时间:2024-07-28
摘 要:香港社会近些年来出现的诸多社会事件都严重损害了香港的繁荣稳定、威胁了国家的主权安全。作为既要向中央人民政府负责又要向特别行政区负责的行政长官,是中央全面管治权与特别行政区高度自治权有机结合的关键。行政长官负责的对象一方面是指整个中央国家机关所代表的国家主权,并通常授权国务院履行治理任务;另一方面则是指维护特别行政区的整体利益。双重负责根本上是相统一的,但各方对根本利益可能有不同理解。行政长官需要协调好合作与支持、调和与矫正功能的负责关系,强化承上启下的宪制地位。中央政府也需在确保管治权全面性、权威性的基础上,重视权力行使的谦抑性。
关键词:行政长官;特别行政区;中央人民政府;双重负责关系
中图分类号:D613 文献标识码:A 文章编号:2096-3378(2020)05-0068-10
一、问题的提出
作为中央与特别行政区关系的纽带,行政长官在特别行政区制度的运作当中占据承上启下的关键地位[1]。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(简称《香港基本法》)第43条与《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(简称《澳门基本法》)第45条皆指出,行政长官是特别行政区的首长,代表特别行政区,并依照基本法对中央人民政府和特别行政区负责。在中央授予特别行政区行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权等广泛的高度自治权后,行政长官成为中央行使全面管治权的重要路径。然而,近些年“一国两制”在香港的实践出现了一些新情况,香港反对派和一些外部势力对中央政府和特区政府大肆攻击,出现了非法“占中”、立法会议员违法宣誓、成立“港独”组织、非法集会、揽炒立法会等事件,国家安全与香港的繁荣稳定日益受到挑战,特别行政区制度的完善面临现实紧迫性。如何从健全制度机制的角度将中央全面管治权与特别行政区高度自治权有机结合起来,成为香港行稳致远的关键。这意味着行政长官必须要承担起统领责任,确保行政长官能够代表整个特别行政区,把对中央负责的要求落到实处[2]。
学界对此问题的讨论起步较早,但体系化不足。早在《香港基本法》制定时,就行政长官对中央人民政府以及特别行政区负责的内容与关系就产生了三种争议[3]。第一是行政长官对中央人民政府负责的对象和内容不清,如向中央人民政府的何人或何机关负责?行政长官就哪一方面向中央人民政府负责?第二是特别行政区的含义不清,其认为中央人民政府是一个具体的机关,但特别行政区是个抽象的整体,单纯规定行政长官对特别行政区负责过于空泛,是否等同于对立法会负责?第三是行政长官对中央人民政府负责和对特别行政区负责有何分别,如果出现分歧,行政长官应向谁负责?学界的回应大致可以分为三种类型:第一种是就行政长官的法律地位进行明确,指出行政长官的身份是特别行政区的首长,而不只是行政机关的首长[4];第二種是根据基本法的规范设置,就行政长官双重负责的法律基础与负责内容进行解释与罗列[5];第三种是针对实践中的法律争议,如行政长官是否有权提请全国人大常委会释法等问题进行讨论[6]。但上述研究尚未就行政长官双重负责之间的关系进行研究,特别是行政长官双重负责所应发挥的功能仍有待进一步探讨。
党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出,“健全特别行政区行政长官对中央政府负责的制度”。行政长官的双重负责关系是健全负责制度的重要前提。本文拟围绕行政长官负责对象的规范内涵、双重负责关系的功能结构展开讨论,并借由负责功能的规范理解回应中央全面管治权与特别行政区高度自治权有机结合的行使方式。
二、“中央人民政府”与“特别行政区”的宪制内涵
(一)复合还是单一:“中央人民政府”的概念分析
中央人民政府的概念本身无法在《香港基本法》或《澳门基本法》中找到直接的答案,而应当从宪法与基本法的规范与实践中共同寻找内涵。其应当包含两个层次:其一是广义上的中央人民政府,即行政长官负责的对象是整个中央国家机构。其二则是狭义上的中央人民政府,即实践中行政长官负责的机制主要透过国务院进行,从性质上而言是全国人民代表大会的授权。行政长官向广义上的中央人民政府负责,体现在以下几个方面:
第一,从基本法的修改条文可以看出中央人民政府与国务院的区别。作为宪制性法律的《香港基本法》与《澳门基本法》应当具有法律确实性的安定[7],特别是在同一部法律当中,对于相同的概念应当使用相同的表述,避免引起不必要的纷争。在前文已经使用“中央人民政府”这一概念的情况下,《香港基本法》第159条第2款作出了“本法的修改提案权属于全国人民代表大会常务委员会、国务院和香港特别行政区”的规定;《澳门基本法》第144条第2款亦如此。这说明中央人民政府的概念在特定情形下异于国务院,否则《香港基本法》与《澳门基本法》在上下文的表述当中应当使用同一概念,而非区别对待。
第二,在维护国家安全的语境下,“中央人民政府”所保护的法益范围广于国务院的范围,而延伸至整个中央国家机关所构成的政权。《香港基本法》第23条与《澳门基本法》第23条都规定了应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为。而《香港特别行政区维护国家安全法》第22条则规范为颠覆国家政权罪。作为中华人民共和国不可分离的部分,香港与澳门应当承担维护国家安全的宪制责任。而国家安全应当包含政权安全在内的整体安全。因此,基本法第23条所规范的中央人民政府也不仅指国务院,而是透过保障中央国家机关来维护中华人民共和国的政权。禁止颠覆中央人民政府就是在保障国家的整体政治安全,条文措辞的区别有助于更加准确地理解此处中央人民政府的含义。
第三,在国防事务的语境下,中央人民政府不等于中央军事委员会。《香港基本法》与《澳门基本法》第14条都规定了中央人民政府负责特别行政区的防务。防务即国防事务。在《澳门基本法》有关防务的实践上,可以清楚地看到行使防务权的机关。1999年6月28日,第九届全国人大常委会第十次会议通过了《中华人民共和国澳门特别行政区驻军法》;1999年12月19日中央军委发布了解放军进驻澳门特区的命令;20日中午12时驻澳部队正式进驻,开始履行防务职责[8]。同时《中华人民共和国澳门特别行政区驻军法》第2条明确规定了澳门驻军由中央军委领导。
因此,基本法中的中央人民政府并不能完全等同于国务院。作为特别行政区的首长,行政长官不仅是普通的政府的代理者,更是特区的抽象人格的象征,其法律地位来自最高权力机关的决定[9]。基本法规定的行政长官对中央人民政府负责,就不能等同于对最高国家行政机关负责,而是应当对代表国家行使主权的中央国家机关负责。
狭义上的中央人民政府则特指国务院。在基本法实践中,一般体现为国务院代表中央行使全面管治权。韩大元教授在对《香港基本法》中的中央人民政府一词梳理后指出,中央包含了全国人大及其常委会、国家主席、中央人民政府等,但具体的治理任务由中央人民政府履行[10]。如《香港基本法》第19条第3款规定,行政长官向中央人民政府取得有关涉及国防、外交等国家行为事实问题的证明书。又如,2017年澳门遭受台风“天鸽”的正面袭击,澳门特区行政长官代表特区提请中央人民政府批准驻军协助救灾。
此外,国务院在履行职务时专门设立了港澳事务办公室以及中央人民政府驻香港、澳门联络办公室来具体承担相应职能。但这些机构并不等同于两部基本法第22条所规定的内容,因为中央人民政府所属各部门是指国务院的组成部门,具有某项行政管理事务的法定职权,而中央各部门则是指包含国务院组成部门在内的中央国家机构的组成部分[11]。基本法如此规定的目的在于保障特别行政区的高度自治,能够在本地自治范围内的事务上具有决定权。但在中央与特别行政区的关系方面,基本法第22条并没有排除中央对特别行政区管治权的实现,特别是負责履行具体职务的国务院。而作为国务院的办事机构和联络机构,港澳办和中联办是国务院实地调研、文件起草、政策阐释、督促落实等工作的行动者,其代表的就是国务院本身[12]。
因此,基本法中的中央人民政府具有广义与狭义的双重复合属性。当描述中央与特别行政区的宪制关系时,多适用广义概念;当描述具体落实中央全面管治权的主体时,多适用狭义概念。但无论是广义概念还是狭义概念,行政长官对中央人民政府负责都是指在单一制国家结构形式下,特区高度自治权来源于中央授权,并接受中央领导和监督的法律关系。因为宪法体制关心的焦点是如何维护国家核心利益不受破坏[13]。
(二)抽象还是具体:“特别行政区”的概念分析
特别行政区是否为一个具体的对象,是基本法制定时就已有的争论。有观点指出,对特别行政区负责包含三个方面的内容:一是对特别行政区的居民负责,行政长官应当廉洁奉公、尽忠职守;二是对特别行政区的社会稳定和发展负责,处理好高度自治权范围内的事务;三是对立法机关负责,执行立法会通过的法律、定期向立法会作出施政报告并答复立法会议员的质询[14]。简言之,行政长官负责的对象=居民+社会稳定和发展+立法会。但实际上,行政长官对特别行政区负责应当是指特别行政区的整体利益,而非具体的某个特区机关或人群。其原因可以分为以下几点:
第一,从特别行政区政治体制的角度而言,无论是行政长官制、行政长官主导制还是行政主导制的论述,都要求行政长官在特别行政区政治体制中占据核心地位。这不仅包含了行政机关首长的含义,更是指整个特别行政区首长,其具有一定的、独立的超越地位,从而实现行政主导的优势地位,并代表特区与中央发生关系[15]。一旦将其与特别行政区政府向立法会负责的条款划上等号,那么会不当扩大立法会在特别行政区的权力,并产生矮化、异化行政长官宪制地位的风险,造成行政主导向立法主导的蜕变,最终无法实现对中央人民政府负责的目标。同时,如果将行政长官对特别行政区负责与特别行政区政府向立法会负责归为一类,那么也会出现规范重复或规范矛盾的局面。所以,行政长官对特别行政区负责不等于对特别行政区立法会负责。
第二,从民主与法治的关系角度而言,回归后行政长官一改过往港澳总督只对宗主国负责[16]的非民主状况。行政长官对特别行政区负责,实际上是“港人治港”“澳人治澳”的民主自治观的体现,具有强烈的时代进步意义。如果将对特别行政区负责的对象等同于特别行政区居民的部分民意,仍然可能出现偏颇。这可能体现在民意决定一切,并陷入“运动民主”的泥潭,最终通过一种暴政毁其所有[17]。如果忽视基本规范,那么行政长官的负责也会因为民意的多元而终究无法得到实现。
因此,对特别行政区负责,既不是对特别行政区立法会负责,也不是单纯地等同于用投票民主向特别行政区居民负责。从权力链条的角度而言,负责与授权紧密相连:帝制时期权力的来源基础是君权神授,故君主需要对上天负责;在民主时期,人民同意成为权力行使者的前提基础,故当掌权者所提供的服务无法满足权力来源者时,那么就需要对掌权者进行问责,从而具有法理逻辑上的正当性[18]。行政长官的权力来源于全国人大所制定的基本法,并得到中央人民政府的任命,特别行政区对其权力具有的影响力体现在行政长官人选的产生、权力的行使与制约等方面。如《香港基本法》附件一指出,行政长官人选需要由具有“广泛代表性”的选举委员会产生,其不同界别的设立就是扩大居民参与的制度保障。又如《香港基本法》第49条规定,行政长官如认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益,那么可以发回,其负责的对象已经确定为特别行政区的整体利益,而非立法会、部分居民的好恶。故行政长官所关注的是特别行政区居民广泛关注的整体利益。它既要尊重特别行政区居民多数人的意志,但同时更要符合居民的根本利益与未来发展[19]。
三、双重负责的整体结构与功能实现
(一)双重负责的基本逻辑
特别行政区行政长官的双重负责建基于责任政治这一基础概念,强调行政长官作为特区首长在特别行政区制度中与不同主体互动时以责任作为基本价值与态度,并依靠责任来实现运作的制度体系[20]。申言之,行政长官对中央人民政府与特别行政区负责意味着行政长官需要确立与二者的联结关系,通过权责统一来明确运作机制。行政长官对中央人民政府与特别行政区具有诸多分内之事,需要主动行使基本法授予的职权,并需要承担未能行使职权、履行责任的不利后果[21]。这一政治形态与权利政治相辅相成,没有责任政治与责任意识的确立,权利政治常常是束手无策的,因为利己主义的取态会对他人权利产生冲突与矛盾。当代宪法强调基本权利的制约,亦是在强调责任之于权利的重要意义。因此,“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治方针一方面是授予香港、澳门高度的自治权,确保其权利的充分行使;另一方面也是强调香港特区、澳门特区作为中华人民共和国不可分割的组成部分,其需要承担相应的维护国家安全责任。
行政长官的双重负责之间应当紧密联系,具有根本上的一致性。两部基本法都对责任政治进行了肯定。其中行政长官之所以向中央人民政府负责,是因为其职权来源于中央的授权。权力的逻辑链条决定了行政长官的宪制地位。在“一国两制”的原则下,中央试图保持香港、澳门原有的社会制度与生活方式不变,确保特别行政区能够实行高度自治,避免其他机关或地区对香港、澳门造成干预,同时又能及时施行有效的监督。而特区的其他机关,如立法机关,实行的是集体负责制,司法机关独立行使职权,都难以实现该目标[22]。中央授予香港、澳门高度自治权,来源于我国宪法所规范的特别行政区制度,归根结底是因为中央实施“一国两制”的根本宗旨就是希望在维护国家统一的同时,确保香港、澳门的繁荣稳定,并以此提升国家整体的综合实力,成为改革开放的动力[23]。以宪法和基本法为框架确立的特别行政区制度中,行政长官、中央人民政府、特别行政区据此行使的权力或权利机制应当是明确的,不存在所谓的分歧。
然而,对于什么是特别行政区的整体利益,怎样才能实现特别行政区的繁荣稳定,可能会有不同解释。这些问题本身所具有的抽象性与多样性决定了实践的不同走向。当某些机关或个人对这些问题的解释超出了宪法与基本法所确立的范围,导致中央权力受限从而危害国家的主权、安全与发展利益,出现损害特别行政区根本利益的事情,那么行政长官就需要对负责的对象进行明确,并据此行使相应的职权。中央是整体利益的最终判断者,而行政长官则是作为整体利益解释的调和者。行政长官的双重负责就会因为对整体利益的不同解释呈现两种不同功能的关系。第一种是在互信状态下,当中央与特区对整体利益具有相近理解时,行政长官对中央人民政府负责与对特别行政区负责形成合作与支持的关系。第二种是在非互信状态下,当中央与某些意见对整体利益的理解冲突时,行政长官对中央人民政府负责与对特别行政区负责形成调和与矫正的关系,需要透过对中央人民政府负责实现对特别行政区负责,最终实现国家治理的完整性。
(二)双重负责关系的形成条件与机制
自古以来,中国国家治理存在中央一统体制与地方有效治理的权力张力[24]。中央与特区的具体处理更加体现出这种张力关系。一种对于整体利益判断的可能视角在于将特别行政区的事务区分为自治范围内的事务与非自治范围内的事务。对于自治范围内的事务,各方对整体利益的判断是相近的,或者中央保持较为谦抑的态度,行政长官双重负责之间是合作与支持的关系;对于非自治范围内的事务,各方对整体利益的判断可能出现偏差,行政长官必须以对中央人民政府负责的机制确保最终见解的权威性。
理论上,对自治范围的判断整体上是较为明确的。根据宪法与基本法,中央具有全面管治权,保留了国防、外交、国家安全等事务的权力。同时基于现实的需要与互信的可能,中央授予特别行政区本地事务的高度自治权,甚至将本属于中央管理的有关事务进行授权。据此将会产生两种互信机制,包括協助型与监督型:前者指一方协助另一方达到共同目的的机制,如特区通过立法协助中央履行防务,履行维护国家安全的宪制责任;后者则是指建立有利于中央监督的机制,如主动将本地立法提交备案审查,主动提请中央解释基本法的有关争议[25]。
实践中,中央无意介入港澳具体的行政管理与纯粹的本地事务[26],但特别行政区可能在协助型与监督型的机制中欠缺主动性。例如香港本地国家安全立法一度长期难以推动;在香港一系列的居留权案件中,中央与特区法院对港人在内地所生子女前往香港定居的要件,出现了是否属于自治范围内事务的差别理解。因此,行政长官需要同时担负起两种职责,并透过权力互动达到平衡的结果。中央权力始终存在于特别行政区事务当中,行政长官需要及时让中央政府知悉特区内部事务,当出现不同理解影响中央与特区关系时,中央将行使监督的权力进行纠正,行政长官亦需要配合。而对特别行政区负责,是由行政长官听取具有广泛代表性的意见,并作出合理判断完成。
1.合作与支持功能的双重负责关系。中国素来有和为贵的历史传统,并在治理实践中形成了支持型监督的特点[27]。特别行政区的诸多制度设计也体现了这一点:行政长官通过让中央人民政府监督实现中央人民政府对特区高度自治事务的肯定和确认,最终实现中央人民政府支持特别行政区行政长官施政的结果。中央人民政府也多次透过白皮书、发言人、社评等多种形式,强调对行政长官依法施政的支持。在具体机制上,基本法对合作与支持功能的双重负责关系进行了构建。
在人事监督方面,首先,行政长官的产生机制设置已经体现了合作与支持的内涵。行政长官需要在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命。特区自身的选举或协商具有广泛性的民主特征,是特区整体利益的最大公约数。中央任命权即是监督权的体现,当其进行任命后,代表特区整体利益与国家利益的一致性,显著增强行政长官职权行使的正当性。其次,行政长官提名并报请中央人民政府任命特区主要官员的机制。行政长官作为特区首长,在主要官员的提名上乃根据特区整体利益作出抉择,而后则是中央对其进行任命,依然体现了合作与支持式的负责类型。
在职权监督方面,首先,行政长官对特区法院在审理案件中遇到涉及国防、外交等国家行为的事实问题时,需要向中央人民政府取得证明书。对于国家行为的界定,中央应当具有解释的唯一正确性,行政长官向中央取得证明书,是其双重负责的反映,避免特区法院错误解释而损害特区整体利益。其次,行政长官签署立法会通过的法案、财政预算案,代表行政长官对特别行政区形成的整体利益共识的确认,当其提交中央备案时,则是希望得到中央人民政府的支持型监督。例如澳门特区在制定《海域管理纲要法》中规范了澳门填海需要得到中央批准的要件,其虽未出现在中央授权的文件要求中,但透过特区法律的备案审查机制获得了中央的肯定[28]。再次,实践中形成了行政长官定期向中央述职汇报的惯例。这也是行政长官主动接受中央监督,让中央了解特区施政的具体情况,并得到中央肯定与支持的制度设计。其目的也在于平衡中央与特区的利益理解,增进双方互信。
在国家安全方面,《香港特别行政区维护国家安全法》在香港设置了香港维护国家安全委员会与中央人民政府驻香港维护国家安全公署两大机构。行政长官领导该委员会,并就国家安全对中央人民政府负责,定期提交报告;中央则指派国家安全事务顾问,并透过公署向香港提出意见和建议。中央与香港透过行政长官的负责机制,实现中央监督、指导、协调、支持的功能。机构的设置与职责的划定是细化和健全执行机制的体现,行政长官也因此能够更加准确地维护特别行政区的整体利益,维护好中央与香港的宪制关系。
2.调和与矫正功能的双重负责关系。基于特别行政区高度自治的原则,特区立法机关、司法机关除了在一些特定情形下,如特区终审法院在基本法解释中与全国人大常委会的联系等外,它们与中央之间的联系较少。因此,两部基本法授予了行政长官诸多权力,明确行政长官需要对特区整体利益进行通盘考虑,并及时同中央取得沟通。一旦特区其他机关对整体利益的考虑出现偏颇,那么行政长官需要进行有效的制约。制约的目的在于维护好特区的整体利益,平衡好中央全面管治权与特区高度自治权的关系。
在人事监督方面,首先,行政长官有权任免公职人员和各级法院法官,对公职人员和法官的人员构成进行法治评估。这有助于行政管理权、独立的司法权和终审权能够在高度自治权应有的界限内行使。如《香港特别行政区维护国家安全法》第44条规定,行政长官应当从裁判官、区域法院法官、高等法院原讼法庭法官、上诉法庭法官以及终审法院法官中指定若干名法官,也可从暂委或者特委法官中指定若干名法官,负责处理危害国家安全犯罪案件,相关法官一旦有危害国家的言行将被终止资格。这就是行政长官基于双重负责的宪制结构,从人事监督的角度确保香港国家安全司法实践的准确性。其次,行政长官需要对特区的立法会议员、法院法官和其他司法人员进行有效监誓。就职宣誓的目的在于获得权力,构建特区整体利益与相关职务的有效连接。作为特区的首长,行政长官更加具有执行《香港基本法》第104条有关权力授予与监督规定的正当性。上述机制乃从硬监督的角度进行维护,矫正可能出现的不利于特区根本利益的人员构成。
在职权监督方面,首先,行政长官根据基本法所明确授予的职权对特区其他机关的行为进行监督,维护特区的整体利益,实现对中央人民政府负责。如《香港基本法》第49条规定,行政长官如认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区整体利益,可在三个月内将法案发回立法会重议;第50条规定,行政长官拒绝签署立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过财政预算案或其他重要法案,经协商仍不能取得一致意见,行政长官可解散立法会等。行政长官在行使上述职权时,代表的是特别行政区的首长,因此是在调和特区的整体利益。作为其职责的内容,行政长官必须审慎行使。
在国家安全方面,《香港特别行政区维护国家安全法》第55条列举了三类由中央人民政府驻香港维护国家安全公署行使管辖权的三类情形。三类情形的共同点在于香港本地的司法机关难以实现有效管辖,从而由中央行使管辖权来维护国家安全秩序。这些特殊情形的出发点仍然是从香港实行高度自治的角度出发,以香港本地的实际执法、司法能力为考量标准,并对香港本地机关进行新的国家安全授权。这种授权超出了原有的香港行政管理权、司法权有关本地事务的范围。这并非破坏香港的司法独立,而是更大程度的授权自治。行政长官作为香港维护国家安全的负责人,理应承担调和与监督本地机关处理国家安全事务的职责,其中就包括了根据香港本地实际情况报请中央人民政府管辖的内容。
基本法中并没有明确规定行政长官的相关职权,但是对特区或特区某些机关提出了相应的宪制责任,当出现责任未履行的情况,行政长官需要及时向中央人民政府汇报并配合解决。例如,《香港基本法》第158条规定了香港特区终审法院在作出不可上诉的终局判决前,应将涉及中央人民政府管理的事务或中央和香港特区关系的条款提请全国人大常委会进行解释,香港终审法院具有不可回避的宪制责任。理想状况下,全国人大常委会要相信特区法院能够正确适用法律并毫不犹豫地提交解释;特区法院也要相信全国人大常委会能够给予高质量且合理的解释[29]。但在吴嘉玲居留权等案件中,香港终审法院激进地认为是否提请释法的判断权在自己,并否定了将有争议的问题提交全国人大常委会的可能[30]。这种做法忽视了终审法院所应承担的基本法責任。行政长官根据《香港基本法》第43条和第48条第2项,请求国务院提请全国人大常委会释法,本身就是调和矛盾、落实责任的体现。尽管基本法中并没有明示行政长官具有此权力,但行政长官此举并未违反基本法,因为法院的责任必须履行,面对基本法没有明确规定的新内容,行政长官的请求是承担实现国家功能的最佳方式[31]。除此之外,特区的其他机关都难以保障宪制责任的落实。于是,透过行政长官,特别行政区机关向中央人民政府负责的间接模式最终形成。
四、双重负责关系的实践图景
(一)强化行政长官承上启下的宪制地位
第一,行政长官需要突出自身特别行政区首长的地位,对特区其他机关行使的职权进行积极反应。一方面,对于特区整体利益具有相近理解的行为予以肯定,并积极寻求中央的支持,获得更为顺畅的施政资源。如香港、澳门囿于自身区域面积狭小,难以透过平衡本地空间利益解决住房等民生诉求,可以积极寻求中央的帮助,提升行政长官的施政权威。又如在粤港澳大湾区战略背景下,中央与香港、澳门都需要勇于创新机制,寻求基本法没有明确规范的行为依据,行政长官在此能够扮演维护特区整体利益与国家利益相统一的角色,在基本法乃至宪法中明确来源。另一方面,对于特区整体利益有相反理解的行为,行政长官需要及时行使职权进行制约。两部基本法已经授予行政长官诸多的宪制权力,包括人事与职权两大方面。行政长官需要对整体利益进行综合判断,防范特区政治体制的畸形发展,造成权力的不当扩张[32]。
第二,行政长官需要成为中央与特别行政区沟通的宪制途径。特别行政区实行高度自治,对于诸多事务,中央并不会直接进行处理。换言之,如果行政长官可以透过基本法所赋予的职权解决地方自治团体造成的违法状态,那么中央政府当然无需处理,从而符合监督的原则要求[33]。但对于处理的结果,或者对于行政长官无法解决的特别行政区内部重大争议问题,行政长官需要积极向中央汇报,并配合中央寻求权威性的解决办法,其正当性就来源于本身的宪制地位。最终,行政长官的职权行使既体现了“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治方针,又紧密维护了中央的全面管治权,将特别行政区的整体利益与中央实行“一国两制”的根本宗旨相联系,推进法治实践的深入化。全国人大就香港国家安全立法的决定与全国人大常委会制定《香港特别行政区维护国家安全法》,即是在香港回归23年后仍未完成立法的前提下进行的中央层面的解决机制。相关决定与《香港特别行政区维护国家安全法》也明确了行政长官所应承担的职责。近些年来香港在政治、经济、文化等领域所遇到的诸多新情况与新问题,都需要行政长官领导特别行政区建立健全相关维护机制。
(二)明确中央权力行使的全面性、权威性与谦抑性原则
第一,中国恢复对香港、澳门行使主权意味着中央对港澳具有全面的管治权。中央对港澳全面管治权不仅包括了中央直接行使的、没有授予特别行政区的权力,也包括了本应由中央管理的事务,基于实际需要而授予特别行政区行使的高度自治权。只是对于特别行政区的高度自治权,中央行使的主要是监督权。但这并不能否认中央权力的有效性与权威性。从功能适当的角度而言,为了确保高度自治权的有序性,必须确保中央权力的权威性。这也是基于主权行使而应贯彻的原则。基本法解释制度的文本规范固然存在缺陷,但作为决定特别行政区制度的最高国家权力机关的常设机关,全国人大常委会是平常条件下最为恰当的宪制机关,有权作出有关特别行政区制度的相关决定。因此,全国人大常委会释法的权威性应当是各方接受的宪制共识。行政长官需要对中央权力的有效性与权威性予以尊重,并在特定情形下主动请求中央权力的行使。
第二,中央权力的行使应当遵从谦抑性的原则。邓小平曾表示:“大家可以冷静地想想,香港有时候会不会出现非北京出头就不能解决的问题呢?……总有一些事情没有中央出头你们是难以解决的。”[34]申言之,虽然中央具有全面性的管治权,但是在“一国两制”之下,中央授予特别行政区高度自治权并以基本法确保其稳定性。在消极意义的层面上,对于高度自治的事务,中央权力应当扮演监督者的角色,只有當出现行政长官无法解决的困境时,中央再行使。例如,全国人大常委会在特区法院解释基本法出现偏颇而行政长官判断会影响特区整体利益时进行解释。又如对高度自治的事务,当出现行政长官职权行使不当时,国务院应发布相应指令予以纠正。在积极意义的层面上,对于新兴出现的事务,中央权力应当扮演协调者的角色,当行政长官无法在本地实施或无法在既有的机制下实现时,需要中央协调特别行政区与内地省市、特别行政区之间的利益与法治关系。如粤港澳大湾区战略下的区域合作建设,在基本法的授权明显存在不足的情况,需要行政长官及时向中央寻求正当化依据,中央也要及时行使权力,推进破除法律层面的地方保护主义等问题[35]。
五、结 语
行政长官双重负责制度的功能在于既要确保特别行政区的高度自治,让“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治方针能够得到贯彻与落实,发挥地方的主动性,又要确保特别行政区作为国家不可分割的部分,维护国家的主权、安全与发展利益,最终形成特别行政区其他机关透过行政长官对中央人民政府负责的关系,确保中央对于特别行政区权力的有效行使。中央全面管治权与特别行政区高度自治权有机结合的关键在于重视行政长官的职权发挥,透过双重功能的实现,明确各方的利益诉求,缓和各方的利益冲突,减少各方直接行使权力的碰撞,增进中央与特别行政区、特别行政区权力机关间的互相信任。
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责任编辑:林华山
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