2010，(10).