芬兰政府开放数据的政策法规保障研究

孙刚

[摘 要] 采用文献调研和案例分析的研究方法，以芬兰为例，通过对文献资料和网站内容的调查，获取一手资料阐述芬兰开放数据政策的发展历程，探讨芬兰开放数据政策目标与意义、政策内容、法律支持，并在此基础上分析芬兰开放数据政策法规的特点及应用价值，提出制定完善的开放数据政策、修订法律法规、加强开放数据协作、建立开放数据文化的建议。

[关键词] 芬兰;开放政府;开放数据;政策法规

[中图分类号]  G203   [文献标识码] A   [文章编号] 1008—1763（2021）03—0067—08

Abstract：Using the research methods of literature review and case analysis， this paper takes Finland as an example， having access to the first materials from literature， this paper discusses the content of open data policies in Finland， sorts out policy goal， policy content， legal support， and summarizes the characteristics of policies and regulations of government open data in Finland.This paper makes some suggestions on how to formulate the perfect open data policy， revise laws and regulations， strengthen open data collaboration， and establish  open data culture.

Key words： Finland;open data;open government;policies and regulations

2009年1月20日，奥巴马就任美国第44任总统的当天，签署了《透明与开放政府备忘录》，并于同年启动了美国开放数据门户网站data.gov，在整个世界掀起了开放数据的潮流。从国内研究情况来看，目前有学者对美国、英国、澳大利亚、新西兰、法国等国的开放数据政策法规进行了研究，但未对芬兰政府开放数据的政策法规进行系统分析。芬兰在国际开放数据中具有一定影响力，在数据开放的维度上走在我国的前面，具有一定参考价值。因此，本文拟对芬兰开放数据政策发展历程、政策目标与意义、政策内容、法律支持等方面进行梳理，以期对我国政府开放数据行动提供借鉴。

一 芬兰政府开放数据的现状

芬兰自1917年建国以来就继承瑞典的传统，十分重视信息公开。在芬兰，开放透明的社会与政府是它们非常重要的信念，这种现象导致公民对政府信息的透明度具有较高要求。但凡政府文件、决策过程，甚至国会与政府的日常运作都尽量透明。整个芬兰公共部门的运作是非常公开和透明的，每个公民都有权要求对已归档的文件进行详细说明，而且被保存在系统或报告中可供获取的公共部门数据几乎都是完整的。当然也有少数的机密文件存在其中，这些文件并不能轻易地提供给一般公民。芬兰政府于1951年颁布的《政府文件公开法案》（Act on the Openness of Public Documents of 1951）规定，各省、市、注册团体都必须公开所拥有的正式文档和记录，只有国家法律明文规定或涉及本国国家安全的行政命令才能作为特例允许其不对外公开。芬兰政府正式的开放数据应始于2011年，芬兰政府通过三个“开放政府行动计划”，历经10年推进开放数据，并且逐步完善政府开放数据的相关政策。

（一）起始阶段（2011-2012年）

2011年3月3日，芬兰发布《关于提高数字化公共部门信息资源可用性和再利用的政府决议》（Proposal for a government resolution on improving the accessibility and promoting the reuse of public information resources in digital format），从政策、技术和法律方面提供公共部门数据开放的解决手段，并提出促进基于开放数据资源来开发应用程序和服务的措施。这个决议强调：“行政部门应当识别和描述它们的信息资源，以便它们能被再利用。为了能检索数据内容，需要一致的信息和服务目录，从而便于数据利用。政府各个部门的数据通过开放接口，以数字格式形式提供给用户。为了保障公共部门信息资源的供给和利用，公共部门还需要提供必要的支持服务。”[1]

2011年6月，芬兰发布的《卡泰宁政府计划》（Programme of Prime Minister Jyrki Katainens Government）提出：将以顾客导向的方式在公共部门中发展电子政务和电子服务，确保公民获取电子化服务，并考虑老年人的特殊需要;公共数据将以计算机可读的格式进入公共领域，并可供进一步处理;国家信息通讯技术服务中心的所有职能都将被整合;为了提高信息系统的互操作性，公共部门都使用了开放源码标准，因为它决定着信息内容和IT接口的兼容性;通过利用企业架构来使用共享的信息平台、电子政务平台和电子服务[2]。

2012年2月，芬蘭发布《公共信息资产的原则和实践》（Julkishallinnon tietoluovutusten periaatteet ja kytnnt）[3]，关注对信息进行联合使用和再利用的相关行政、财政问题和影响，建议各部委在财政部的指导下对本部门的信息资源进行调查，评估需要采取的积极措施，以及回顾可能的立法进展。

为了让政府开放数据的共享达到最佳效果，芬兰政府于2012年春季申请加入开放政府合作伙伴（Open Government Partnership，简称OGP）。芬兰于2012年10月17日制定了一个开放数据的战略规划《公共部门使用ICT的战略规划2012-2020》（A strategy proposal for the use of ICT in the Public Administration 2012-2020）。《公共部门使用ICT的战略规划2012-2020》确立了促使中央政府和地方政府能够有效利用技术的目标，并把为个体用户、企业家、公共管理人员提供信息和服务也作为开放政府数据的主要目标之一[4]。

（二）发展阶段（2013-2014年）

芬兰的整个政府数据开放行动过程：首先构建相关原则作为指导方针，然后同相关人员进行面对面讨论，同时建立一个主导计划的项目工作组，并在中央部委中挑选一些人作为联系人，形成一个网络来进行交流。其次，他们将持续进行相关的会议与讨论，以促进伙伴关系的构建。在芬兰开放政府行动计划之下，从计划初期开始，包括问题界定、目标设定、方法选择、政策制定、政策执行、政策评估等方面事项上，公民都可以参与并可以运用各种不同工具，从而增强开放政府伙伴关系。

芬兰政府在推出第一个行动计划之前，确立了一项开放数据的重要原则，即共享原则。2013年4月15日，芬兰发布《开放政府共享原则》（Shared principles of Open Government）[5]，提出政府数据开放应遵循的七个原则，如表1所示：

2013年7月1日，芬兰正式发布《开放政府行动计划2013-2015》（Open Government Action Plan 2013-2015）。这是芬兰政府的第一个开放政府行动计划。这部行动计划在四个方面做出承诺：开放程序;明确清楚的语言;开放知识;政府推动执行[6]。芬兰政府的各个公共部门积极响应，基于共享原则，向社会开放数据。《开放政府计划2013-2015》的目标是：（1）对整个社会产生积极的经济影响——创造新企业，产生更多税收收入，形成新的创新服务;（2）增加社会的民主和透明度;（3）提高公共部门的数据质量和效率[8]。经过2年多的运行，第一个开放政府行动计划在实施过程中存在开放程序不统一的问题，以及行政透明度和社会各阶层民众参与度不高的现象。

2015年5月1日，芬兰发布《开放政府行动计划2015-2017》（Open Government Action Plan 2015-2017），在四个方面做出承诺：清晰的行政;政府推动执行;开放程序;儿童、青年和老年人的参与[7]。

（三）完善阶段（2016-2017年）

2017年3月30日，芬兰发布《开放政府III行动计划》（Open Government III Action Plan2017-2019）[8]。这是芬兰的第三个开放政府行动计划。这次行动计划提出，确保每个公民都可以参与;清晰说明政府正在准备的改革和服务;将信息获取原则拓宽至公共服务领域;公共行政领域增加有关信息获取法律的相关技术与知识;向公民开放政府采购数据;清晰并易懂地介绍地方行政管理情况，并告知地方改革带来的变化及其原因;组织地方行政管理人员参与开放政府原则及工作方法的培训。第三个开放政府行动计划在开放数据类别、数据发布流程、数据开放格式等方面进行了规范。

芬兰政府将开放数据分为12类别，并在开放数据门户Opendata.fi中完整呈现，用于每个公民查询、参与。芬兰开放数据门户Opendata.fi的12种数据目录分别是：农业、渔业、林业和食品（Maatalous， kalastus， metstalous ja elintarvikkeet）、能源（Energia）、地区和城市（Alueet ja kaupungit）、國际问题（Kansainvliset asiat）、科学技术（Tiede ja teknologia）、政府与公共部门（Hallinto ja julkinen sektori）、司法、法制和公共安全（Oikeus， oikeusjrjestelm ja yleinen turvallisuus）、运输（Liikenne）、教育、文化和体育（Koulutus， kulttuuri ja urheilu）、经济与金融（Talous ja rahoitus）、健康（Terveys）、人口与社会（Vest ja yhteiskunta）、环境与自然（Ymprist ja luonto）。该门户Opendata.fi的“数据集”栏目提供热门标签，包括“文化”“图书馆”“书籍”等。以该标签中音乐数据为例，Teosto是芬兰规模最大、最全面的现场音乐数据集，而且Teosto在Opendata.fi上通过开放界面开放的数据包括Teosto在2014年宣布的所有现场演出的相关数据，包括演出日期、场地及其位置和坐标、表演者、演出歌曲和歌曲作者[9]。Teosto之所以要开放音乐数据，原因在于：第一，Teosto的目的是为其权利人提供服务，主要目标是为音乐作者和出版商设计新服务;第二，Teosto的数据可以为所有音乐爱好者和媒体提供有用的信息;第三，Teosto的数据应该有益于整个社会，如演出和音乐节的数据可以在评估创意产业和音乐产业对城市和城市的经济影响方面发挥重要作用[10]。尽管芬兰开放数据网站Opendata.fi通过热门标签来帮助用户更好地获取数据，但这几种标签分类也存在重叠。例如，“文化”包含“图书馆”“书籍”“音乐”“音乐会”等。

芬兰政府在《开放数据指南》（Directrices de datos abiertos）中规定了数据发布的四个阶段。第一个阶段是发现与确认（Kartoita ja selvit），了解本组织是否有任何可以开放的数据，明确开放本组织哪些数据资源，同时确定可能的监管方式或其他使用障碍;第二个阶段是评估与选择（Arvioi ja valitse），开放并订阅前述第一阶段中确定开放的数据;第三个阶段是准备与开放（Valmistele ja avaa），准备开放数据的顺序和方法，然后开始开放数据;第四个阶段是跟踪与发展（Seuraa ja kehit），对开放的数据进行数据跟踪和开发活动[11]。芬兰政府在《开放数据：简介》（Avoin data： Johdanto）中将数据开放流程分为五个阶段：①选择要开放的数据，将数据进行分类，确保不会发布那些违反相关法律法规的数据;②准备开放数据，对那些将被发布的数据以诸如CSV、TSV、XML和TDP等格式呈现，检查数据并纠正错误;③数据发布，即数据将不仅被发布在数据持有者的本部门网站，还会发布在开放数据门户网站或至少链接到该网站，而且该网站可以很容易地被发现，从而增加数据利用的可能性;④数据更新，关注如何促进数据开放和利用，以及如何收集关于开放数据影响的信息，如元数据能够显示数据更新的频率，而且当数据发生变化时，也应当在元数据当中进行更正;⑤报告和反思，说明数据开放过程中遇到的困难和相应的解决方案，而且尽可能发布在本部门的网站或博客[12]。

芬兰政府规定了数据开放的格式。数据有大量的格式，多的让人困惑，但开放数据并不需要这些数据格式的全部知识，而是找到最合适的格式。就芬兰而言，主要考虑便利性和开放性。一方面，便利仅仅意味着计算机程序可以在不用手写的情况下读取数据内容，从而能够对数据进行持续使用;另一方面，良好的数据格式是开放的，因为它不受任何特定软件的束缚。这是因为，普通程序员可能没有与开放数据相同的软件，如果数据格式仅通过这些软件才能打开，那么将会使数据难以得到使用。因此，芬兰在选择数据格式时，最重要的标准是这一格式的机器性和透明度，以及这一格式的数据处理不会绑定到任何供应商的软件。具体而言，芬兰对数据开放的存储格式会有具体的要求，例如电子表格通常以CSV格式保存;结构化数据保存为XML或JSON格式;数据文件的元数据被写入JSON或XML，因为元数据本身是结构化数据;压缩的表格数据结合CSV和JSON的TDP标准[13]。因此，opendata.fi门户支持多种数据格式，包括pxweb、pc-axis、xml、xls、xlsx、html、csv、pdf、json、shp、wms、zip、kml、tab、tiff、wfs 、geotiff、ecw等。

二 开放数据的法律规范

芬兰共和国（Finland），简称芬兰，实行总统共和制和议会民主体制。国家最高权力机构是一院制的议会。总理由议会选出并领导内阁芬兰政府的内阁由总理、中央政府各个部门部长与一名大法官组成。，履行行政权力。总统是国家元首，也拥有一定行政权力。内阁依法行政，推行国家治理过程中需要取得社会的广泛共识。芬兰政府首先依据原有法律法规，推进数据信息的开放。其次，在开放数据实施过程中，芬兰根据新情况和新问题适时颁发一些法规性的行政文件。最后，芬兰将开放数据中成熟的行为规范凝练法律规范，形成长久开放数据的政策法规保障。

（一）法律法规

《宪法》《政府活动开放法》《版权法》等原有法律对政府开放信息有义务性规定，对公民取得政府信息有权利性的规定。这方面的法律规定为政府开放数据提供了法律上的法源与依据。

《宪法》确立了芬兰公民享有取得政府文件与录音、录像档案的知情权，并对政府进行了相应的限制性规定。1999年，芬兰议会通过《政府组织法》（The Constitution of Finland），在2000年3月1日批准执行时名称改为《宪法》。《宪法》明确了不同政府部门之间的关系，规定了芬兰公民享有的基本权利。该法案的第2章12条对言论自由和知情权进行了规定：“政府部门持有的文件与录音、录像档案是公开的，除非有充分理由明确相关文件和记录受到法律的限制，否则每个人都有权取得政府的文件与录音、录像档案” [14]。该条文意味着，政府部门持有的数据信息应当公开透明。不公开透明是例外情形，需要明确的充分的相关法律支撑。《宪法》原则上允许每位公民有权使用政府部门、自治市和公共企业的档案资料，这一权利使得每位公民和媒体可能有权仔细检查政府档案、通信并核实政府部门所作的每项决定。

《政府活动开放法》（The Act on the Openness of Government Activities （The right to information on government activities） 于1999年12月1日批准执行，2010年5月14日再版。该法案由芬兰司法部（Ministry of Justice）管理，旨在建立芬兰的公共报告系统制度。该法案包括八章：总则、公共领域文件、文件获取权、文件获取授权、政府有义务去促进信息获取，以及信息管理形成良好实践、保密义务、从保密和解密中减损、杂项规定。其中，第18条提出，为了创造和实现信息管理的良好实践，政府部门应注意可用性、易用性、保护性、完整性和其他有关事项：①确保公开的文件能够被容易地找到;②起草自身部门的信息管理系统规范，并将其应用于日常公共信息管理实践中，唯一例外是某些信息的获取会违反本法第2条或其他法律的规定;③当准备开始进行信息管理系统改革或行政改革或法制改革时，分析所提议的这些改革对文件的发布、保密、保护、质量方面产生的影响，并且采取必要措施来保护与信息相关的权利和质量，而且还要保护相应的文件、信息管理系统;④规划和认识本部门维护的相关文件、信息管理系统、计算机系统，在整个维护过程中不仅要确保它们能够被便捷地获取、归档、销毁，以及具有适当的安全防护和数据安全准备，而且还要注意信息的质量、意义、风险、安全管理所产生的费用;⑤确保公职人员充分了解他们所处理的文件的获取权、数据安全准备、风险，并且遵守那些为了实现良好信息管理实践而发布的条款和指南[15]。

（二）法规性的行政文件

芬兰政府为了推进开放数据，先后出台了《JHS 189开放数据许可》《总理JuhaSipil的政府战略》《2013-2015开放数据程序》等法规性的规范文件。

政府数据开放采用适用许可制，并委托有关行业咨询委员会发布相关规定。2014年12月11日，政府委托芬兰公共数据管理咨询委员会（JUHTA）发布《JHS 189开放数据许可》（JHS 189 Avoimen tietoaineiston kyttlupa），阐述了芬兰公共部门开放数据中使用国际上可共享操作的开源数据收集许可协议，并详细说明如何正确地使用这些信息。这份建议书鼓励使用署名4.0国际（CC BY 4.0）进行开放数据，但如果需要识别数据或报告数据生产者的信息，也可以使用CC0许可协议。这些许可协议不适用于涉及第三方的版权或个人数据或其他法律中定义为机密的数据[16]。换言之，正常情况下，芬兰使用CC BY 4.0许可协议来许可数据;在元数据中使用CC0;在文化数据中使用CC BY 4.0或CC BY-SA 4.0许可协议和元数据CC0许可协议[17]。之所以采取这种许可方式，原因如下：第一，知识共享许可协议提供六种不同的许可证，但只有CC BY符合开放数据标准，所以在发布开放数据时不应使用其他条款。第二，通常情况下，原始数据不应该有任何版权保护，但欧洲数据保护的实践使得可以限制原始数据的使用。出于这个原因，芬兰政府建议所有的原始数据都应该附带一个开放许可协议。第三，在发布开放文化数据时，CC BY-SA限制較轻。

芬兰政府为了履行第二个开放政府行动计划中的“清晰的行政”和“政府推动执行”承诺，于2015年5月29日发布《总理JuhaSipil的政府战略》（Ratkaisujen Suomi Pministeri Juha Sipiln hallituksen strateginen ohjelma 29.5.2015）。《总理JuhaSipil的政府战略》列出了政府开放数据的目标，推动开放数据并改善数据资源的可用性，以创造新的商业理念，做出知情的决策和提高透明度[18]。开放数据具有四个方面的意义：（1）提高政府民主和透明度。例如，以数据为基础的新闻工作有助于人们增加对民主的兴趣;公共数据的开放使得公民可以依据相应数据来查看滥用情况和预防腐败[19];（2）加强公民参与。开放数据有助于建立一个新社会，使得公民能充分了解情况，以评估公共决策是否完善。例如，一个城市的预算可能看起来很抽象，但开放预算数据有助于公民了解税收的使用情况;（3）有助于产生新的创新和服务。通过开放数据来产生和测试新想法，使得任何具有编程技能的人都可以创建移动应用程序来帮助解决日常问题，如芬兰帕克曼应用程序允许用户通过手机支付停车费，这一应用除了使用GPS位置数据之外，还使用了城市停车区域的数据[20] ;（4）组织将会更加有效。通过开放数据，员工能够增加对本组织业务流程和信息系统的了解，随着数据和信息管理技能的增长，所提供服务的质量也会提高[21]。

芬兰政府为了履行第二个开放政府行动计划中的“开放程序”承诺，推进儿童、青年和老年人的广泛参与，通过总结第一个开放政府行动计划实施过程中的经验，于2015年9月17日制定了一个比较成熟的开放数据程序《2013-2015开放数据程序》（Open data Program me 2013-2015）[22]。这部开放数据程序的法规，消除了公共数据再利用中存在的障碍，并为公共部门开放数据提供先决条件。这部开放数据程序规定，开放数据由芬兰财政部牵头，政府部门、私营公司、科研机构、开放数据社区、非政府组织、公民在如下方面共同协作执行：（1）原则和标准、立法、指令;（2）开放数据的处理;（3）有助于政府数据开放利用的结构、服务和实践;（4）促进数据再利用;（5）教育和培训;（6）构建能够评估和监测利益和風险的方法;（7）研究、发展和创新[23]。这一计划的结果是——芬兰创建开放数据门户Open data.fi，为芬兰开放数据、互操作标准和指南提供服务的同时，帮助人们寻找开放数据集。

（三）开放数据的法律

政府开放数据的法律由国际条约和修订国内法律构成。其中，修订原有国内法律占主体，国际条约为补充，并通过国内法律得以体现。

芬兰政府通过加入国际组织，用国际条约推进政府开放数据。芬兰在2013年签署《开放政府宣言》加入了OGP。OGP以改善政府行政治理质量，提升政府对公民持续的公开透明为宗旨。根据《开放政府宣言》和相关决议，芬兰政府先后制定三份国家数据开放行动计划。其中，第一份和第二份行动计划都以增加公民参与为核心目标，这些行动计划书都含有四个主题，而且有两个主题一样。第三份行动计划，也是最新行动计划书（2017-2019）的目标则是在前面的基础上增加公民对政府的信任度，并将之稳定在较高层次。根据国际组织的相关决议，芬兰政府通过定期向开放政府合作伙伴提交独立报告，制定《2013-2015开放数据程序》等行政法规倒逼政府各部门推进国家数据开放。

芬兰议会和政府特别注重对现有法律法规的修订，通过修订部分条款，使之能够规范政府开放数据的要求。为了进一步对《宪法》第12条进行展开，芬兰对现有法律法规进行了具体调整，包括：《政府活动开放法》（Act on the Openness in Government Activities）、《政府行动开放和良好信息管理实践细则》（Decree on the Openness of Government Activities and on Good Practice in Information Management）、《大众传媒中的言论自由实践法》（Act on the Exercise of Freedom of Expression in Mass Media）、《公共部门信息管理治理法》Act on Information Management Governance in Public Sector），上述法案成为芬兰开放政府的整体策略架构。

自12世纪至19世纪初的七百多年的时间里，芬兰都由瑞典统治。1766年，瑞典发布世界上第一部信息自由的法案《出版自由法》（Freedom of the Press Act）。这部法律包括如下内容：书写和出版自由;废除政治审查以及获得政府文件公共获取权;公开原则是北欧国家的核心问题。1808至1917年，芬兰从瑞典分裂出来成为俄国所属的自治大公国，从此开始有了属于自己的中央政府部门，那段时期是严格的审查制度时代。1917年，芬兰独立颁布新《宪法》，言论自由成为一项公民权利。近年来，芬兰也积极开展开放数据行动，并取得一定成绩。《版权法》于1961年7月8日批准执行，2010年4月30日再版。该法案第1条指出，谁创作了一个文学作品或艺术作品，那么他就拥有该作品的版权，无论这些作品是文学或说明性的书目或口头性陈述，具体包括音乐作品、戏剧作品、艺术作品、工艺品、建筑作品、电影等，形式可以是表格或计算机程序。该法案的第5条对“汇编”进行说明：通过结合作品或部分作品而产生的文学作品或艺术作品受版权保护，但这一权利不损害原始作品的权利[24]。可见，政府开放数据中各种数据集也适用于这一条款的规定。

三 芬兰开放数据历程和法律

规范形成的启示

在2017年5月发布的《开放数据指数》中，芬兰排名第5[25];在2017年5月发布的《开放数据晴雨表：全球报告》（第四版）（Open Data Barometer.ODB Global Report Fourth Edition）中，芬兰综合排名第20，中国和芬兰在各维度测度的得分如表2所示[26]：

表2数据表明，芬兰与我国在开放数据各维度上相比相对优秀一些，对我国开放数据具有一定借鉴。因此，我国有必要通过了解芬兰开放数据政策规划、执行策略，吸取它的经验与做法。但由于不同国家的国情不一样，我国需要据此审视我国政府开放数据的进展现状与潜能，考虑不同层级，以及不同地区的政府的现状与需求，制定完善的开放数据政策。

（一）制定开放数据战略规划和具体实施计划

整体来看，通过对芬兰政府开放数据的研究，我们知道采用什么样的方式使用开放数据政策可以为我们带来更多的益处，例如简化各个机构与社会之间的互动等。因此，就我国而言，一种可行方法是，在分析芬兰政府现有开放数据政策的基础上，构建一个适合我国政府开放数据的总体框架;另一种方法是，将开放数据政策的各种规范阐述清楚（如开放性、可存取形式、使用权限等）。通过这样的规范化，我国当前分散化的开放数据政策能适用于所有部门，而不仅仅是一部分机构。

通过分析芬兰政府开放数据，我们需要理性构建开放数据平台，从而达到服务全民的目的。因此，我国首先需要制定一部长期的开放数据战略规划。我国中央人民政府首先需要确定开放数据的长期目标和阶段性任务，明确实施开放数据的战略手段、措施和方法，经由全国人大审议、评估和批准，使之成为各级国家机构和全国人民都需要推进的重要国事活动。

在制定我国开放数据战略规划批准之后，中央人民政府制定具体实施计划。具体实施计划与国家五年计划同步，以利于持续的、有阶段性的逐步推进。开放数据具体实施计划与社会治理相互结合，协同推进。一方面，通过社会治理，完善政府治理质量，提升公民社会参与度;另一方面，通过开放数据具体实施计划，持续提升政府行政的公开透明度。

（二）出台开放数据的规范性文件

通过借鉴芬兰政府开放数据，我们必须重视开放数据的协调和协作性，适时出台开放数据的规范性文件。就我国而言，目前尚不具有统一的政府开放数据政策，而有关政策却是分散于各个政府政策文件当中和过去的传统管理模式之下，这种模式通常是由政府部门完全主导，以封闭方式进行，只在最后流程才会咨询外部人员。在“管理”转向“治理”的创新背景下，我国可以参考芬兰开放数据政策执行的做法，在开放数据行动计划初期构建开放数据政策的网络参与平台，从而推动后续政策执行。

在开放数据政策执行的中后期，一方面在政府数据开放平台上提供公开透明的公众互动参与渠道，并提供改善结果，使得各个部门能够参考公众的改善建议，提升数据集内容的正确性与完整性。另一方面，为了向开放数据政策执行提供组织保障，可以构建跨部门工作小组，充分吸纳政府、非政府组织、公民等主体的意见，这样不仅有助于政府之间的跨部门合作，也有助于形成开放性数据共识，从而扫清开放数据政策执行的障碍。

（三）修订法律法规

注重法律法规修订。我国自古就有“民可使由之，不可使知之”的观念，而且在立法上也有基础。以《保密法》为例，我国在1951年6月颁布《保守国家机密暂行条例》，将许多未公开的信息都纳入国家机密的范畴。1989年5月1日，我国颁布《中华人民共和国保密法》，同时宣布废除《暂行条例》。2010年4月，《保密法》进一步得到修订，尽管有一些较大改善，但总体上还是呈现“保密优于公开”的原则。可见，《保密法》的修订实际上还是一个以强化保密管理为主要内容的法律草案[27]。

我們在借鉴芬兰政府开放数据的同时，应结合我国国家实际情况，为进一步扫清我国开放数据的法律障碍，有必要对相关法律法规进行及时修订[28]，逐步引导走向“默认开放”的趋势。例如，我们要更关注芬兰在1951年颁布的《政府文件公开法案》（Act on the Openness of Public Documents of 1951）。芬兰《政府文件公开法案》明确了所有的省、自治市、注册的宗教团体都必须公开所拥有的正式文档和记录，除了涉及国家数据安全、国防机密文件以外，其他政府部门的记录、程序、文件和决定都要对外开放，如公务员职责、义务、薪酬等均属于对外开放的数据;除法律明文规定保密的数据外，公民均有权共享政府的相关文件。

综上所述，开放数据对于我国来说，它不仅涉及技术问题，更关系到每一个社会公民的需求和供给问题。如何能够让政府在数据开放方面真正能做到“开放是正常，而不开放是例外”，从而达到更好地为广大公民服务。笔者建议政府相关部门可以举办开放数据经验分享活动，促使大家通过经验分享交流讨论，让每一位公民都能受益。

总之，我们首先需要在政府的指导下不断推进和完善相关法律法规，营造良好氛围，只有这样才能有助于各部门根据自身需求，制定开放数据战略规划。其次，政府应当倡导企业、团体及社会各界积极参与到开放数据中来，从而达到开放数据的普及化、平民化。最后，政府也应对表现优秀的组织、团体和个人给予奖励，促成良性循环，最终达到构建一个科学的、有效的、具有中国特色的政府开放数据链。

[参 考 文 献]

[1] Proposal for a Government Resolution on Improving the Accessibility and Promoting the Reuse of Public Information Resources in Digital Format[EB/OL].[2018-01-18].https：//www.lvm.fi/documents/20181/782861/Proposal+for+a+government+resolution+on+improving+the+accessibility+and+promoting+the+reuse+of+public+information+resources+in+digital+format.pdf/c84fa76b-123f-43f5-b44d-6f849744f379？version=1.0.

[2] Programme of Prime Minister Jyrki Katainens Government[EB/OL].[2019-01-23].http：//valtioneuvosto.fi/documents/10184/367809/Programme+of+Prime+Minister+Katainen%E2%80%99s+Government/64238eca-58cd-43bb-81dc-963a364a422e.

[3] Julkishallinnon Tietoluovutusten Periaatteet Ja  Kytnnt[EB/OL].[2019-01-29].https：//dev.hel.fi/paatokset/media/att/39/396974a6ac56dc3362312433d8279fd08c5039fd.pdf.

[4] Finland Tackles Interoperability in its Proposed Public Sector ICT Strategy 2012-2020[EB/OL].[2019-02-02].https：//joinup.ec.europa.eu/news/finland-tackles-interoperabil.

[5] Shared Principles of Open Government[EB/OL].[2019-03-19].http：//vm.fi/documents/10623/1193298/Shared+principles+of+Open+Government.pdf/d7ff0340-5c77-4c30-b177-acf44d69082e/Shared+principles+of+Open+Government.pdf.pdf.

[6] Open Government Partnership： Finlands Self-assessment Report[EB/OL].[2019-02-10].http：//vm.fi/documents/10623/1193298/Open+Government+partnership+Finland%E2%80%99s+self-assessment+report.pdf/fdef902d-305a-4b14-b9c3-666252fb416a.

[7] Open Government Action Plan2015-2017[EB/OL].[2019-02-15].https：//www.opengovpartnership.org/sites/default/files/OGP_Action_Plan_Finland-2015_2017.pdf.

[8] Open Government III Action Plan 2017–2019 Finland[EB/OL].[2019-02-28].http：//vm.fi/documents/10623/4505456/Open+Government+III+Action+Plan+2017%E2%80%932019+Finland.pdf/21c926e6-b86b-435f-8d76-d4e9871ef45e/Open+Government+III+Action+Plan+2017%E2%80%932019+Finland.pdf.pdf.

[9] Teosto Open Api-avoin Rajapinta Livemusiikkidataan[EB/OL].[2019-03-19].https：//www.opendata.fi/data/en_GB/dataset/api-teosto-fi.

[10]Teosto  Apiwill  Give  Developers Access to Music  Live  Data[EB/OL].[2019-03-19].https：//www.teosto.fi/en/teosto/news/teosto-api-will-give-developers-access-music-live-data.

[11]Suomen Avoimen Datan Palvelu[EB/OL].[2019-03-22].https：//www.opendata.fi/fi/opas.

[12]4 Nin Alkuun Datan Avaamisessa[EB/OL].[2019-03-24].https：//courses.p2pu.org/en/courses/2486/content/5073./

[13]5 Erilaiset Datan Muodot [EB/OL].[2019-03-26].https：//courses.p2pu.org/en/courses/2486/content/5467/.

[14]Finland The Constitution of Finland[EB/OL].[2019-03-28].http：//www.wipo.int/wipolex/en/text.jsp？file_id=194304.

[15]Finland Act on the Openness of Government Activities 21.5.1999/621 （as amended up to Act No. 374 of May 14， 2010） [EB/OL].[2019-04-02].http：//www.wipo.int/wipolex/en/details.jsp？id=11484.

[16]JHS 189 Avoimen Tietoaineiston Kyttlupa[EB/OL].[2019-04-10].http：//docs.jhs-suositukset.fi/jhs-suositukset/JHS189/JHS189.html.

[17]7 Lisensointi[EB/OL].[2019-04-12].https：//courses.p2pu.org/en/courses/2486/content/5078/.

[18]Ratkaisujen Suomi Pministeri Juha Sipiln hallituksen strateginen ohjelma 29.5.2015[EB/OL].[2019-03-02].http：//valtioneuvosto.fi/documents/10184/1427398/Ratkaisujen+Suomi_FI_YHDISTETTY_netti.pdf/801f523e-5dfb-45a4-8b4b-5b5491d6cc82.

[19]徐文芸，金荣学，董浩然.地方政府债务、腐败与经济增长[J].海南大学学报（人文社会科学版），2021（1）：62-70.

[20]Parkman-sovellus[EB/OL].[2019-03-15].http：//www.parkmanworld.com/site/providers.

[21]2 Miksi Julkaista Avointa Dataa？ [EB/OL].[2019-03-15].https：//courses.p2pu.org/en/courses/2486/content/5068/.

[22]Avoimen Tiedon Ohjelman 2013–2015 loppuraportti[EB/OL].[2019-02-20].http：//vm.fi/documents/10623/1107406/Avoimen+tiedon+ohjelman+loppuraportti/8eaaee68-6f3b-4a48-8b57-c5866315bf13？version=1.0.

[23]Open Data Program 2013-2015[EB/OL].[2019-02-25].https：//wiki.julkict.fi/julkict/projektit/avoin-data/dataportaali/viestinta-tiedotteet-ja-esittelyt/open-data-program-2013-2015/at_download/file.

[24]Copyright Act （Act No. 404 of July 8， 1961， as amended up to April 30， 2010） [EB/OL].[2019-04-05].http：//www.wipo.int/wipolex/zh/text.jsp？file_id=208099.

[25]Global Open Data Index 2016/2017[EB/OL].[2019-04-16].https：//index.okfn.org/place/？filter-table=china.

[26]Open Data Barometer.ODB Global Report Fourth Editon [EB/OL].[2017-04-18]. https：//opendatabarometer.org/doc/4thEdition/ODB-4thEdition-GlobalReport.pdf.

[27]沈福俊. 建立與政府信息公开制度相适应的保密制度——以《保守国家秘密法》的修改为视角[J]. 法学， 2009（9）：48-59.

[28]刘辉.大数据金融算法的法律规制[J].财经理论与实践，2021（2）：148-154.