当前农业综合执法改革中存在的问题及建议

杨百峰

随着中央机构改革的逐步到位，地方各级政府的机构改革迅速推进，为切实加强农业综合执法工作，中办、国办联合印发《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》，农业部也出台了《关于全面加强农业执法扎实推进综合执法的意见》，对推进农业综合行政执法改革进行了明确部署。将分散在同级农业农村部门内设机构及所属单位的行政处罚，以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制职能剥离，由整合组建后的农业综合行政执法队伍集中行使，以农业农村部门的名义统一执法。对此，要求各级农业农村部门认真梳理行政执法、行政处罚、行政许可、检验检测、安全生产、事故处理、应急管理等监管责任，明确职责分工，全面厘清职责，防止因改革出现行业监管“空档期”。日照市作为全省综合行政执法体制改革试点市之一，随着改革的深入推进，也暴露出一些问题，在一定程度上限制或影响了农业综合执法工作的有序开展，也在一定程度上制约了改革的进展和效果的提升。

一、农业综合执法现状

1.市级农业综合执法情况。2015年6月，经市编委批复成立日照市农业综合执法支队，为副处级公益一类财政拨款事业单位。将农业、畜牧、农机等部门执法队伍整合。主要职责是：指导全市农产品质量安全、动物疫病防控、农机监理执法工作；参与全市重大农业违法案件的查处；协调跨区域农业违法案件的查处等。

2.县级农业综合执法情况。2016年10月，省政府批复日照市综合行政执法体制改革方案（《山东省人民政府关于日照市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》），批复市级及区县相对集中行政处罚权，开展跨部门、跨领域综合行政执法工作。区县综合行政执法局为本级政府直接领导的独立行政执法主体，依法独立行使有关行政处罚权。行政处罚权集中后，在农业领域（含畜牧兽医、农机），由县级综合行政执法局统一执法；行政许可事项划归行政审批局负责，行业监管、检测检验等仍由行业部门承担。

3.乡镇综合执法改革情况。结合乡镇机构改革，全市所有乡镇均由区县综合行政执法大队向乡镇派驻了执法中队，每个乡镇都相应成立了综合行政执法办公室，与派驻中队实行联合办公。综合行政执法办公室主任由乡镇（街道）党委副书记兼任，配备副主任两名，其中1名副主任由执法中队长兼任，另配备1名副科级的副主任。乡镇（街道）建立了综合执法平台，统筹辖区内派驻机构和基层执法力量，开展联合执法。部分乡镇还设立了综合执法服务大厅，承担执法业务受理、举报受理、案件调解听证等工作，协调相关部门开展联合执法。

二、存在的问题

1.执法体制不顺。市级为农业农村局下设的农业综合执法支队，县级农业综合执法职能职责均划归综合行政执法局。由于市级与县级管理体制不对口、上下级之间不存在隶属关系，分属不同的部门管理，综合行政执法部门与各相关业务主管部门不沟通、不认可、不接受业务指导。也未设立专门的农业执法队伍或相关科室从事农业执法工作，与市级农业执法机构存在业务不衔接、转办案件不接收、专项执法检查不参与等情况，严重影响了执法工作开展。

2.监管与执法职责划分不清晰。农业综合执法机构主要行使农业监管工作中的行政处罚环节，与行业主管部门的监管方式不同，可采取的手段有行政许可、政策扶持、市场调控等措施，远不止于行政处罚。从目前改革情况来看，不同地方、甚至不同领导对监管、执法、处罚职能划分界定各不相同，认为“监管仅限于处罚”“处罚就是监管的全部”的认识。普遍认为成立农业综合执法部门后，本部门就没有执法权了，把各自行业的日常监管也全交由农业综合执法部门，包办代替所有的行业监管事务，造成相互配合不主动，存在推诿扯皮现象。

3.大综合的农业执法案件较低。县级综合行政执法局汇集原十几个部门执法力量于一体的大综合执法体制，侧重市区内的城市管理、文化市场等“形象”“面子”执法工作，农业执法重点在基层、在乡村，且又缺乏农业方面的专业执法人员，造成农业监管削弱，农业处罚案件较低。截至2017年6月底，全市行政处罚案件141起，其中城市管理领域案件82起，占58%，文化领域案件54起，占38%，其他案件仅5起，占4.4%，农业领域执法被边缘化、分散化且呈现难以归口管理的态势。

4.农机监管处罚宽松软。农机处罚的主要依据是《农业机械安全监督管理条例》，但《条例》的处罚条文过于宽松，执法程序过于复杂。对于有农机违法行为的，先责令限期整改或补办相关手续，逾期不整改或不补办的，责令停止使用；拒不整改或不停止使用的，才行使处罚权。农业机械主要分布在广大农村、田间地头，本身就难以监管。尤其在农忙季节，农业机械抢收抢种，不能查扣或处罚,一般以农机安全宣传为主；农闲时，农机具入库，机手外出打工，又难以查找核实是否整改；跨区作业机械，流动性大，异地监管，难度更大，给农机安全监管带来诸多困难。

三、对策及建议

建议国家、省级进一步搞好顶层设计，对市级及以下在机构设置、机构名称、职能职责、执法装备、执法人员待遇等方面做出明确规定，形成上下贯通、协调一致、高效运转的执法体系。

1.规范设置执法机构。在农业农村部门设立专门的农业行政执法队伍（农业行政执法局、农业行政执法支队、农业行政执法大队、农业行政执法中队），让专业的人做专业的事，大综合执法不可能做到人人多面手，更何况要求专业性非常强的农业执法工作。实行“局队合一”，以农业农村主管部门名义统一执法，构建权责明晰、上下贯通、指挥顺畅、运行高效、保障有力的农业综合行政执法体系。

2.理顺执法职责及监管部门职能。理顺层级执法职责和监管部门职能，明确相互之间的行为边界和具体职责分工，上级农业农村主管部门依法监督下级农业农村主管部门实施的行政处罚。农业农村主管部门负责监督本部门农业综合行政执法机构或者派出执法机构实施的行政处罚。着力解决层级间执法职责不清、部门间职责交叉等问题。建立监管部门与农业执法机构相互配合的“检打联动”工作机制。加强执法机构与行业管理、技术推广、检验检测等其他机构的协作配合，充分发挥各自优势，形成工作合力。建立监管部门与执法机构之间协调运行机制，杜绝出现推诿扯皮现象。不能简单的认为是“物理叠加”，而应该是复合的“化学反应”，达到“1+1＞2”的效果。

3.提升执法装备水平。积极争取财政部门的支持，加大对农业执法领域的办公经费、执法装备、速测仪器等资金投入力度，将农业执法经费纳入当地财政预算，不断改善办公场所及装备条件，增强农业执法手段。切实解决执法检查、案件查处、人员培训、听证和行政复议等所需经费，保证农业执法工作正常、有效地开展。

4.创新工作模式，优化基层管理。建立全国统一的农业执法监管平台，运用“互联网+”大数据，积极推进信息化与农业执法工作深度融合，建立起区域之间违法案件沟通和联络协调机制，即一个地方发生案件，案发地的行业监管部门、涉案主体所在地和案件涉及地执法机构等同时响应，打破辖区限制，共享执法数据、互补证据链条的联动机制，实现执法由“点”向“面”的转变，做到既能查违法案件，又能查违法主体；既有行政处罚，又可在行政许可、政府扶持等领域进行相应惩罚。形成日常检查、线索甄别、立案调查、证据固定、案件查处、案件追溯、结果公开等环节信息“一张网”，形成齐抓共管、同时推进的全国“一盘棋”，提高案件查处力度。

5.修改完善农业法律法规。一是修改《农业机械安全监督管理条例》的处罚条文，破解农机违法处罚条款宽、松、软的局面，可降低处罚数额，对于农机违法行为可当场处罚的，当场收缴罚款，不因处罚几百元的罚款，人为地往返多次，提高案件办结效率，解决“有条文不能处罚”的怪现象。二是推行行政执法公示制、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，规范细化农业行政处罚自由裁量权办法、农业行政处罚程序规定等，防止执法不公、随意性执法和选择性执法，切实做到严格、规范、公正、文明执法。

6.加大农业执法人员培训。机构改革后，执法人员变动较大。一要加强对执法人员专业知识培训，定期举办执法人员专业知识培训班，邀请专家授课，提升执法人员综合素质，做到“会办案”“敢办案”，逐步达到“办好案”“办铁案”的水平。打造一支政治信念坚定、业务技能娴熟、执法行为规范、人民群众满意的农业行政执法队伍。二要严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得从事监督检查和行政处罚活动。加大法律专业人员配置比例，提高执法人员政治素质和业务水平，推进执法人员专职化。

全面推进机构改革并非一路坦途，难免会遇到部门利益、个人利益和全局利益的矛盾，必须树立大局意识，权衡利弊得失，把深化机构改革的任务落实好、推进好，确保思想不乱、队伍不散、运转正常。实现机构设置合理、运行有效便捷、行为规范公正的农业行政执法体系，造就一支政治合格、业务精通、作风过硬、高效廉洁的专职执法队伍，改善执法条件，强化执法手段，使农业行政执法工作跃上一个新台阶。