从运动式治理到常态治理：基层社会治理转型的中国实践

潘泽泉 任杰

[摘 要]运动式治理逐渐成为社会转型中社会治理实践的重要分析范式，转型中国秩序重建中的运动式治理的制度环境与实践机制体现为压力型体制下的层级协同机制、锦标赛体制下的政治动员机制、科层官僚制下的行政吸纳机制。社会转型语境中运动式治理困境体现为“运动式”治理与“科层制”实践的“内卷化”困境、运动式治理行动中的“政策变通”与“共谋行为”以及运动式治理中基于“治理政绩”取向的“治理剧场化”与“剧场政治”困境。中国基层社会治理变迁的中国经验逻辑及其现代转型体现了从运动式治理到常态治理、运动式治理到科层运作的双轨协同、多元主体共治下的参与式治理以及行动者互动场域中的基层网络治理转向。

[关键词]运动式治理;常态治理;社会治理转型;中国实践

Abstract：Campaign-style governance has gradually become an important analytical paradigm of social governance practice in social transition period. The institutional environment and practical mechanism of campaign-style governance in transitional Chinese society are embodied in the hierarchical coordination mechanism under the pressure-based system， the political mobilization mechanism under the championship system， and the administrative absorption mechanism under the bureaucratic system. In the context of social transformation， the Chinese practice of campaign-style governance and its predicament lie in the dilemma of  involution  of  campaign-style  and  bureaucracy  practice， the  policy flexibility  and  conspiracy behavior， and the  governance theatricalization  and  theatrical politics  based on the orientation of  governance achievements. Chinese experience logic and modern transformation of grass-roots social governance in China reflect the transition from campaign-style governance to conventional governance， which is embodied in the dual-rack coordination between campaign-style governance and bureaucratic operation， participatory governance under muti-subject co-governance and grass-roots network governance in the field of interaction between actors.

Key words： campaign-style governance; conventional governance; social governance transition; Chinese practice

改革開放后，社会环境日趋多元，社会治理体制转型与国家政治秩序合法性再生产成为社会科学研究热点。基于当代中国社会治理转型和基层社会治理的实践场域，现有研究范式集中于强调“运动式治理”的治理模式。运动式治理是以强大的政治合法性为基础，国家通过有效的意识形态宣传与超强的组织网络渗透，借助政治动员对社会资源进行集中配置，以实现各项治理目的。[1]运动式治理作为对中国国家治理逻辑的政治修辞和隐喻，以“认同中国问题”为核心，对于解释中国社会治理实践具有强的文化契合性、经验的一致性和理论的有效性，故一经提出便引起了广泛学术关注。有研究者通过对传统行政方式的批判性反思，批判运动式治理引发绩效低下、公权力异化、中央权威性与地方自主性冲突等弊端。[2]也有研究分析政府推动社会治理所面临的客观局限，论证运动式治理存在的现实合理性。[1]本文从“运动式治理”向“常态治理”转型的角度出发，将关注点集中于运动式治理与常规科层治理的互动过程，阐明两者在现实治理中呈现出的结构性矛盾、实践性悖论型态与作用机制，由此对运动式治理的运作机制与现实困境进行理论和经验层面的反思，并进一步探讨运动式治理当代转型的现实路径及中国经验。

一 运动式治理的中国实践：本土概念建构和理论解释

运动式治理是对当代社会实践中“运动型”“非常规型”治理手段的反思与归纳。总体性社会时期的“运动式”行政手段在改革开放后得到了部分延续，这种治理模式与多元社会中追求制度化、常态化的治理机制相悖。建立在“常态治理”理想类型的反思之上，“运动式治理”逐渐成为了当代社会治理实践的重要分析范式。而对于运动式治理根源的探究既来源于新中国成立以来行政传统的反思，也来源于当代治理条件局限的分析，通过双重视角下的理论解释，运动式治理被置于历时性与共时性两种维度之下进行诠释。

（一）轉型社会中社会治理的中国实践：运动式治理的概念建构

“运动式治理”概念的建构，建立在转型期治理常态化的制度期望以及现实治理模式无法实现可持续治理的困境之上。国家运动与政治运动的治理手段，自革命时期以来逐渐成为中国传统行政方式。然而，在总体性社会中，运动式行政手段的合法性有其特殊的政治社会根源，随着改革开放的逐步深化，这种传统的治理方式也面临着更深刻的反思。

冯仕政曾提出“革命教化政体”的概念，将新中国成立以来的政治运动与“运动式治理”纳入同一个解释框架进行分析，以实现对传统治理手段的整体反思。参见冯仕政.中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释[J].开放时代，2011（1）：73-97.

改革开放后，现代化背景下的社会治理转型引起了学界的重视。在诸多学者对社会治理转型的讨论中，科层化、制度化、常态化的治理模式被视为应对社会多元化的重要基础。一些研究通过“常态治理”来概括在政治运动不再成为国家主要政策工具的社会中，通过科层化、组织化水平较高的制度体系，将社会治理纳入到可预期性较强的组织运作之中的治理方式。[1]除了“常态治理”，其他学者还通过“治理常态化”“可持续型治理”“制度化治理”“常规科层治理”“行政治理机制”等概念来描述类似的治理手段。[2]这类概念均体现出在治理手段现代化中“去政治化”“去运动化”的制度表达。然而，中国的社会治理实践却与这类追求制度化、组织化的治理手段呈现出相当程度的背离，如詹姆斯·汤森等人所提出的，改革意味着社会生活的常态化，但这种常态化进程却不得不以动员的方式进行，由此构成了中国制度化运动的经验。[3]运动式治理的概念正是基于社会治理实践基础和中国社会转型的经验逻辑，在常态治理理想类型的对比之下而提出的。

相对于常态治理，运动式治理的特征体现在治理手段的灵活应对、资源配置的整合倾向及组织形式的扁平化。第一，从治理手段来看，常态治理注重运行方式的制度性，讲求照章办事，而运动式治理注重决策的经验主义，根据已有的经验而非制度，遵循有限理性原则进行决策。[4]因此，运动式治理在治理手段上最终展现为行政机构为解决实际问题偏离科层组织与正式制度，形成一种准正式的运作方式。[5]第二，从资源配置来看，常态治理强调资源依照专业分工进行分配，资源配置依赖制度设置，而在运动式治理进程中，政府可以通过动员式手段，跨越常规资源配置途径，完成社会资源的高强度整合配置，实现对社会治理目标的短期性回应。[6]第三，从组织形式来看，常态治理注重层级划分，体现在分工明确、等级有序的组织结构，而运动式治理常常导致原有条块关系工作模式的失效，高层通过竞争性授权，引发政治任务激励，下级借此打破部门边界，整合行政系统结构，使得不同层级出现临时性的高度协作。[7]

（二）路径依赖与政策工具选择：运动式治理“合法性承载”的理论解释

对运动式治理的理论解释主要源于两种视角：路径依赖理论与政策工具理论。两种视角分别从制度体制传统、中国社会转型的经验逻辑和现实条件约束几个层面对运动式治理的合法性基础进行理论解释。

在路径依赖的视角下，运动式治理被视为新中国成立初期以来中国社会政治运作方式在当代的延续。道格拉斯·诺斯曾提出，在人类技术变迁和制度变迁中，均存在着报酬递增和自我强化的机制。在这种机制作用下，一旦人们选择了某种路径，便会在技术与制度变迁中产生自我强化效用，强化对于固有路径的依赖。[8]国家的治理模式与其历史发展的过程有着密切的联系。[9]一些研究表明，自革命时期以来，政治运动与社会动员就成为中国在政治与经济领域所采取的主要执政手段之一。[10]而在改革开放后，在社会问题治理领域仍充斥着大量名目繁杂的“运动”，这类运动与传统政治运动表现出明显的延续性，二者在价值取向、政策目标和手段过程方面有着共通之处。[11]因此，运动式治理的治理模式被归结于传统“运动型”行政手段造成的社会治理的“路径依赖”，前改革开放时期政治运作模式仍然在当代社会治理环节中延续。[12]

在政策工具的视角下，运动式治理被视为客观制约下政府为实现治理目标而进行的理性选择，具有一定现实合理性。政策工具是指政府为实现一系列政策目标而采取的行为方式，以及调节这种政府行为的控制机制。[12]政策工具理论不仅关注治理手段本身，也更加强调政策工具的选择逻辑。具有政策工具论倾向的研究，试图通过分析政府治理手段选择时面临的内在与外在局限，来解释运动式治理何以可能。从内在条件来看，传统权威体制赖以维系的制度要素，与社会有效治理之间存在着深刻的组织矛盾，政府因而采用运动型治理机制以应对传统科层制的组织失败，以实现纠偏和规范边界的作用。[5]从外在条件来看，转型期的中国面临着治理资源相对贫弱的处境，政府不得不通过间歇性的“运动式”治理方式集中社会资源，来应对社会治理需求与国家治理规模之间的结构性矛盾。[1]

综上所述，运动式治理并非由某种单一视角所决定，而是基于中国社会转型的经验逻辑，由路径依赖与政策工具两种机制的交互作用而实现。改革开放后，总体性社会的消解并没有带来现代官僚体系的确立，官员仍然通过传统手段寻求政治合法性，而压力型体制下的日常科层行政的缺陷，也迫使政府选择运动式手段应对治理绩效低下的问题。因此，运动式治理“以权力先导、体制发动取向沿袭和因循着‘总体性支配权力的国家治理路径，同时又将‘技术性治理取向和‘政策工具手段的运用不断发挥”[13]。其中，路径依赖为运动式治理提供了政治合法性的基础，组织失败、治理资源不足又使得运动式治理成为实现治理目标的政策工具理性选择，两种理论视角共同构成了运动式治理在当代中国实践的理论解释。通过历时性与共时性双重维度的诠释，运动式治理的概念已不仅仅是对当代中国社会治理现象的描述，更是基于中国历史传统与转型期社会治理背景下的当代治理分析范式。

二 转型中国社会中运动式治理的制度环境与实践机制

運动式治理在基层中的运作机制，是当代国家治理制度环境制约下，运动式治理手段与基层政府应对策略共同塑造的。当代塑造运动式治理运行态势的制度环境主要有压力型体制、锦标赛体制与科层官僚结构。在三种制度环境下，运动式治理的基层运作机制主要体现为三个方面：第一，在压力型体制的作用下，基层政府的层级与部门边界得到暂时重塑，实现了运动式治理组织协调与资源配置;第二，在锦标赛体制的作用下，上级政府通过政治方式，将各级官员纳入到晋升博弈的竞赛形式中，实现了运动式治理的政治动员;第三，在科层官僚制的作用下，基层政府通过科层结构将运动式策略转化为行政实践，实现了对运动式治理的行政吸纳。

（一）压力型体制、上下分治与运动式治理的层级协同机制

在压力型体制的作用下，基层运动式治理的组织关系体现为借由高位推动打破原有科层分工，实现基层政府治理的层级协同与资源配置。所谓压力型体制，是指上级政府为实现有效治理，将治理的目标转化为各项任务与指标，并层层分解下放到各级政府组织与部门，通过“目标责任制”带来的行政压力，促使各级基层政权组织按照任务要求落实各项政策，从而形成“上下分治”“层级协同”。[14]在运动式治理的组织运行中，领导意志是触发运动式治理的重要环节。常规治理的组织失败往往激发政府注意力的再分配，一旦某项治理需求获得足够的“合法性承载”，便有可能借由高位推动形成自上而下的促动机制，从而由常规治理转向运动式治理。[15]因此，高位推动所产生的行政压力是运动式治理首要的制度环境。

从具体运作机制来看，压力型体制下的运动式治理使得基层政权组织的科层结构被打破，常规职能分工与任务分配皆围绕运动式治理进行再整合，上级政府借此实现跨越层级与条块关系的政策实施。在实践过程中，政府通过竞争性授权的方式，对已有的官僚层级分工进行短暂重塑，促使地方政府以政治忠诚为基础，围绕运动式治理的核心目标调整行政内容，由此构建出了基层运动式治理中以行政压力为基础的上下层级协同与互动。而在运动式治理的组织关系重塑中，资源分配同样遵循不同于常规治理的实践逻辑。上级政府通过运动式治理强化权威合法性，借此跨越科层组织资源的日常配置，对治理资源进行统一调配。而对于基层政府而言，运动式治理与日常行政在资源分配方面势必存在冲突，然而在压力型体制的作用下，基层政府首先需要考虑应对上级政府的政治压力，因此在资源分配方面也表现出对运动式治理的积极回应与追随，由此形成了以合法性权威为基础的，上级政府主导的跨越层级与部门边界的整合型分工方式与公共资源配置方式。[6]

（二）晋升博弈、锦标赛体制与运动式治理的政治动员机制

在锦标赛体制的作用下，基层运动式治理的动员方式体现为绩效导向下，上级政府通过政治激励，引发基层政府的晋升博弈，由此实现对基层的政治动员。锦标赛体制用以描述长期以来存在于中央与地方之间的关系机制：中央通过设立目标、制定规则，使地方参与到经济扶持与晋升机会的竞争之中，完成对基层的动员。而锦标赛体制与总体性社会的政治运动手段有着内在的契合性。[16]对于运动式治理而言，其临时性、集中性的特点使得治理成效成为上级政府关注的核心要素，这使得可供量化比较的治理绩效在治理过程中获得了不言自明的合法性。因此，相对于日常行政，运动式治理更加突出了绩效导向的逻辑，基层政府也在运动式治理过程中被卷入到了更加集中的、非常规的竞赛机制中。

从具体运作机制来看，运动式治理通过打破科层边界、激发官员晋升博弈的方式，在一定程度上实现了治理资源的整合，克服了常规治理的失效，短期内实现了治理目标。在依托于科层组织的常规治理中，锦标赛机制引发的政治激励处于弱启动状态，常规治理仅仅停留在“去问题化”的层面，在治理过程中也存在着部门之间互相推诿、行政效率低下等问题。为了应对常规治理所产生的绩效失败，运动式治理借由上级政府释放出更强的压力信号，各级官员在强大政治动员的影响下，进入到以绩效为导向的晋升竞争中。[17]通过锦标赛治理机制，政府实现了部门的层级协同与资源的统一配置，进一步达成对某一治理目标的“全面整治”。借助官员晋升博弈机制，运动式治理在一定程度上弥补了常规治理的结构性不足，短期内激发了政府组织活力，促使治理任务快速推进。此外，运动式治理的锦标赛逻辑突破了科层制的限制，引发了科层组织内部环境的变化，因而可以实现对官僚体制的“纠偏”与规训。[18]

（三）科层制、政治仪式与运动式治理的行政吸纳机制

在科层官僚制的作用下，基层运动式治理的实践逻辑体现为官僚系统本身对运动式治理实践逻辑的重塑，即官僚系统行政吸纳的作用机制，这也为运动式治理进一步赋予了科层化的气质。科层官僚制的核心在于中央政府借助行政统辖规划的权力，通过自上而下的人事管理覆盖国家治理的各个领域与部门，由此确保科层制国家的一体性。[19]自改革开放以来，中国行政体制的“科层制”特征愈发明显：行政机构分工明确、等级严格，行政官员强调技术化、规范化，行政过程注重执行效率与程序公正。诸如此类的变化也使得传统压力型体制的作用机制产生了新的变化。[20]相比于总体性社会时期的政治运动，泛政治性倾向与强意识形态色彩已在运动式治理的运作机制中被逐渐去除。[21]作为一种治理策略，运动式治理不得不依靠已有的官僚系统才能在基层社会中转为具体实践。从国家运动降格为治理工具的运动式策略，也就必须应对常规型科层组织对于临时性高强度治理行为的消解。

从具体运作机制来看，自上而下的压力型体制虽然通过政治压力打破了下级政府的条块边界，实现治理资源的统一配置，然而这种依附于官僚体系的政治动员在科层结构的执行过程中，最终转化为以“目标责任制”为具体表现的实践手段。在这种转化中，暂时性、集中式的治理手段被科层结构重塑为某种“政治仪式”，成为常规治理的一部分，由此实现了“运动式治理的常规化”。[13]而在另一些研究中，也指出了当前基层政权的治理策略呈现“行政吸纳运动”的态势，认为本应排斥运动式组织方式的科层行政，却在现实中“吸纳”了运动，借助运动的方式完成了基层治理的实践。[22]无论是“运动式治理的常规化”还是“行政吸纳运动”都明确指出，运动式治理在基层的组织方式并非单一按照“运动式”逻辑或“科层制”逻辑，而是“运动式”策略下沉到基层政权时，借助科层结构得以转化为具体行动，由此完成运动式治理的基层实践。

（二）多元主体共治下的参与式治理与制度化协商

运动式治理向常态治理转型，需要建立在多元主体共治的基础上，促进基层治理的参与性与可持续性，实现合力治理格局的制度转换。运动式治理的政策运行依赖于上级政府的行政激励，这种刚性控制手段面对基层复杂的治理环境往往会陷入“上有政策，下有对策”的困境，而较为单一的社会动员模式也使得基层特定利益结构的调整面临阻碍。在此条件下，以制度规范为基础的基层多元主体共治，就成了运动式治理当代转型的必然趋势。多元主体共治以基层治理场域中不同主体为基础，建立开放复杂的共同治理体系，通过对话、竞争、协作、共同行动的互动机制，实现以共同利益为根本的社会治理目标。[30]多元主体共治追求持续有效的制度化协商机制，也是运动式治理转向常态治理的核心要求。以多元主体共治为导向的社会治理转型，首先应当实现社会动员方式的优化，由运动式行政动员转变为参与式社会动员，激发社会自主动员能力，从“对社会动员”变为“由社会动员”，激发社会活力。[31]此外，还应当通过基层治理体系的制度化调适，促使其形成协同度较高、吸纳能力较强、可持续性较高的内部整合机制，最终构建政府、社会、市场的合力治理格局。

（三）行动者互动场域中的基层网络治理转型与层级化治理结构优化

运动式治理向常态治理转型，需要突破单一科层制运作，以政策网络为基础，构建基层场域不同行动者的相互依赖于利益协调的网络体系，实现社会治理机制创新。无论是压力型控制手段，还是科层制对“运动型机制”的消解，运动式治理的现实运作往往囿于政府组织内部，难以引发广泛的社会效应，更无法推动政府与社会关系的重构，实现长效的治理机制。而政策网络理论认为，仅仅采用科层结构的协调方式已无法适应当代复杂动态的治理情景，需要通过政策网络的分析框架实现治理机制的创新。[32]相对于科层结构宰制下的社会治理，政策网络更加强调行动者之间的互相依赖与利益协调，将高度统一的层级化结构转变为动态与静态相结合的网络结构，将稳定刚性的组织边界转变为可互相渗透、相对柔性的动态联合，将自上而下的层级垂直联系转变为调适性的多点联系，实现层级化治理结构优化。因此，运动式治理突破当代实践困局，还需要借助政策网络视角实现基层治理逻辑创新，建立基层行动主体间稳定可持续的互动网络，增进不同主体间的相互信任，明确组织领导，规范互动过程，有效管理冲突，构建高效组织结构，以实现基层网络治理格局的有序发展。[33]

总之，作为对转型期中国社会治理模式的总结和归纳，运动式治理不仅是对改革开放以来社会治理现状的描述，也是对中国长期以来存在的“运动式”行政手段的反思与讨论。传统的压力型体制、锦标赛机制与改革开放后日渐完善的科层官僚制相结合，共同塑造出运动式治理在基层场域的运作方式。然而，由于其运行过程中的内在矛盾，运动式治理在基层政府中的运行不可避免地陷入一系列治理困境之中。而造成运动式治理困境的主要原因之一，就在于运动式治理策略与科层制运行逻辑之间的矛盾。从运动式治理的概念本身可以看出，“去运动化”是运动式治理转型的核心要旨，学界对治理转型的讨论，也大多集中在运动式治理如何转向“常态治理”。值得注意的是，作为一种理想类型的“常态治理”在转化为具体实践形式的过程中，仍需考虑到现有治理模式的制度惯性与现实约束。本文因此提出，在当前治理条件下，运动式治理的转型应当遵从渐进式改革的方式，首先谋求运动式政治策略与科层体系运作的双轨协同。通过制度建设、多元主体协作、网络化管理的方式，构建运动式治理与常规行政的良性互动模式，为运动式治理的现代化转型提供必要的经验探索与制度准备。由于运动式策略与科层官僚结构在具体实践中存在着多种内生性矛盾，两者协同共治的现实机制与方法将是相关研究进一步展开的方向。

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