新时代参政党建设的整体态势与路径选择

摘要：进入新时代以来，我国多党合作制度呈现出一些新的发展態势，包括大统战格局基本形成、制度刚性明显提高、制度效能开发的着力点更加明确、政治协商更加规范化、民主监督逐步显性化、党外正职逐渐常态化、制度自信更加彰显等。参政党的履职空间得到不断深化和拓展，这从整体上给参政党建设尤其是能力建设提出了更高要求。加强新时代参政党建设，在路径选择上应对参政党代表性、政党趋同、开放办党、规范建党、理论建设等问题进行深入研究、作出积极回应。

关键词：多党合作;参政党;参政党建设;制度自信;制度效能

中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：2096-3378 （2018） 05-0041-17

参政党是中国多党合作的重要主体。加强参政党建设、发挥参政党作用，是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度（以下简称“多党合作制度”）的重要内容，也是新时代更好地体现多党合作制度效能的重要着力点。党的十八大以来，随着国家治理现代化与民主政治的向前推进，中共高度重视统一战线与多党合作，提出民主党派是中国特色社会主义参政党、多党合作制度是新型政党制度等创新性论断，作出推进协商民主广泛多层制度化发展的战略部署，明确政党协商是参政党的一项新的基本职能，召开中央统战工作会议，颁布《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称《条例》）。这一系列重要论述和举措，推动了新时代统一战线与多党合作事业的发展，进一步深化和拓展了参政党的履职空间，对参政党建设提出了更高要求。新时代，加强参政党建设面临怎样的整体态势，应有怎样的发展路径选择，这些都需要从理论上进行研究并做出回答。

一、党的十八大以来中国多党合作制度发展的新态势

党的十八大以来，以***同志为核心的党中央把统一战线与多党合作作为治国理政的重要方面，密集召开会议，连续出台文件，对巩固和发展新时代统一战线与多党合作事业进行全面谋划部署。在此过程中，多党合作制度建设和发展的基本思路逐步清晰，概括起来就是两个关键词：一是“制度自信”，二是“制度效能”。这两个关键词背后的基本逻辑是：多党合作制度是从中国自己的土壤中生长出来的一道“风景”，不是中国从西方照搬过来的“盆栽”。它有自身的文化根基和国情基础，符合中国的国家性质和社会发展状况，是中国基于本国国情、以自己的方式对政党政治这一现代民主政治发展的普遍性问题作出的回答、提供的方案。对此，我们要有充分的自信和底气。但这种自信和底气必须建立在我们自己要把这个制度当真，并努力创造条件使这一制度内含的功能和价值得到充分展现的基础之上。从这个角度看，多党合作制度在实际运行过程中仍然存在一些问题，其功能和价值并未得到充分展现。这反过来直接影响了这一制度的社会评价以及我们对这一制度的自信和底气。因此，开发制度效能应成为新时代多党合作制度建设与发展的关键所在。在统一战线事业发展、多党合作制度建设基本思路逐步明确的大背景下，中共采取了一系列实际举措来推进多党合作制度发展完善，使其呈现出一些新的发展态势。

（一）大统战工作格局基本形成

随着中共大力推进统战工作，尤其是通过明确党委主要负责人是统战工作第一责任人、明确党委开展统战工作的主要职责、成立统战工作领导小组、明确党委常委担任统战部部长、推进党和国家机构改革、理顺党和政府统战工作相关部门的归口关系等有力举措，在构建党委统一领导、统战部牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局方面迈出了实质性步伐，为多党合作制度发展、更好地发挥参政党作用提供了重要的体制支撑。

（二）制度刚性明显提高

在总结长期工作实践和经验规律的基础上，中共制定了《条例》。这是党的历史上第一部关于统一战线的党内法规，使统一战线相关政策的落地有了更加刚性的制度保障。此外， 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称“2015年3号文件”）、《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》（以下简称《政协协商实施意见》）、 《关于加强政党协商的实施意见》（以下简称《政党协商实施意见》）、《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》（以下简称《政协监督工作意见》）等一系列规范性文件的先后颁布，使多党合作制度的一些相关政策规定有了更强的操作性和约束性，使长期以来多党合作实践中存在的“起点高、落点低”的状况得到了较明显的改善。

（三）开发制度效能的着力点更加明确

***总书记明确提出，更好体现多党合作的制度效能，着力点在于发挥好民主党派和无党派人士的积极作用^[1]。作为执政党的中共与作为参政党的民主党派构成了多党合作制度的两大主体要素，由此形成了贯穿这一制度的两条主线：一是加强和改善党的领导;二是发扬社会主义民主，充分发挥民主党派的作用^[2]。长期以来，相较于党的领导这条主线而言，多党合作中民主要素的体现、参政党作用的发挥这条主线，始终是这一制度运行的“短板”。2005年，胡锦涛提出“要坚持执政党建设与参政党建设互相促进”^[3]，这是具有战略眼光的要求和论断。多党合作要真正站得稳、走得远，两条腿必须能够相互适应。因此，要更好体现这项制度的效能，必须着力将“短板”补上。***总书记在中央统战工作会议上的讲话中提出了三条明确的路径：一是诚心诚意搞好政党协商，二是充分发挥参政党的民主监督作用，三是大力支持参政党加强自身建设、提升能力和水平^[1]。从实践来看，党的十八大以来中共推进多党合作制度发展和完善的举措也集中在这三个方面。

（四）政治协商更加规范化

政治协商是多党合作的基本运行机制，具体包括政党协商和政协协商两种主要形式。2015年，中办先后印发《政协协商实施意见》和《政党协商实施意见》，对两种协商形式分别作出了顶层设计，进一步提高了其制度化规范化程序化水平。尤其是从制度上明确了：无论是政党协商还是政协协商，都要制定年度协商计划，纳入协商计划的事项非经协商不得决策。这事实上意味着，尽管政治协商成果的运用仍是柔性的，但就纳入协商计划的事项而言，政治协商作为一个必要环节己开始刚性嵌入各级党委和政府的工作流程中。

（五）民主监督逐步显性化

在“窑洞對”中，黄炎培向毛泽东提出了中共如何跳出“历史周期率”的重大命题。在毛泽东给出的回答中，关键词有两个，一是“民主”，二是“监督”^[4]。在谈及为什么要“有意识地留下民主党派”这一问题时，毛泽东明确表示， “这对党、对人民、对社会主义很有利。打倒一切，把其他党派搞得光光的，只剩下共产党的办法，使同志们中很少不同意见，弄得大家无所顾忌，这样做很不好”^[5]。这一思想后来被概括为“长期共存、互相监督”的八字方针。可以说，发挥参政党对执政党的监督作用，是多党合作制度设计的重要初衷。在后来的发展中，民主监督被明确为参政党的一项基本职能。但众所周知，民主监督长期以来是多党合作制度实践中的最大“短板”和参政党履职的薄弱环节。党的十八大以来，中共中央高度重视民主监督问题。***多次重提。历史周期率”，认为其至今是对中共仍是很好的鞭策和警示^[6]，强调当年“窑洞对”的问题今天并没有彻底得到解决，要求继续加强民主监督，并从制度上保障和完善民主监督，探索开展民主监督的有效形式^[1]。《条例》系统梳理和列举了民主监督的十种形式。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例（试行）》在制度设计上明确了民主监督与中共党内监督的衔接问题，要求“支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议，完善知情、沟通、反馈、落实等机制”。在监督形式创新上，通过支持民主党派围绕国家和地方的重大改革举措和重要约束性指标开展专项监督，以切实提高民主监督的针对性和有效性。在顶层设计上，中办于2017年正式印发了《政协监督工作意见》，还将出台关于加强民主党派民主监督的专门文件。民主监督正逐步成为新时代推动多党合作制度发展乃至中国民主政治发展的一个重要切入口。

（六）党外正职逐渐常态化

注重发挥党外人士在国家机关中的作用，是中共在政权建设中坚持统一战线所形成的优良传统和主要经验。历史地看，这一传统可以追溯至抗战时期根据地的“三三制”政权建设实践，即在边区政权机关中， “共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”^[7]。1949年成立的新中国第一届中央人民政府借鉴和承继了“三三制”的经验与做法，安排了大批党外人士担任国家机关重要领导职务，其中有不少是正职。以中央层面为例，在政务院34个部委院署行中，担任正职的党外人士有14人^[8]。当然，这一结构的形成是由当时特定的历史条件决定的，是一种过渡性安排，不能简单比附当下。1957年“反右斗争”开始后，实职安排工作受到影响，安排人数逐步减少。“文革”期间，这一传统基本中断，直到党的十一届三中全会之后才逐步恢复。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（以下简称“1989年14号文件”）首次明确了民主党派的参政党地位，并从制度上明确了民主党派成员和无党派人士担任国家和政府的领导职务是多党合作制度的一项重要内容。当然，民主党派辅政的角色决定了党外人士担任的国家和政府领导职务主要是副职，但符合条件的党外人士可以担任正职。对这项原则，中共始终是坚持和强调的。《条例》重申了这一原则，并明确规定省级政府组成部门中应当配备2名左右党外正职。各省（市、自治区）在制定实施细则时进一步对市县政府部门中党外正职的配备提出了要求。总体来看，在省、市两级政府部门中配备党外正职正逐渐成为一个新常态，而这对县级政府部门中党外正职的配备也具有一定的带动效应。地方政府部门中党外正职配备的常态化，为党派成员通过政府部门渠道发挥作用提供了更大舞台。与此同时，如何处理好党外正职与本部门中共党组尤其是党组书记之间的关系，越来越成为新形势下党外干部与中共干部合作共事的一个重要课题。

（七）制度自信更加彰显

制度自信的彰显一方面与党的十八大以来我国在世界舞台上地位和影响力的提升有直接关系，另一方面与西方自由民主制度在实际运行中不断暴露出的内在缺陷和问题有密切关系。西方国家政治选举和政党竞争中出现的金钱政治、民粹主义、多数暴政、选举表演化、为反对而反对导致政治内耗严重和效率低下等问题的暴露，不仅打破了国内一些人对西方民主和政党制度的迷信，而且使大家能更加理性和客观地认识到多党合作制度与中国国情的适应性及其在维护国家多元一体、实现国家有效治理、吸纳社会有序参与、保持政局团结稳定等方面的独特优势。因此，当今天西方社会都普遍对政党政治表示不满，认为政党政治已经在走下坡路、政党功能在衰落的时候，中共则明确向世界宣示：“政党在国家政治生活中发挥着重要作用，也是推动人类文明进步的重要力量。”^[9]2018年，***总书记首次提出，多党合作制度是“从中国土壤中生长出来的新型政党制度”，并将这一制度与西方旧式政党制度置于同一个天平上进行比较和衡量，进而总结了多党合作制度的特色和优势^[10]。从原来更多强调多党合作制度的“中国特色”，到现在开始在“中国特色”的认识基础上强调其“新型”特点和优势，这种话语转变体现的就是制度自信。制度自信的彰显反过来进一步坚定了中共坚持和完善多党合作制度的决心。党的十九大后，中共中央专门给八个民主党派中央发感谢信，明确提出三个“坚定不移”： “坚定不移坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚定不移贯彻长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，坚定不移支持各民主党派履行职能发挥作用，把多党合作事业继续推向前进。”^[11]***总书记对多党合作制度发展也提出了“四个新”的期待和要求：多党合作要有新气象，政治共识要有新提高，履职尽责要有新作为，参政党要有新面貌^[12]。

二、新时代参政党履职的空间与要求

（一）用足协商民主建设提供的发展空间

加强社会主义协商民主建设是新时代中国民主政治发展的重要突破口。民主的本质是人民作主，而人民作主的最原始生态和最直接的表现形式就是共议，即大家的事情大家一起讨论，以维护秩序、实现共存。共议不成，才需要付诸票决。从这个意义上看，与选举相比，协商是更为直接的民主呈现方式^[13]。因此，中国选择选举民主与协商民主并重，事实上将重心放在协商民主，是符合民主本意的战略选择。党的十八大报告首次提出“协商民主广泛多层制度化发展”的战略任务，宣示了中共决心在原有政治协商的基础上，将协商作为一种基本民主形式推广至各个层级和各个领域。 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”的要求。经过一段时间的摸索，最终在2015年3号文件中构建了包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等七种协商渠道的制度体系，为参政党发挥作用提供了更大空间。

首先，提高政党协商的质量。进入新时代，政党协商在我国民主政治建设尤其是多党合作制度建设中的地位和作用日益凸显：2015年3号文件规定的七种协商渠道中，政党协商居首位;参加中国共产党领导的政治协商被明确为参政党一项新的基本职能。 《政党协商实施意见》的印发为深入推进政党协商提供了重要的制度规范和保障。在中央的顶层设计和大力推动下，各地对政党协商的重视程度大大提高，符合条件的地方基本都按照中央文件规定和要求建立了政党协商的制度与形式。但在具体实施过程中，随意性、表面化、形式化现象在一些地方仍很突出，不同程度地存在着以通报、部署工作代替协商，以一般性座谈表态代替协商，将协商会开成工作汇报会等现象。这些现象总体上反映出政党协商质量不高的问题，这已成为目前政党协商在实施中迫切需要解决的关键问题。提高政党协商质量，需要执政党和参政党的共同努力。对中共各级党委而言，重点要解决的是中央反复强调的“协商就要真协商”问题，真正做到“诚心诚意、认认真真、满腔热情”地听取参政党的意见建议，“有事要商量、多商量”，“不能想起了、有空了、拖不过去了才协商”^[14]。协商前要让参政党充分知情，协商中要有互动、有商量，协商后的成果运用情况要及时向参政党反馈。对参政党而言，当前的重点任务是通过全面加强自身建设以切实提高协商能力和水平。政党协商所具有的协商对象的高层性、协商内容的重大性、协商形式的直接性（尤其在会议协商中，民主党派负责人是与同级中共党委主要领导进行面对面的协商对话），使当前各级参政党组织及其负责人在协商中普遍面临较大的心理压力和本领恐慌问题。解决这一问题，关键是参政党要在自身建设和协商能力提升方面取得实质性进展。

其次，充分发挥参政党在政协协商中的作用。参政党在人民政协中具有独特地位。一方面，作为人民政协的组成单位，参政党在政协中可以以党派名义开展活动，包括提交提案、提出建议案草案、作大会发言、参加各类会议、参加视察、参加调查研究、报送社情民意信息等;另一方面，参政党成员在各级政协的委员、常委、领导班子成员和专委会委员中占有较大比例。政协委员的构成以党外人士为主，这一点在制度上有明确要求：换届时，党外人士在委员中不少于60%，常委中不少于65%，副主席中不少于50%。民主党派和无党派人士在政协各专门委员会负责人中应有适当数量，在政协委员中应占有适当比例;政协机关中要有一定数量的民主党派成员和无党派人士担任专职领导职务。截至2015年底，近70万政协委员中，党派成员身份的委员8.2万余人，占委员总数的11.9%，占党派成员总数的7.7%。目前，通过制定政协年度协商计划、加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接等举措，政协协商已日益成为国家和地方政治过程的一个重要环节。因此，更好发挥参政党作用，必须充分利用好政协这个舞台，注重运用好政协协商这种渠道。

再次，探索参政党参与其他方面协商的有效形式。《条例》明确指出，要“支持民主党派和无党派人士参与人大协商、政府协商、政协协商及其他方面的协商”。这条规定的操作空间很大。从理论和政策上看，参政党可以作为协商主体参与各个方面的协商。但就实际而言，对参政党参与政党协商和政协协商，制度设计比较规范和完善，發挥作用相对充分，但对如何参与其他方面的协商，尤其是如何以党派名义开展组织化参与，仍有待摸索和破题。例如，参政党如何参与基层协商？这一问题己开始引起一些党派的关注。一些地方也开展了有益探索，其中浙江较为典型。近年来，浙江重视发挥统一战线在参与和推进基层协商中的作用，各地在支持和推动参政党组织及其成员参与基层协商方面进行探索和创新，初步形成了协作共建、协商议事会、决策咨询、监督评议、民主党派工作室、政协协商向基层延伸等多种实践模式，不仅促进了参政党的建设和多党合作制度的发展，也推动了基层协商民主的深化，产生了良好的经济社会效益^[15]。再如，参政党如何参与人大协商？从制度设计上看，党派成员中的各级人大代表在人大的各类会议上就法律法规制定、修订提出意见建议并参与审议、审定，党派成员中的政协委员列席人大的重要会议，就法律法规制定、修订提出意见建议，从而参与人大立法，这是党派成员以个人形式参与人大协商的两种主要方式，下一步应从人大协商的角度更好发挥这两种方式的积极效应。此外，要进一步探索参政党以组织名义参与人大协商的有效形式。又如，参政党如何参与政府协商？从已有实践看，其主要有如下几种形式：参政党组织与相关政府部门建立对口联系，对其工作提出意见建议;党派成员在政府及其工作部门中担任领导职务或一般职务，在本职岗位履职尽责的同时，从党派成员的角度对本部门工作提出意见建议;党派成员受聘担任政府部门特约人员，对政府部门工作提出意见建议;党派成员以专家或市民身份参加政府部门召开的听证会等会议，提出意见建议。对这些已有制度安排和做法，要思考如何从协商民主的角度作进一步的深化。在此基础上，需要思考如何更好地体现和发挥参政党组织在政府协商中的集体智慧和整体作用。例如，在政府部门组织召开的各类听证会中，相关党派是否可以组织名义参与并提出意见建议？目前，各地还鲜见这样的做法。应该说，协商民主广泛多层制度化发展为参政党全方位参与国家治理和社会治理提供了空间和可能性，但参政党能否真正进入这些空间、把这种可能性能否变为现实，取决于理论和实践层面的用心思考和努力探索程度。回答和解决好了这个问题，不仅将大大拓展参政党发挥作用的空间，也可为社会主义协商民主的健全和完善注入重要的推动力量和高质量的协商资源。

（二）补齐民主监督的履职短板

与参政议政、社会服务、参加中国共产党领导的政治协商相比，民主监督作用的有效发挥确实需要更多的前置条件，而这一薄弱环节的存在与整个社会和政治生态紧密相关。要真正解决它，取决于社会和政治生态的优化，包括经济的发展、社会的成长、民主的进步等。但这并不能成为我们被动等待甚至回避、忽视它的理由。我们不能期望通过参政党的监督解决中共党的建设和治国理政过程中存在的所有问题;但也不能以民主监督是非权力监督、不具有强制性为理由，降低对参政党履行民主监督职能的要求^[16]。

在总体思路上，笔者非常赞同曾宪初教授关于发挥民主党派民主监督作用的观点，即在非权力监督与有效监督之间寻求一个平衡点，既要坚持参政党监督的固有性质，又要使监督形成一定的压力^[17]。我国监督制度建设的历史和实践表明，权力监督不一定是有效监督，非权力监督也可以是有效监督。例如媒体（尤其是新媒体）的监督，被很多人认为是现阶段我国最具实效性的监督形式之一。而它之所以有效，不是因为它有刚性的权力依托，而是因为它能营造出强大的舆论场，对监督对象产生直接压力。换言之，监督有效的决定因素不是权力，而是压力。如果一种监督形式不能对监督对象产生必要压力，那么也是发挥不了实际作用的。

从现状及未来发展趋势看，一个迫切需要解决的关键问题是必须尊重和保持参政党的相对独立性。目前参政党呈现出的对执政党的“依附”现象及“行政化”趋向，十分不利于其监督作用的发挥。参政党相对独立性的确立应采取两方面的努力。一是中共善于领导。在坚持党的领导的同时，要切实尊重参政党的政治自由、组织独立和法律平等地位。在实际工作中，各级统战部门应杜绝包办代替的思想与工作作风，为参政党的良性发展提供必要的政治空间。在宪法和法律范围内，参政党在思想上可以发挥独立思考、百家争鸣的精神;在政治上可以阐述自己的政治主张，发表对国家大政方针的意见;组织上可以独立开展各种活动，自主决定内部机构、人事安排和成员发展。当然，对于参政党工作中的缺点和问题，中共各级组织应本着“肝胆相照、荣辱与共”的方针，及时给以监督、指导和帮助^[18]。二是参政党在保持与党政部门良好关系的同时，应该自觉保持一定距离，以防被部门利益所腐蚀而失去对权力的必要张力^[19]。与此同时，参政党需要真心诚意、切切实实创设各种相关性条件，包括：激活政党特征，在政党层次上开展监督;加强制度建设，完善监督机制;完善监督形式，丰富监督载体;形成监督合力，增强监督约束力;提高政党素质，增强监督能力;拓展信息来源，提高信息质量;提高中共党员尤其是党的领导干部接受监督的自觉性;等等^[20]。

（三）强化自觉接受监督和与执政党共担责任的意识

从多党合作制度内在要求看，参政党接受执政党监督是题中应有之义。多党合作既强调执政党和参政党之间要亲密合作，也要求相互监督。监督的重点是参政党监督执政党。正如邓小平所言，在中国，“谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大”^[21]。但同时，执政党监督参政党本就是党际监督的内在组成部分。对参政党在自身建设和履行职能过程中的缺点和问题，执政党要抱着“肝胆相照、荣辱与共”的立场，坦诚提出意见建议，及时给予指导和帮助。从政治资源配置角度看，根据统一战线政策要求和多党合作制度设计，参政党制度化参与国家政治资源配置，实际也掌握和使用了部分重要公共资源。新中国成立后，执政党对参政党在政权机关和人民政协中的作用发挥，参政党组织的编制、经费、干部调动、办公条件和生活待遇等具体问题从政治发展高度予以重视，通过国家公共资源的配置予以解决，使参政党组织运行所依托的主要资源实现国家化[22]。首先，通过实职安排吸纳部分党派成员经过法定程序担任政府、司法机关、高校、人民团体、科研院所、国有企业等的领导职务。据不完全统计，截至2015年底，民主党派成员在各级政府及司法机关中担任县处级以上领导职务的共有8000余人，占党派成员总数的0.8%左右，占全国县处级以上领导职务总数的1%左右。其次，通过政治安排吸纳部分党派成员通过法定程序当选为各级人大代表、常委、副委员长或副主任，通过协商担任各级政协委员、常委、副主席等，聘任部分党派成员为参事、文史馆员、特约人员等。据不完全统计，截至2015年底，各级人大代表中有党派成员1.5万余人，占党派成员总数的1.5%左右，占人大代表总数的1%不到;各级政协委员中有党派成员8.2万余人次，占党派成员总数的7.7%，占政协委员总数的11.9%。再次，将党派机关干部纳入国家行政编制，纳入公务员队伍。将党派活动经费（包括机关工作经费、调研费、培训费等）纳入财政预算。作为上述重要公共资源的使用者，参政党应该有与执政党共担责任的意识，理所当然应该接受监督。

从个体角度看，参政党成员通过实职安排和政治安排，所享有和使用的均是稀缺而宝贵的国家政治资源，在履职过程中必须树立起高度的责任意识和自觉接受监督的意识。党外领导干部尤其是在政府和司法机关中担任实职领导的党派成员，本身掌握着部分公权力，更应该自觉接受监督。党外干部在问题官员中所占比重虽极小，但相关个案并不鲜见，其中不乏在社会上产生了一定影响的案例。新时代条件下党管干部原则日益凸显、国家监察体制改革已全面推开、党外代表人士安排使用力度不断加大，更要求党外干部树立自觉接受监督的意识，切实提升自身的拒腐防变能力。全国十几亿人口，各级人大代表数量只有270万左右，各级政协委员数量只有80万左右。党派成員当选人大代表、担任政协委员，不仅是一份荣誉和肯定，更是一份信托和责任，要倍加珍惜、切忌滥用，真正发挥好执政党和国家与各界群众之间的“桥梁”和“纽带”作用。

（四）积极探索履职新空间

首先，发挥参政党在意识形态领域的作用。意识形态工作是当前中国共产党治国理政面临严峻挑战的一项工作。参政党应充分发挥自身在立场、组织和人才方面的优势，协助执政党做好这项工作。俞正声在中央统战工作会议的总结讲话中明确指出，参政党在服务经济社会发展中具有独特优势，在意识形态领域也可以发挥重要作用。他具体提了三点要求：一是有关部门和单位特别是主流媒体、重点网站，要多为参政党创造“发声”的平台，更好地弘扬主旋律、传播正能量;二是涉及参政党成员的新闻报道，要体现他们的党派身份;三是要支持参政党做好各自成员的思想政治工作，夯实与中国共产党团结奋斗的共同思想政治基础。除上述具体要求外，发挥参政党在意识形态领域的积极作用，可以从以下三方面重点进行思考和探索^[23];一是协助执政党做好网络意识形态的引导。统战工作场域从线下为主到线上线下并重，是新时代统一战线的一个明显特征和发展趋势。互联网己成为中共意识形态工作的主战场。参政党成员中集中了一批在各行各业中有一定影响力的精英人士，其中一些人本身在网络上就有较大影响力，新媒体从业人员和网络意见人士这两个与互联网统战工作直接相关的群体中也有一些参政党成员。针对这部分成员，参政党要在做好他们的思想政治工作的同时，积极发挥他们在网络空间中的正能量作用。同时，要发挥知识分子型政党的优势，运用自身人才优势和话语优势，主动影响和引导网络意识形态。二是协助执政党做好高校的意识形态工作。高校党外知识分子集中，是统战工作的战略要地。高校各种社会思潮激荡，是意识形态工作的重要阵地。高校也是参政党成员最为集中、组织建制相对比较健全的领域。根据2014年底的统计数据，全国高等教育领域有党派成员15.6万余人，占党派成员总数的15.3%;当时党派中央主席、副主席中，有54人有过高校工作经历，占总数的63.5% ^[24]。参政党要运用这种组织优势和人才优势，在高校意识形态工作中发挥自身独特作用。三是注重对重大内政外交和社会热点问题“发声”。参政党作为一个整体，扮演着咨政和辅政角色，并不掌握国家公共权力。如果说参政党有“权力”，其拥有的主要是话语权。参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商这三项基本职能，对参政党而言，本质上都是一种话语权。这种话语权要产生实际影响力，一方面要通过多党合作制度渠道向执政党和国家进行表达，另一方面要通过媒体等渠道向社会表达，让民众能够真实感受到参政党的“正能量”。尤其是当重大内政外交和社会热点问题出现的时候，应该让社会民众听到参政党的“好声音”。这不仅有助于发挥参政党对社会舆论的正向引导作用，而且有助于提升参政党的社会公众知晓度和认同度，进而为坚持和完善多党合作制度提供更为坚实的社会心理基础。

其次，发挥参政党在新的社会阶层人士和归国留学人员统战工作中的作用。新阶层人士和归国留学人员是新时代统战工作新的重点和着力点，尤其是新的社会阶层人士，可以说是新时代统一战线“版图”最大的增长点。从这两个群体的构成看，主体是党外知识分子。以新的社会阶层人士为例，其目前主要包括民营企业和外商投资企业管理技术人员、中介组织和社会组织从业人员、自由职业人员、新媒体从业人员等四类人。根据中央统战部的调研摸底，目前新的社会阶层人士总体规模约为7 200万人，其中党外人士约6 900万人，占95.5%^[25]。参政党的重点发展对象和主要社会基础是党外知识分子，应充分发挥其在联系和团结新的社会阶层人士和归国留学人员方面的独特优势，支持其发展和吸收其中一部分具有一定代表性的专业人士。这既是在协助开展这两个群体的统战工作，也有助于拓展参政党的社会基础，使其焕发新的生机。从实践看，致公党已将归国留学人员纳入重点发展范围，各党派均发展了一部分新的社会阶层人士。截至2014年底，新的社会阶层人士在参政党成员中所占比例为6.2%。下一步应支持各党派根据各自界别特色和组织发展需要积极稳妥地做好吸纳新的社会阶层人士和归国留学人员的工作。

再次，发挥参政党在对外交往中的作用。如何向海内外中华儿女及国际社会讲好“中国故事”，包括中国多党合作的故事，是中国崛起过程中必须回答和解决好的重大课题。参政党作为中国特色社会主义的亲历者、实践者、维护者、捍卫者和多党合作的重要主体，有责任也有条件通过现身说法，介绍中国的发展成就和政策，尤其是多党合作制度的生动实践，争取港澳台同胞、海外侨胞和国际社会对中国政治制度、政党制度和政治发展道路的理解和认同。《条例》明确强调，要发挥民主党派在对外交往中的作用，要支持民主党派在港澳台海外统一战线工作中发挥作用。进入新時代，尤其是中央统战工作会议之后，参政党在做好常规性对外交流工作的基础上，围绕“一带一路”建设和港澳台海外统战工作，积极探索开展对外交往的新形式。尤其是致公党中央以政党名义密集组团，访问港澳地区和柬埔寨、日本、巴拿马、伯利兹、德国、捷克、阿联酋等国家，成为近年来参政党开展对外交往的一个亮点，其中一些访问活动具有一定的公共外交色彩。同时，致公党也开始出面接待一些外宾来访。回顾历史，在新中国成立初期及20世纪80年代，各民主党派中央以政党名义开展公共外交（组团出访或邀请和接待外宾和国外政党来访）是有成功实践的。实践证明，参政党以政党名义开展对外交往，有利于扩大参政党的政治参与、塑造和改善中国的国际形象、助推国家总体外交^[26]。在2018年中央外事工作会议上，***强调，对外工作是一个系统工程，政党、政府、人大、政协、军队、地方、民间等要强化统筹协调，各有侧重，相互配合，形成党总揽全局、协调各方的对外工作大协同局面^[27]。相信随着多党合作事业的发展完善，参政党蕴含的外交能量将在我国公共外交事业中得到进一步重视和开发。

三、新时代参政党建设的路径与走向

多党合作制度发展的新态势和参政党履职空间的深化与拓展从整体上给参政党建设尤其是能力建设提出了更高要求，带来了更大压力。新时代参政党履职既面临重大机遇，也面临重大挑战。一方面，面对拥有丰富人才资源、知识资源、信息资源、财政资源和治国理政经验的执政党，参政党的传统优势尤其是人才和智力优势式微。另一方面，在推进国家治理现代化的过程中，以前只作为被管理对象的企业、媒体、社会组织、智库乃至每个公民都作为主体参与进来，参政党如果不能主动作为，其制度空间就可能被逐渐挤压^[28]。尤其是面对作为新兴政治参与渠道、意见表达通道的社会组织、新媒体和作为专业政策研究机构的新型智库，参政党如能善加利用都可以使之成为自身履职的重要资源，但如无法有效应对则可能对参政党履职形成挑战，甚至产生“替代效应”。

从政治过程视角看，当今中国各类公共政策尤其是重大政策的制定过程本身是高度开放的，决策者非常注重吸纳各方意见和智慧。一些学者称之为“集思广益型”决策模式^[29]。在此过程中，参政党的协商参与发挥了一定作用，提出的意见建议产生了一定影响，具有一定的有效性，但客观看这种有效性目前是非常有限的。例如，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》这一重要文本的起草过程中广泛征求了各方意见，实际征求意见3176人，收到意见建议2 588条，其中党外人士提出的意见建议92条，扣除重复意见和建议后总计2 292条。根据反馈的意见和建议，建议稿共增写、改写、精简文字754处，覆盖1 16个单位和党外人士的844条意见和建议，其中覆盖党外人士意见和建议18条。反馈意见和建议的总体吸收率为32. 6%，而党外人士意见和建议的吸收率不到20%^[30]。因此，新时代加强参政党建设、提升参政党能力不仅非常必要，而且非常迫切。我国政党关系的特点决定了加强参政党建设、提升参政党能力需要执政党和参政党共同努力。多党合作和政治资源配置的主导权在执政党，参政党建设能否取得实质性进展和成效、一些问题能否得到根本解决，最终取决于执政党对这些问题认识到什么程度以及能提供何种程度的支持和帮助。对此，执政党的态度历来是明确的，即强调支持参政党加强自身建设是中共各级党委的一项重要政治责任，这条规定被明确写入《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中。但另一方面，加强自身建设，参政党自己必须足够努力，不能因为多党合作的主导权在中共，而放弃了加强自身建设的主动性意识和主体性责任。多党合作制度的健康持续发展非常需要参政党在政治上具有清醒意识、在组织上具有相对独立性、在能力和水平上能与执政党相互匹配和适应。***总书记在政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力这四种能力的基础上，提出了参政党要提高解决自身问题能力的问题，这既是期许，也是要求。参政党在加强自身建设过程中始终强调“以党（中共）为师”，在长期实践基础上己形成了总体思路和实际举措，即通过加强思想政治、组织、制度特别是领导班子建设，着力提高“五种能力”。在此总体思路之下，结合新时代背景和要求，从问题导向角度对参政党建设路径与走向问题，笔者提出如下几点思考与建议：

（一）密切与群众的联系，加强代表性建设

统战工作的基本逻辑与方法是以点带面。对中共而言，统战工作之所以是特殊的群众工作，是因为其主要工作对象是各类党外精英（即“党外代表人士”）及由这些精英所组成的组织。但统战工作之所以重要，不仅仅是因为其工作对象是精英，更因为按照统战的逻辑和假设，每个党派、统战团体和党外代表人士的背后都是有群众的，他们在各自所联系的群众中是有影响力和号召力的。因此，做好了他们的工作，实际上就做好了他们背后的更广大党外群众的工作，达到了吸纳一个、影响一片的效果。具体到参政党而言，它们不仅具有政党属性，而且具有统战属性，是中共联系和团结特定阶层和群体（主要是一部分知识分子和非公经济人士）的桥梁和纽带。因此，参政党如果有代表性，那么一百多万的成员规模也可以发挥和体现出五百万、一千万、五千万甚至更多的统战作用和价值;但如果没有代表性，一百多万就仅仅是一百多万。就此而言，毛泽东当年用“一根头发”和“一把头发”关系的比喻来论述民主党派的作用和价值是非常深刻的^[31]。用政治学的话语来讲，参政党及其成员的代表性弱化了甚至没有了，那么他们的参与顶多就是一种精英参与，而对执政党而言，与参政党的合作顶多也就是吸纳精英的一种方式。但如果参政党真正具有代表性，那么尽管形式上仍是精英参与，但这种精英参与却与大众民主紧紧捆绑在一起，就能符合和适应现代民主政治发展的基本逻辑^[32]。

参政党代表性不足，在社会民众尤其是各自所联系阶层和群体中缺乏影响力和号召力，是当前制约其作用体现和发挥的一个重要因素。如前所述，长期以来，参政党作用发挥不充分是多党合作制度运行的“短板”。从国家政党社会关系看，制约参政党作用发挥的因素主要体现在三个方面：一是制度空间不足，二是自身能力不够，三是社会基础不稳。应当说，现实中这三方面因素均不同程度地存在，其中社会基础不稳的影响更为深刻和根本。换言之，参政党今天面临的最大问题不是在政治上没有地位，而是在社会中缺乏根基^[15]。有学者提出，新中国成立后，参政党由社会性存在转变为制度性存在，也就是说，是制度本身维持了参政党的生存^[33]。这一判断目前来看基本是成立的，但问题是作为制度性存在的参政党是否就不需要社会基础了？并非如此。恰恰相反，制度性存在如果丧失了社会基础，最终就必然沦为一种“形式性存在”。因此，未来参政党建设和发展的最大需要不是权力，而是主动调整与社会的关系，即应积极走入社会、深入基层、联系阶层、服务民生^[16]。参政党的存续可以依托国家，但参政党的活力必须来源于社会。参政党只有在国家与社会的互动中找到一个适当的平衡点，依托国家而不完全依附国家，扎根社会而不完全融入社会，才能真正体现自身的优势，真正发挥应有功能。当然，要找到这样的平衡点，并在制度设计上进行相应调整，在党际关系上进行相应优化，这里面有大量的问题需要研究和解决。

歷史地看，与中共从一开始就注重走群众路线，始终强调党与群众的血肉联系不同，参政党与社会的联系不密切是一个先天不足的问题。各党派在其成立之初，尽管其成员主要来自民族资产阶级、城市小资产阶级及其知识分子，也有各自鲜明的政治主张，但它们的利益聚合与利益表达功能并不突出，与它们所代表的社会群体之间也并不存在密切关联^[34]。发展地看，新时代参政党密切与社会联系出现了重要机遇和空间。一方面，随着统战工作重心不断下移，参政党在基层的组织发展和作用发挥问题日益受到关注和重视;另一方面，随着社会主义协商民主建设的推进，参政党有越来越多的机会和渠道参与国家和社会各个层面事务的协商和治理，包括广泛而深入地参与基层公共事务的协商和治理。参政党及其成员参与各方面协商尤其是基层协商的过程，实际上是其密切与社会联系、提升其社会代表性的过程。因此，尽管这方面的不少实践仍在摸索中且用力在基层，但对整个参政党的建设和多党合作制度社会基础的夯实具有至关重要的价值和意义。

（二）保持党派特色，提升制度包容性

中国政党间的趋同是一个客观现实。趋同既体现在参政党与执政党之间，如指导思想上的高度一致、发展对象的交叉重叠、政策意见和话语体系的趋同、理论建设上的趋同;也体现在各个党派之间，其中最突出的是组织发展界别特色模糊的问题，有人形象地称之为“八党一面”。这种趋同现象背后的原因是多方面的。从历史原因看，各民主党派之间有先天相似的历史经历。从体制原因看，一党领导的政治逻辑要求各党派均要围绕党委和政府的中心工作履行职能，关注的议题自然比较容易聚焦;全面参政的现实要求使各党派在发展成员时，纷纷突破协商确定的发展界别，千方百计网罗各方人才，这在改善自身人才结构和知识结构的同时，容易导致界限模糊、特色淡化的问题。从社会原因看，参政党与执政党的社会基础交叉重叠，各党派组织发展虽有重点分工，但边界本身不十分清晰。从政策原因看，各党派发展成员在坚持重点分工前提下，其中的30%可相互交叉，这一政策有利于各党派优化人才结构，但在一定程度上会造成发展对象的趋同。从组织原因看，“以党为师”的党建模式虽有一定必然性和合理性，但直接导致了参政党在很多方面与中共趋同，彼此间的差异越来越不明显。客观来看，有些原因可通过政策上的调整予以消解和优化，但有些原因确实很难避免，因此政党趋同具有一定必然性。从比较视野看，政党趋同事实上是一个世界现象。西方政党经历了从“精英党”到“群众党”再到“全方位党”和“卡特尔党”的演变。在这个过程中，政党形态和功能发生了深刻变化，其中一个重要方面就是政党“趋同化”（“中间化”）。

对此，笔者的基本观点是：在西方竞争性体制下，政党在选举中能否获胜，日益取决于中间选民，在此背景下出现的政党“趋同化”有其必然性和积极效应。但尽管如此，这给西方政党制度带来的冲击仍是非常深刻的，因为它使政党面临失去自己“身份特征”的危险，也引发了西方学者关于“政党衰落”的激烈争论。但在并不凸显竞争性选举功能的中国语境下，政党制度的主要功能是吸纳，即以制度化、组织化方式解决执政党对多元社会群体（尤其是知识精英和经济精英）的包容和整合，并以此巩固和提升执政者施政的合法性和有效性。对这样一种以吸纳为主要功能和取向的政党体制，政党趋同的弊端会更加明显。它不符合这一制度蕴含的“和而不同”的价值理念，也不适应中国社会结构日益分化、诉求日益多元化的现状和趋势，对增强中国政党制度的弹性和包容性，实现公共决策民主化科学化，强化对中共领导和执政行为的监督并进而改善党的领导和执政，都是不利的。

一方面，参政党与执政党应该不一样，因为如果一样了，参政党就失去存在的价值和必要了。对此，中共领导人有过直白而深刻的论述。周恩来指出：“每个党派都有自己的历史，都代表着各自方面的群众。有人要求各民主党派都和共产党一样，如果都一样了，则共产党和民主党派又何必联合呢？正因为有所不同，才需要联合。”^[35]江泽民指出，“我们坚持共产党对民主党派的领导”，但“又不能要求民主党派跟我们共产党一样，那还要民主党派干什么？要把民主党派变得跟共产党完全一样，它就没有作用了”^[2]8。李瑞环认为，“能够听到一些在我们党内听不到的意见”，“是民主党派存在最重要的理由和根据”，“如果民主党派的意见和共产党完全一样，我们说什么，你们就都说什么，这只是多了一部分而已，多党合作的意义就不存在了”^[36]。另一方面，参政党之间也应该各有自己的特色。这种特色既是对历史的尊重和沿袭（因为这种特色本身是历史形成的），也是现实履职的需要（有助于各党派在履职过程中形成各自的优势领域），同时也是发挥参政党统战功能、扩大政党制度包容性的需要。反过来讲，参政党之间的趋同现象，既不利于其自身建设和履职，也会对多党合作制度的弹性和包容性造成负面影响，同时也是宝贵政治资源的浪费^[37]。因此，尽管政党趋同有一定必然性，但还是要注重保持和加强参政党在自身建设和履职方面的特色。一方面，八个党派作为一个整体，基于参政党的角色定位，在自身建设与履职方面应该与执政党不一样。在分析问题上应该有自己的视角，不是为政策“背书”，要从不同角度看问题，要有“蓝军”思维^[38]，多从“不可行性论证”的角度作思考、提建议、想对策。在话语表达上应该更加体现知识分子型政党的特色，少一些“官气”，多一些“书卷气”。在理论建设上，要在适当借鉴中共党建理论基础上，牢牢立足参政党角色定位，深入思考参政党建设和运行规律，着力构建共性与个性相结合的参政党建设理论体系。另一方面，对每个党派而言，基于历史传承和现实发展，在自身建设与履职中应努力保持自身特色。界别特色仍然是重要前提，主体界别要尽可能清晰，发展非公经济人士和新的社会阶层人士要尽量与主体界别特色相吻合。同时，要重视培育参政党参政议政的特色和优势领域，充分依托各党派自身的专业优势和人才优势来选择参与角度和课题，以此获得话语权，形成政策影响力。具体看，可从两方面考虑：一是在界别特色基础上形成优势领域。界别特色是历史孕育和形成的，体现了各党派之间的互补性和不可替代性。党派只有保持界别特色，才能集中精力、发挥优势，提出的政策建议才更有针对性、更能体现各党派的代表性，也有利于优势互补，防止各党派之间围绕热点问题的低水平重复调研。二是在某一时期内就某一政策问题发表持续性政策见解的基础上形成优势领域。如，民革中央通过对“三农”问题的长期追踪和重点关注，使“三农”成为民革参政议政的特色和优势领域。从发展趋势看，随着多党合作事业的进一步发展，参政党参政议政特色的形成将会呈现新的规律性特点^[39]。

（三）办党要有开放思维，善于借鉴、借力

首先，要在比较和借鉴中理解和定位参政党，推动和加强参政党的建设。中国多党合作制度是一种特殊类型的政党制度。它与西方竞争型政党制度不同，中共作为执政党、民主党派作为参政党的地位是法定的，两者之间在执政权归属问题上不存在竞争性。它与苏联等国家实行的一党制不同，不仅没有取消执政党以外的其他党派，而且注重吸纳其他党派的成员参与政权机关建设。它与新加坡等国家的一党独大制不同，民主党派从制度设计和政治现实上均不存在通过选举上台执政的可能性。尽管多党合作制度具有自身特殊性，但并不是特殊得完全无法与其他政党制度進行比较和对话，因为其背后仍然具有政党制度的一些共通性。例如，与所有其他政党制度一样，多党合作制度的使命主要也是解决多元共存一体的问题。不管政党制度是在什么情况下、以什么样的形式确立，其内在的倾向都是共同的，就是最大限度地创造国家整合，减少党派的无序纷争所可能带来的社会分散和国家分离^[40]。再如，在多个政党并存的条件下，执政党都力图维持执政地位，这使执政党在处理与国家、与社会的关系以及加强自身建设方面往往表现出一定的相似性。又如，中西政党制度均反映了民主的价值。在西方竞争型政党制度下，人民主要通过选举实现当家作主;在多党合作制度下，除选举外，更强调人民通过协商和参与实现当家作主。

同样的道理，放眼当今世界，中国的参政党确实是一种特殊类型的政党，与西方政党尤其是竞争性体制下的政党有明显差异。比如，中国参政党与国家政权间的关系是参加政权，但不以夺取政权为目的;它们都明确表示在政治上接受另一个政党（中共）的领导;它们大多以中共的指导思想为本党派的指导思想^[41]。但是，参政党仍然具备政党的基本要素。例如，参政党虽不以夺取政权为目的，但与其他所有类型的政党一样，它的主要活动也是紧紧围绕国家权力展开的。参政党参政的基本点是“一参加、三参与”，“一参加”即参加国家政权，“三参与”分别是参与国家大政方针和国家领导人选的协商、参与国家事务的管理、参与国家方针政策法律法规的制定和执行。参政党的基本职能是参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商。参政党通过实职安排和政治安排制度化参与了国家政治资源的配置，尤其是推荐和输送一大批党派成员进入到人大、政府、司法机关等政权机关中担任领导职务。所有这些活动，都是紧紧围绕国家权力展开的，这也是参政党与我国其他社会组织（如工会、妇联、行业协会等）的最根本区别^[22]。再如，参政党与群众尤其是与其所联系的阶层和群体之间虽然不是西方意义上的政党与选民之间的关系，但也具有一定的利益综合与利益表达功能。

多党合作制度和参政党的特殊性决定了我们必须立足中国国情来认识和把握参政党，看它是从什么样的“土壤”中孕育和产生的，又是如何一步步走到今天的，以及未来的发展方向是什么。对所有这些问题的思考和回答都不能脱离中国的文化传统和现实国情。另一方面，多党合作制度和参政党的共通性要求我们有比较视野，跳出中国看多党合作制度的发展和参政党的建设。从纵向比较维度看，二战后建立的一批社会主义国家，除中国外，还有几个国家实行的是共产党领导的多党合作制，分别是亚洲的朝鲜、越南，欧洲的波兰、保加利亚、民主德国、捷克斯洛伐克。20世纪80年代中期，中央统战部研究室专门组织力量对这些社会主义国家实行多党合作的经验与做法进行总结提炼，希望能为我国多党合作制的发展和完善提供借鉴。但是没过几年，随着东欧剧变，多党合作在东欧四国中断了。当然，苏联解体、东欧剧变有着非常复杂的国际国内背景，但如果从政党制度的角度作反思，是不是这样一种制度安排（毕竟从历史上看，东欧四国当时实行的多党合作制在制度形式上与中国的多党合作制度是最接近的）有其内在的缺陷和问题？②这些缺陷和问题在今天中国多党合作制度的运行过程中是否可能存在？如果存在，那么如何克服和解决，使这种新型政党制度能够在中国健康持续地发展下去？共产党领导的多党合作制在这些社会主义国家的中断对我国实现多党合作制度的可持续发展是一个重要警示。系统深入总结它们的失败教训，对进一步发展和完善硕果仅存的中国多党合作制度具有重要启示意义^[42]。从横向比较的维度看，西方国家政党建设与运行中的一些好的经验与做法值得我们研究和借鉴。必须承认，现代政党和政党政治毕竟首先产生并成熟于西方，西方政党在长期发展的过程中在自身建设和运行方面探索和积累了不少好的经验与做法。比如，西方竞争性体制下，在野党、反对党是如何实现对执政党和公权的有效监督的？在欧洲一些实行多党制的国家，组成联合政府的各个党派之间是如何开展协商与合作的？以绿党为代表的“议题型政党”是如何兴起并在欧洲一些国家的政治舞台上占据一席之地的？西方政党是如何处理与群众（选民）之间的关系的？西方政党是如何发挥思想库的“外脑”作用的？西方政党是如何通过媒体尤其是新媒体开展政治沟通、引导社会思潮、塑造政党形象的？等等。对西方政党建设中那些具有积极意义且属于操作和技术层面的好的经验和做法，在加强参政党建设的过程中要以一种开放心态予以关注、研究和借鉴。

其次，要通过开放办党、整合资源、借助外力来提升参政党的履职能力。第一，完善参政议政工作机制，整合参政党内部资源，发挥参政党整体功能，调动广大成员积极参与自身建设与履职活动。要立足于依靠全体党派成员，发挥他们参与党派工作的积极性，实现从注重个人素质提高转向注重整体素质提高，从注重少数代表人物作用的发挥转向注重全体成员积极性的发挥;要致力于党派内部组织结构和机制的优化，从仅仅依靠单个或少数职能部门转向依靠各个职能部门之间的协同配合，从仅仅依靠个别代表人物的个人威望、魅力转向依靠体制、机制的运作，转向依靠上下级组织之间的联动。第二，多种形式和渠道整合外部资源，真正構筑起开放的工作平台.服务于参政党的履职实践。具体来看：一是整合党际资源开展联合攻关。这种联合既可以是不同党派之间的联合，也可以是同一党派不同地方、不同层级组织之间的联合。例如，2012年，民建中央、农工党中央、全国工商联联名提案，助推实体经济发展，打破了总由一个民主党派提交提案的惯例，首次实现了联名提交，产生了较大影响。2018年，上海、浙江、江苏、安徽四地民建组织通过签订合作协议，共同助推长三角一体化发展。二是借助智库力量推进参政议政。使智库不是成为参政党履职的挑战者，而是成为参政党履职的重要资源，把参政党的渠道优势和智库的专业优势有机结合，实现双赢。近年来，参政党己开始在探索通过与高校、科研院所中智库的合作，提高自身建言献策的质量和水平。2008年，“民进中央上海社会科学院合作中心”成立，开了民主党派中央与社会科学研究机构（智库）合作的先河。2014年以来，民主党派中央与智库的合作迎来一个小高峰，各党派中央纷纷与专业研究机构建立了合作关系。三是借助社会组织延展工作手臂。发挥社会组织的作用，既能增强党派对群众的吸引力，又能绕开一些现有制度的限制。比如，针对目前在大学生内不能发展党派成员的现状，是否可以允许高校内的参政党基层组织建立一些面向在校学生的社团组织，吸引大学生参加，从而既增进大学生对参政党和多党合作制度的了解，也更好发挥参政党对高校学生的思想引导作用。再如，可以选择一些有党派成员参与并在其中发挥较大作用的社会组织，探索建立参政党的基层组织，一方面发挥参政党基层组织对所在社会组织的引领和推动作用，另一方面在参与社会组织活动过程中发现和物色优秀人选并将其吸收到党派中来。杭州公羊会在这方面开了先河。四是借助媒体形式拓宽信息渠道。尤其是要加强新媒体技术在参政党建设与运行中的运用，一方面更好地了解和收集社情民意，另一方面更有效地发出党派的“声音”。

（四）注重规范建党，提高党建科学化水平

新时代加强参政党建设，必须注重规范建党，大力提高参政党建设的科学化水平。首先，这是参政党与执政党长期合作的需要。以中共今天的党建水平和执政能力，参政党如果仍然还是传统意义上的一个个松散的政治联盟，是很难真正实现与中共的长期合作的。其次，这是按照中国特色社会主义参政党要求履职尽责的需要。作为中国特色社会主义参政党，民主党派制度化参与国家政治资源的配置，其本身就扮演着国家公器的角色，要切实承担起应有的政治责任。这要求参政党的建设和履职都必须在宪法和法律框架内开展，必须注重规范和程序的建设。再次，这是参政党组织自身整合的需要。参政党的人数已经达到一定的规模，截至2018年5月前后，八个党派成员总数为117万人^[43]。民盟的成员数最多，目前已接近30万;其他大部分党派的成员数在10～20万之间。从组织体系看，各民主党派都有纵向横向的组织分层和部门分工。在这种情况下，如果不能规范建党，参政党的内部管理和组织整合会面临困难。当然，在规范建党的同时，要着力避免官僚化、行政化的倾向和问题。

（五）加强理论研究，构建话语体系

一项制度要真正立得住，既能让国人有自信和底气，也能让别国心服口服，一方面要实践有效，用事实说话;另一方面要逻辑自洽，用道理说话，尤其要能用别人听得懂的话把制度背后的基本道理讲清楚。新中国成立近70年来，尤其是改革开放40年来的实践己充分证明了这一制度的有效性与适应性，我们有理由也有底气把这一制度背后的各种道理尤其是它的中国性与世界性或者说特殊性与普遍性之间的关系说清楚、讲明白。参政党作为多党合作制度的一个有机组成部分，是一种特殊类型的政党，它与西方国家一般理解的政党确实有较大不同，因此也往往不被人理解甚至是误解。要讲清楚中国的政党制度，其中一个重要任务就是要把参政党研究透彻，这是中国学者能为政治学理论尤其是政党政治理论作出增量贡献的一个研究领域。目前来看，在这方面我们还有很多工作要做，现有关于参政党和多党合作的理论远远没有把这种新型政党制度及其背后的逻辑和道理讲清楚，仍然处于“有理说不出、说了传不开”的境地。加强参政党和多党合作理论研究，必须充分调动和开发高校、科研院所、党校、社会主义学院、统战部门、人民政协、民主党派等各种研究力量和研究资源。各方在研究视角上各有侧重和特点，可以相互补充、形成合力。但在强调各方参与的同时，必须看到对参政党和多党合作理论的研究，参政党自己的研究是不可替代、不可或缺的。参政党有自己特定的位置，开展理论研究有自己特定的角度。参政党在加强自身建设、履职过程中的实际体验是其他方面的研究者无法深切认识和体会的。因此，参政党要把理论建设作为新时代参政党建设的一项重要任务来抓，在增强中国多党合作制度话语权方面发挥自身应有的特殊作用，以理论主动性保障和引领行动自觉性。

四、结语

坚持和完善中国多党合作制度，更好体现制度效能，着力点在于发挥好参政党的积极作用。这是这项制度长期以来在实践运行中的短板和薄弱环节。进入新时代，中共逐步明晰了发展和完善多党合作制度的基本思路，并通过一系列有力举措推动多党合作制度呈现出一些新的发展态势，使参政党履职的空间得到不断深化和拓展：协商民主广泛多层制度化发展为参政党履职提供了广阔的发展空间;民主监督逐步成为多党合作制度乃至整个中国民主政治发展的一个重要突破口;参政党在国家政治资源配置尤其是政权机关建设中的地位和作用得到提升。参政党必须在履职中强化自觉接受监督和与执政党共担责任的意识，切实提升自身的防腐拒变能力;发挥在意识形态引导、新的社会阶层人士和归国留学人员工作、对外交往等方面的积极作用。加强新时代参政党建设，要坚持以思想政治建设为核心、组织建设为基础、制度建设为保障的总体思路，着力提升政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力，合作共事能力、解决自身问题能力。在此总体思路下，应重点对参政党代表性、政党趋同、开放办党、规范建党、理论建设等问题进行深入研究，并作出积极回应。只有搞好参政党建设，补上参政党作用发挥这块短板，使参政党充分发挥好作为中国共产党“好帮手、好参谋、好同事”的作用，才能充分体现多党合作制度效能，真正彰显多党合作制度自信和底气。

参考文献：

[1] ***在中央统战工作会议上强调巩固发展最广泛的爱国统一战线为实现中国梦提供广泛力量支持[N].

人民日报，2015-05-21 （1）.

[2] 中央统战部研究室，历次全国统战工作会议概况和文献：1988-1998 [M].北京：华文出版社，1998：2.

[3] 崔士鑫，中共中央举行党外人士迎春座谈会[N].人民日报，2005-02-05 （1）.

[4] 黄炎培，八十年来[M].北京：文史资料出版社，1982： 149.

[5] 李维汉，回忆与研究：下卷[M].北京：中共党史出版社，2013： 631.

[6] 李斌，霍小光，趙超，“社会主义民主政治道路会越走越宽广”——记***总书记走访各民主党派中央和

全国工商联[N].经济日报，2012-12-27 （1）.

[7] 毛泽东选集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991： 742.

[8] 刘延东，当代中国的民主党派[M].北京：当代中国出版社，1999： 54-59.

[9] ***，携手建设更加美好的世界——在中国共产党与世界政党高层对话会上的主旨讲话（2017年12月1

曰，北京）[N].人民日报，2017-12-02 （2）.

[10] ***在看望参加政协会议的民盟致公党无党派人士侨联界委员时强调坚持多党合作发展社会主义民主政

治为决胜全面建成小康社会而团结奋斗汪洋参加看望和讨论[N].人民日报，2018-03-05 （1）.

[11] 中国共产党中央委员会致各民主党派中央、全国工商联的感谢信[N].人民日报，2017-10-27 （1）.

[12] 姜潇，***在同党外人士座谈并共迎新春时强调多党合作要有新气象思想共识要有新提高履职尽责要有新

作为参政党要有新面貌俞正声汪洋王沪宁韩正出席[N].人民日报，2018-02-07 （1）.

[13] 林尚立，基础与动力——协商民主何以在中国成长[J].世纪行，2016 （5）：12-20.

[14] 中共中央文献研究室，***关于社会主义政治建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017： 75.

[15] 黄天柱.民主党派参与基层协商机制创新的探索与思考—基于浙江案例的考察[J].中共浙江省委党校

学报，2016 （6）：99-106.

[16] 吴美华，参政党民主监督的内涵、功能和定位[G]//中央社会主义学院政党制度研究中心，北京大学政党制度研究中心，中国政党制度功能与价值研究，北京：华文出版社，2009： 163-170.

[17] 曾宪初，在非权力监督与有效监督之间寻求平衡点——关于我国民主党派的民主监督问题[J].中央社会主义学院学报，2006 （5）：152-155.

[18] 徐育苗，当代中国政党制度研究的几个问题[J].华中师范大学学报（哲学社会科学版），1991（3）：28-34.

[19] 黄天柱，进一步开发参政党民主监督功能的几点思考[J].广州社会主义学院学报，2014 （2）：9-11.

[20] 黄天柱，努力开发参政党民主监督的政治资源——基于问卷调查的统计分析与思考[J].中央社会主义学院学报，2015 （2）：18-23.

[21] 邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1994： 270.

[22] 黄天柱，参与性政策主体：民主党派在中国公共政策过程中的制度定位新探[J].政治学研究，2013 （2）：20-28.

[23] 黄天柱，发挥民主党派在意识形态领域的积极作用[N].团结报，2018-07-17（8）.

[24] 罗宇凡，桃李芬芳处团结聚人心——中共十八大以来全国高校统战工作成绩斐然[N].团结报，2015 -11- 24（1）.

[25] 王海磬，全国新的社会阶层人士约7200万人[EB/OL]. （2017-01-06）[2018-09-01].http：//news.xinhuanet. com/politics/2017-01/06/c 12943/1180. htm.

[26] 黄天柱.2016年中国多党合作制度发展评述[J].上海市社会主义学院学报，2017 （2）：32-36.

[27] ***在中央外事工作会议上强调坚持以新时代中国特色社会主义外交思想为指导努力开创中国特色大国外交新局面李克强主持栗战书汪洋王沪宁赵乐际韩正王岐山出席[N].人民日报，2018-06-24 （1）.

[28] 黄天柱，“多党合作与国家治理：挑战、机遇与瞻望”研讨综述[J].江苏省社会主义学院学报，2014 （5）：36-40.

[29] 王绍光，鄢一龙，胡鞍钢，中国中央政府“集思广益型”决策模式——国家“十二五”规划的出台[J].中国软科学，2014 （6）：1-16.

[30] 秦杰，韩洁，华春雨，全面建小康扬帆再起航——《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》诞生记[N].人民日报，2015-11-05（1）

[31] 中共中央统战部研究室，历次全国统战工作会议概况和文献[M].北京：中国档案出版社，1988：6.

[32] 黄天柱，团体提案视野下民主党派的利益代表功能探析[J].团结，2017 （1）：33-36.

[33] 肖存良，契合与转型：民主党派社会基础的政治学考察[J].岭南学刊，2013 （1）：28-33.

[34] 王邦佐，张承斌，邵春霞，等，中国政党制度的社会生态分析[M].上海：上海人民出版社，2000： 327.

[35] 周恩来统一战线文选[M].北京：人民出版社，1984： 163.

[36] 李景源，统一战线基础理论研究[M].北京：华文出版社，2002： 149.

[37] 黄天柱，民主党派组织发展界别特色的形成演变及理论思考[J].广西社会主义学院学报，2017（3）：50-57+61.

[38] 孙林，政党协商需要有蓝军思维[J].中国党政干部论坛，2016 （1）：77.

[39] 黄天柱，公共决策科学化与民主党派参政议政专业化[J].广州社会主义学院学报，2013 （1）：9-12+40.

[40] 林尚立，政党、政党制度与现代国家——对中国政党制度的理论反思[J].中国延安干部学院学报，2009（5）：5-14.

[41] 黄天柱，中国参政党理论研究：学术史考察及体系构建[J].统一战线学研究，2018 （2）：25-39.

[42] 黄天柱，可持续发展：中国多党合作制度研究的新议程[J].广州社会主义学院学报，2017 （1）：11-15+92.

[43] 中共中央统战部，把中国新型政党制度坚持好发展好完善好——纪念中共中央发布“五一口号”70周年[J].求是，2018 （9）：11-13.