耕地保护视角下中国耕地“非粮化”研究文献综述

吕思颖

（山东农业大学，山东泰安 271000）

耕地是人类赖以生存的前提与基础，是维系人类生存与发展、推进农业可持续发展的重要因素。耕地保护是指运用多方面措施，对耕地的数量和质量进行全方位的保护。在理论层面上，国内外学者对耕地保护问题的理解和探讨在不断深化。国外农地保护偏重于农业用地的存在形态和质量的保护[1]；而在我国，耕地保护的本质则相对侧重于解决耕地的供求矛盾，协调经济发展[2]。全国土地调查数据显示，我国现有耕地面积呈不断减少的趋势。此外，伴随我国经济社会的不断发展，耕地“非粮化”倾向愈发明显。通过实地调查并结合统计数据，初步判断目前我国耕地“非粮化”率约为27%[3]，耕地过度向“非粮化”方向发展同样会在一定程度上危及我国的耕地保护。

在经济社会层面上，随着土壤地质的破坏和适宜耕种土地数量的减少，耕地资源质量不断退化，耕地后备资源匮乏与开发复垦难度加大，种种现实因素严重影响我国的耕地保护。而在生态层面上，随着“非粮化”程度不断加深，越来越多优质耕地变为生态脆弱耕地，耕作层变浅甚至土壤盐渍化程度加重；加之农药、化肥使用过度等现实问题，生态环境不可避免地被破坏。因此，必须重视并妥善处理耕地“非粮化”这一重要的问题。

由于不同国家或体制各有其特殊性，本文采用文献资料法和对比分析法，重点回顾中国耕地“非粮化”的研究近况，探究耕地“非粮化”的内涵及其与驱动因素的内在联系，进而识别出当前研究的不足并提出相应管控方案，以期在耕地保护视角下助力我国粮食安全稳中向好。

1 研究现状

1.1 耕地“非粮化”的内涵界定

随着学术界对耕地研究的不断深入，我国对耕地“非粮化”界定的内涵也在不断丰富拓展。从狭义上看，“非粮化”仅限于种植经济效益更高的非粮作物[4]；从广义上看，“非粮化”应在其基本内涵上加上发展养殖业和开展旅游业[5]，或增加种植林木和撂荒等行为[6]。无论从哪个角度出发，“非粮化”行为在破坏耕作层的同时会严重影响粮食生产甚至危及国家粮食安全，自《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（下文称《意见》）发布以来，“非粮化”也成为社会各界广泛关注的问题。

1.2 耕地“非粮化”的测算方法

通过查阅文献发现，已有研究大多采用非粮食作物播种面积占农作物播种面积的比率表示“非粮化”水平[7]。为使指标非粮化率的测算更贴近实际情况，有学者指出可以利用粮食收入占总收入的比重[8]，或通过非粮作物种植比例的变化值[9]和复种指数[4]表示“非粮化”水平等多种方法进行测算。可见，当前关于耕地“非粮化”的测算方法多种多样，但能否准确表示各地区的具体情况仍有待商榷。

1.3 耕地“非粮化”的影响因素

1.3.1 自然因素

1.3.1.1 气候、水资源因素

张惠中等通过研究山东省耕地“非粮化”的空间分异特征指出，气候生产潜力指数高、耕地距地表水源越远，耕地“非粮化”程度越高[10]；唐洪松等通过对四川省耕地“非粮化”进行分析，指出水源是影响耕地“非粮化”的重要自然因素之一[11]。除此之外，张惠中等指出表层土壤质地、土壤质量的差异在一定程度上也会影响“非粮化”水平，但其影响并不显著。由此可见，粮食生产与气候、水资源密切相关。气候条件越好种植粮食作物的性价比越低，而在水资源越稀缺的地区，耕地“非粮化”的水平相应也会越高。

1.3.1.2 耕地自身因素

在耕地自身因素方面，业内更加关注耕地的坡度、细碎化程度和面积等。关小克等指出，耕地坡度处于0°～15°时“非粮化”等级最高[12]；谢花林等提出，耕地越细碎，农民对耕地“非粮化”的种植意愿越强，种植规模也会相应增加[13]；而易小燕等指出，农户所经营的耕地面积越大，在耕地上种植非粮食作物的倾向越高，随之而来的“非粮化”种植规模也越大[14]。与自然因素相比，耕地自身因素主要是通过间接作用——影响农民参与耕种的难度和意愿进而影响“非粮化”程度。

1.3.2 社会因素

1.3.2.1 土地流转和工商资本

近年来，由于土地流转规模的不断扩大和工商业资本的催化，人们对非粮产品的需求日益增长，加之部分市场监管功能不健全，越来越多参与土地流转的农民倾向于种植经济效益更高的非粮产品。孔祥斌指出，工商资本在成本倒逼、市场引导机制下进入农业生产领域后，会更倾向于种植经济作物[3]。高晓燕等指出，工商资本下乡使得投资规模和范围不断扩大，在工商企业与农民利益联结机制多样化的影响下，越来越多的农民倾向于种植经济作物，由此加剧了耕地“非粮化”程度[15]。

1.3.2.2 种粮收益

在耕地面积一定的情况下，种植粮食作物所带来的经济效益要远低于种植经济作物或者挖塘养鱼所带来的收益，长此以往农民的种粮积极性必会越来越低，在一定程度上加剧“非粮化”趋势。薛选登等指出，某些种粮收益越低而非粮收益越高的地区，“非粮化”比率越高[16]；高晓燕等表示，只有将农民补贴后收入与种植其他作物的收入拉开一定的差距才能提高种粮人的积极性，进而保证粮食产量[15]；孔祥斌更是指出，种粮经济效益低才是耕地“非粮化”的根本原因[3]。由此可见，种粮收益与种粮成本间不成比的经济关系及种粮收益与非粮收益相差悬殊是造成“非粮化”速度加快的主要原因。

1.3.2.3 宏观政策

廖富洲等指出粮食补贴政策在执行过程中走形变样，出现不种粮食拿补贴、种粮食拿不到补贴的不合理现象，已成为耕地“非粮化”的一大诱因[17]；高晓燕等也指出相关政策的不成熟导致企业与农户信息不对称，进而加快工商资本作用下耕地“非粮化”的速度[15]；朱道林也指出部分地区不合理的乡村振兴措施，成为耕地“非粮化”的制度诱因[6]。政策制定或执行过程中存在空白，以及不同地区间政策执行力度不一等现实情况是造成“非粮化”的又一主要外部原因，这也启示国家下一步应在健全配套政策上做出相应努力。

1.3.2.4 其他因素

部分学者指出，随着城镇化率的不断提高，越来越多的农村青壮年放弃务农选择进城打工。由于劳动力的减少，留守的妇女和老年人不得不将土地出租给承包户，自己仅种植小部分粮食作物，大部分种植经济效益更高的经济作物来支撑生活所需[9]。长此以往，越来越多的农村地区会更加侧重于非粮作物的种植，由此加剧“非粮化”现象。还有学者指出，劳动力的性别、年龄也会在一定程度上影响“非粮化”[18]。

1.4 耕地“非粮化”的危害

1.4.1 对粮食安全的影响

长期以来，我国粮食需求旺盛，耕地利用强度高，增加了耕地退化的风险，适度“非粮化”有利于耕地质量的提高。但随着“非粮化”程度的加重，非粮作物不断占用耕地，使得国家基本的粮食生产无法得到满足。而只有粮食生产得到了保证，才能保障社会的稳定，真正在遭遇突发性灾害时实现粮食自给[19]。粮食产量有保证是耕地能够适度“非粮化”的前提，只有粮食生产得到保证，才能推动全社会的可持续发展。

1.4.2 对“双碳”政策的影响

2020 年9 月，我国明确提出“2030 年前碳达峰”“2060 年前碳中和”的目标。非粮生产相较于粮食生产会投入更多的农机、农药和肥料，也会排放更多温室气体，这些都是额外的碳排放，长远来看既不利于生态系统的正向碳循环，又不利于“双碳”目标的顺利达成。严格落实耕地保护制度，妥善处理“非粮化”问题刻不容缓。

1.5 耕地“非粮化”的管控方法

驱动因素分析，不仅凸显了驱动因素与管控方法之间精准匹配的重要性，还在实现耕地保护的同时有效管控和避免耕地的过度“非粮化”。由于自然因素多具有不可抗力性，实施管控的可能性相对较小，学者大多针对社会因素进行了管控方法的探索，本文从土地流转、种粮收益、劳动力特征和国家宏观政策等方面进行分析。

1.5.1 基于土地流转的管控

陈美球提出要因“类”制宜，制定差别化管制措施与处置办法，在明确耕地“非粮化”类别的基础上，科学制定每个类别的管制措施与处置办法，尽量减少土地流转对于耕作层的破坏[20]；王勇等指出要细化农地利用类型，明确划分土地流转的农业用途，清晰确认农业用途的范围，减少非粮种植占用耕地的行为[7]；尹成林等指出要加强对工商资本进入土地流转的引导和监管，对工商资本进行资格审查和项目审查，及时查处“非粮化”等违规行为[21]。在不同农地特征下科学制定不同管控措施，加强对工商资本进入土地流转市场管控的同时建立城乡间的资源双向流动渠道，建立健全相关法律制度，加强管控，可遏制耕地“非粮化”问题。

1.5.2 基于种粮补贴的管控

尹成林等指出要稳定和完善种粮补贴等优惠政策，进一步加大对规模化粮食生产的扶持力度，真正让农民愿意种粮[21]；孟菲等指出可以通过保险、投资等途径支持生产者的种粮行为[9]；陈浮等指出要一改当前按承包户发放补贴的方式，将惠农资金直接发放给种植的农民[4]。通过完善种粮补贴政策和加大种粮补贴力度，甚至改变或采取多种补贴形式，真正调动农民的种粮积极性。

1.5.3 基于宏观政策的调控

孔祥斌指出要严格禁止耕地进行“非食物化”生产，确保粮食播种面积不减少，粮食生产主体功能不动摇、不改变，从根本上严格管控“非粮化”行为[3]；何蒲明等指出各地区在进行农业生产结构调整时，应秉承一切从实际出发的原则，结合自身农地条件对农业结构进行科学调整[22]；朱道林指出要加强规划管制，保障永久基本农田重点用于粮食生产[6]。各地要进行严格管控，不断完善制度建设，在落实严格的耕地“非粮化”监管机制的同时加大耕地复垦和高标准农田建设力度，一并推进提高农民文化水平与大力宣传耕地保护知识，努力提升乡村医疗水平与养老保障水平，为农民参与种粮提供更多的基础条件。

2 讨论与展望

本文基于耕地保护视角综述了我国目前耕地“非粮化”的现实问题。当前学者围绕耕地保护视角下我国耕地“非粮化”的驱动因素从自然与社会经济两个方面进行了详细分析，并提出了相应的管控措施。这对于我国下一步采取有力举措管控耕地“非粮化”，切实稳定粮食生产起到了重要的指导作用。但从研究现状来看，目前仍存在需要进一步探讨的问题。

2.1 耕地“非粮化”内涵的界定

当前，对于耕地“非粮化”的内涵界定仍需进一步明确。根据《意见》，“非粮化”内涵应包含2部分：1）种植结构“非粮化”，即放弃种植粮食作物改种经济作物；2）农业生产结构“非粮化”，即将耕地变为其他农用地[10]。现阶段的研究多聚焦于种植结构“非粮化”，而对农业生产结构“非粮化”涉及较少。这对于后续政策推进的精准程度有一定影响，也将成为后续研究中急需解决的问题。

2.2 耕地“非粮化”测度的确定

目前，学者广泛采用非粮食作物播种面积占耕地播种总面积的比率进行“非粮化”测定。此方法的应用存在没有精准界定粮食作物和种植土地范畴的问题，基于此方法测算的“非粮化”程度不一定能够准确代表所有地区的实际情况，对于精准评估一个地区的粮食种植水平所需的定量测度方法仍需进一步探索。

2.3 耕地“非粮化”影响因素的识别

当前学者针对耕地“非粮化”的影响因素识别大多集中于经济社会层面，对自然驱动因素的实证研究文献缺乏深入探究；在社会层面，各部门应加强群众对粮食安全的认识，适时转变耕地保护的思路，从调节经济利益关系的角度引导农户自觉和积极保护耕地，自觉抵制耕地过度“非粮化”的行为。同时，进一步发挥国家在耕地保护中的领导与指挥作用，建立明确的法律制度，规范政府行为，制定并推行防止耕地“非粮化”的有效措施，积极实施耕地保护。