双向激活：基层治理中的数字赋能——“越秀越有数”数字政府建设的经验启示

陈天祥, 徐雅倩， 宋锴业， 蓝 云

(1. 中山大学 政治与公共事务管理学院，广州 510275；2. 中山大学 中国公共管理研究中心，广州 510275；3. 广州南方学院 公共管理学院，广州 510970)

一、问题提出：基层治理的数字赋能挑战

基层治理与公众的美好生活息息相关。新时期公众对公共服务的多样化需求使基层治理面临着诸多挑战，基层成为愈加复杂的治理场域，如何有效提升基层治理效能成为亟待解决的重大现实问题。面对这些问题，不少地方政府近年来采取的应对策略均是以数字赋能(1)从基层治理的角度来说，本文所讨论的“数字赋能”指通过数字技术的应用，对现有政府的运作方式、管理手段和组织文化等方面进行创新和重塑，以更好地实现治理效能优化的目标，其本质是一种基于技术的赋能。这与“数据赋能”的概念有所区别，“数据赋能”是通过对数据的充分收集、利用和协调，在促进数据价值实现的同时实现治理效能的优化，其本质是一种要素赋能。推动基层治理，数字赋能成为新的基层治理范式和创新源动力[1]。近年来，各地政府都成立了诸如“数据局”的数据管理部门，统筹推动治理创新，基本的做法是以各类数字技术为基础，建设区域性的数据中心，开发“城市大脑”等新一代基础设施以及应用场景，使基层的医疗、交通、市场监管、公共安全、公用事业等服务更加智能和高效[2]。可以做出这样一个判断：概念化的数字技术布局时代基本过去，面对未来的数字赋能时代已经来临。那么，为什么基层治理过程中越来越多的政府部门走向了数字赋能的道路？政府如何利用数字技术来赋能基层治理？对以上问题的回答，有助于理解数字赋能的本质。

与上述两个问题相关的研究文献主要包括以下两个方面。

一是通过规范性研究肯定数字技术对基层的赋能作用[3]，并分析数字赋能卓有成效的原因，包括：数字技术简化了基层的复杂性，推动了基层的清晰治理[4]；数字赋能突破了固有的条块边界，改进了协调方式，激发了向下包容的政策感知[5]；促进了基层治理的协同强化[6]；实现了对基层的数字整合[7]；改变了组织文化和服务提供的方式[8]，让公众和其他合作伙伴参与公共服务的共同设计和共同交付过程[9]，等等。数字技术使政府变得更灵活、简化和自动化，对公众需求更为敏感，更能解决社会问题[10]。从基层治理的角度看，政府部门通过数字赋能可以将基层治理的制度优势转化为整合资源、社会协同开展精细化治理的能力，其实践逻辑是以“治理平台+制度规范”的形式呈现，底层逻辑则是“技术+制度”的框架建构过程[11]。这些研究颇有洞见，但数字赋能公共治理的相关研究刚刚起步，相关文献大多围绕数字技术的应用现象及其成效进行枚举，缺乏更为深入的学理提炼和逻辑概括，并不能揭示数字赋能的本质。

二是着重讨论数字赋能基层治理面临的问题和困境。有研究指出，数字技术赋能虽然让“数据跑路”替代“群众跑腿”、“部门协同办”取代“群众来回跑”[12]，但当数据赋能与全链条治理不同步、不匹配时，数据赋能异化也会导致“指尖上的形式主义”[13]。在数据赋能过程中，沿袭着部门设计的思路，各部门基于自身效用最大化，会在纵向职能范围内设置平台及其使用和维护规则，表现为各自为政，导致数据资源分割，制约了效率的提高[14]。同时，在基层治理过程中，数字技术的应用面临着政策、组织、制度和人员等方面的伦理困境[15]。所以，数字技术的应用也给政府部门带来新挑战和新威胁，并有可能阻碍公共目标的实现。[16]遗憾的是，这类文献多未能深入个案之中，缺乏经验支持而解释乏力，也无法挖掘数字赋能的关键变量及其相互关系，进而无法深入刻画数字赋能的作用机制。

因此，本文从基层治理的角度讨论数字赋能的内在机制，突出数字赋能、基层治理与治理效能提升之间的实然逻辑，并结合广州市越秀区“越秀越有数”数字政府创新模式探讨数字赋能的内在机制。近年来，越秀区将数字赋能作为主攻方向，聚焦数据共享、流程再造、系统融合、综合集成，全面推进资源整合、数据运用和工作联动，治理效能明显提升，为回答本文提出的问题提供了一个典型样本。本文拟从两个方面寻求突破，一是从理论上阐述数字技术如何解决传统科层治理无法解决的基层治理难题。本文拟建立一个统摄性的理论模型来呈现数字赋能的两种策略：一种是激活政府，实现对基层治理的精准和高效，以数字技术牵引着需求贯穿于基层治理的全链条过程；另一种是激活社会，即激活社会分散、闲置和未充分利用的资源，以数字技术将组织内外部的资源重新组织起来。二是从理论上呼应“如何激活社会活力”的理论想象，分析基层治理如何平衡秩序与活力之间的关系。公众日益增长的美好生活需要激发着基层要素的活力与动力，而已有文献大多侧重于从某一要素的激活来展开分析，譬如激活基层党建活力[17-18]或是激活社会组织等[19]，相比之下，我们发现数字技术赋能可激活基层治理全要素资源。

本文余下部分将从三个层次展开论述：首先，从基层治理改革背景中，分析数字赋能基层治理的缘起，以双向激活的新视角审视数字技术赋能基层治理的深层原理及动力机制；其次，运用这一新的理论视角深入分析广州市越秀区推进“越秀越有数”数字政府创新模式的经验，探析数字赋能基层治理的逻辑和效应；最后，对本文的理论视角及启示进行阐发。

二、双向激活何以产生：一个新的理论视角

数字赋能基层治理的产生有着重要的背景因素和动力机制。长期以来，基层治理任务繁重，“上面千根线，下面一根针”的问题尚未解决，又面临“上面千把锤，下面一根钉”的压力[20]。为解决这些问题，基层治理一直是党和政府的重点工作，从各方面、运用多手段探寻有效的基层治理模式[21]。例如，通过技术治理、项目制等方式将急、难、细问题化解在基层[22]，或是调动社区居民参与基层治理[23]，这些探索都取得了一定成效。但近年来，经济社会的发展和转型巨变使政府不仅要回应公众社会需求中日益多元化和复杂化的具体问题(2)有研究阐释了当前复杂社会需求所具有的几个新特征：一是在内容、结构和层次上与传统的社会需求有所不同，公众不只关注经济诉求，而且愈来愈关注政府在提供和改善公共服务、回应社会诉求等方面的治理绩效；二是这些新增的社会需求通常会借助互联网、信息通讯技术(ICT)和其他新兴信息传媒来表达，没有显见的意见中心，也没有显性的组织载体。相关讨论参见李友梅、肖瑛、黄晓春：《当代中国社会建设的公共性困境及其超越》，《中国社会科学》2012年第4期。，更面临着资源配置不平衡、服务管理不精细等新挑战，传统治理模式陷入困境。可以说，数字赋能的动力源于新时期中国基层治理中的两个系统性难题。

一方面，基层治理面临巨大的社会需求回应压力，对政府内部提出了极高的协同要求。经济社会的快速发展使公众的需求急剧增长且日趋多元[24-25]，国家权力的部分退出和公民意识的提升，使得公众对公共事务有更高的期望[26]，期望公共服务具有高可用性、高效性和灵活性[27]。需求离散化趋势突出，而以标准化大批量需求为核心的传统治理模式和服务方式越来越难以应对这种变化；尤其是在信息技术和互联网技术的加持下，多元化和差异化的社会需求的释放更为凸显，增加了基层政府提供精准化需求回应的难度[28]。基层社会的分解对于公共体制吸纳和安置现代社会的多元性和差异性构成巨大挑战，基层治理模式亟需创新[29]。

另一方面，基层治理可资利用的资源不足，难以对复杂问题和多元需求作出有效回应；尤其是当各种社会力量和社会资源以各自方式运行时，如何在秩序与活力之间寻求平衡，成为新时期基层治理必须面对的重大课题。社会分化和需求扩张会伴随着更多的不确定性和风险，政府部门自身无论如何扩张也无法实现对社会的全面管控和服务。有研究指出，今天政府比以往任何时候都更有力量，却仍不能有效地调节其管辖范围之内的人力和物质资源配置，寻求体制内外的资源支持几乎成了基层政府危机治理的必然选择[30]。国家已经意识到社会力量在基层治理中的作用，并在治理实践中为其作用提供了空间；党和政府也把激发社会活力作为加强和创新基层治理的重要方向[31]。

数字技术为上述两个系统性难题的解决提供了重要手段。一方面，数字技术为更好地洞察和回应社会需求提供了基础，能够提供高效的组织内和组织间协调[32]。数字技术能力包括人脸识别、人员监测、语言理解、情感分析和强化学习等[33]，能够高效地处理信息和数据，尤其是公众的模糊化和非结构化的需求信息。公众的需求和行为特征可以被较为精准地刻画，政府部门可以有更大的可能性识别、回应和覆盖整体社会群体的需求特征。更重要的是，在对复杂社会需求进行识别和简化基础上，数字技术还支撑着更高效率和更大规模的组织内和组织间协调，极大地降低协调成本，也即数字技术可以从根本上改变组织的基础设施、产品服务、业务模式、组织战略[34]。

另一方面，数字技术使得政府和社会系统中离散的资源有了释放潜力的可能，使组织能够以新的方式协调和使用资源[35]。基层治理中存在着大量闲置和未被充分使用的资源，数字技术能高效和低成本地整合这些资源，让它们变得更有可见性和可用性。数字技术链接能力的持续提升可以将政府组织内部各类资源链接成一个整体，消除数据和资源孤岛，形成即插即用的“资源云”。所有这些，为数字社会普遍存在的需求多样性所要求的灵活性与传统组织结构基于效率为中心的设计之间的抵牾提供了解决方法。同时，数字技术使政府能够充分利用来自组织外部的离散资源，满足对多元化需求回应的灵活性要求。

可见，数字赋能基层治理的根本动力在于，它能够解决当前基层治理面临的两个系统性难题：数字技术既能够实现对复杂社会需求的回应，又能将政府组织内外部的资源跨层级、跨部门链接起来，基于此构建本文分析的理论框架(见图1)。

图1 数字赋能基层治理的理论框架

三、数字赋能的经验样本：“越秀越有数”数字政府创新模式

“越秀越有数”(简称“越有数”)的数字政府创新模式旨在实现对社情民意的精准把握，以更好地服务居民并实现公共资源与社会需求的准确对接。该样本展现了广州市越秀区利用数字赋能基层治理的全景式过程。个案资料主要来自于课题团队2020年11月至2021年2月期间对越秀区政务服务数据管理局(以下简称“政数局”)的田野调查，包括以实习人员身份参与相关工作和亲身观察数字政府的运作过程、对政数局相关负责人和基层工作人员进行深度访谈、收集相关政府文件和统计报表数据等。

越秀区是广州市的中心城区，总面积为33.8平方千米，下辖18条街道，户籍人口约117万人，被誉为“广府文化源地、千年商都核心和公共服务中心”。2019年越秀区成为广东省基层减负便民专项试点区，试点经验在全市乃至全省推广，并于当年11月获评全国电子政务综合试点典型案例。2020年，越秀区依托省市数字政府建设成果，创新打造了包括“越秀智库”“越秀人家”“越秀商家”“越秀先锋”的“一中心三板块”数字政府体系。同年9月，广东省选定越秀区作为全省首个数字政府改革建设示范区。越秀区政数局根据党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的要求，依托省市政务服务平台和电子证照、可信身份认证等数字政府建设成果，探索“党建入格、E网智理”的数字政府创新模式，打造令行禁止、有呼必应的综合指挥调度平台，融合“越秀人家”“越秀商家”“越秀先锋”三张掌上服务治理网，推动数字赋能，实现基层减负增效，简化营商环境，便捷居民办事，促进传统街居管理向共建共治共享治理转变，打通街道社区“智”治“最后一公里”，切实提升服务能效。

首先，建设“越秀人家”平台，实现“E网共治、有题联治”。依托“粤省事”和“穗好办”平台，从党员服务、政务服务到民生服务、志愿服务和社区治理等，面向居民提供更多元化的公共服务，探索基层治理新举措。目前，“越秀人家”已经覆盖全区18个街道222个社区，实现社区29项政务服务事项上线办理；完善党员报到、志愿服务活动功能，上线党支部报到功能；搭建各街道资源共享平台，实现社区大小事“手机E点通”。其次，依托“粤商通”和“穗好办”平台，建设“越秀商家”平台，实现“E网通办、有事即办”。通过该平台，衔接线上线下办事，全方位助力企业发展。建设诉求响应模块，为企业提供诉求快速提交入口，专业部门点对点响应、高效处理，实现“接呼即应即转即办”。深入开展“互联网+税务”行动，完善电子办税功能，实现网上办税办理。依托“粤税通”平台，为纳税人、缴费人提供税务专业大厅预约办税费服务，并精准推送政策，实现靶向供给。再次，打造“越秀先锋”平台，实现“E网合应、有呼必应”。依托“粤政易”平台和市网格化系统，创新基层治理特色，推动各渠道诉求和事件统一采集、处置和管理。“越秀先锋”平台联通越秀区46个职能部门、18条街道、222个社区，工作任务即达对口部门。通过构建党建引领智慧治理体系，建设“令行禁止、有呼必应”综合指挥调度中心，实现对全区事件的零延迟交互、扁平化处置和统管型指挥。依托AI网格秘书，建立呼叫、响应、调度、处置“四级联动”工作机制，工作人员只需一台手机实现即时呼应。1 893个网格与44个职能部门“有呼同应”，实现事件“指尖”扁平化处理。最后，依托省、市、区数据中心，以数据整合为基础、决策辅助应用为核心，研发“越秀智库”。对全区各部门提供的数据进行分类汇总与主题分析，对越秀概况、经济发展、城市治理、党的建设、民生保障和社会建设等多个方面精准研判发展状况，分析存在的问题，寻找解决之道。推进建立“越秀智库”数据更新核准机制，明确数据提供部门及数据更新标准、频率，做好数据采集、管理和维护(见图2)。

图2 “越秀越有数”数字政府创新模式

经过一段时间的建设，“一中心三板块”的“越有数”数字政府创新模式取得了较好成效，得到省、市政府的肯定甚至在全国范围内产生一定影响，品牌效应逐渐显现。

四、数字赋能基层治理的多重逻辑

越秀区通过数字技术实现了对政社两端的双向激活，形成了数字赋能基层治理的独特优势，有利于破解新时期基层治理面临的系统性难题。激活政府指的是数字技术激活政府的精准和有效治理，数字技术将公务人员、企业和公众的多元需求灌注到基层治理的全链条中，通过治理全过程的需求牵引，推进政府基层治理的精准和高效。激活社会指的是数字技术激活社会资源，实现组织内外资源的全链接和整合重组，推动社会力量在基层治理中广泛参与。

(一)激活政府：数字技术将多元需求灌注到基层治理的全链条

基层治理衍生出各种深层次的结构矛盾，如治理碎片化[36]、社会组织协商困难等[37]，如何精准回应需求和有效协同治理一度是基层政府面临的大难题。数字技术将多元需求纳入基层治理的全链条，使治理产出与实际需求全过程匹配，最终激活政府精准履行职能和提供服务。这里的全链条是指从公众、企业和公务人员的问题和需求出发，在运作过程中依据需求进行调整深化，并对公共服务受众有所反馈。“越秀人家”“越秀商家”和“越秀先锋”平台的开发都是以基层实际问题和需求为导向的，瞄准难点、堵点和受众需求。与传统以政府为开发主体、公众和企业作为被动的接受者和测试者的模式不同，在越秀区的数字政府创新中，数字技术使公众和企业可以更大范围和更深程度地参与创新与价值创造过程。

1. 基层治理中的前置环节：企业和公众需求牵引下的数字平台开发优化

公众需求引导下的“越秀人家”平台开发。针对在职党员社区感不强、社区治理参与度不高、民生服务利用率不足等社区居民自治难题，开发“越秀人家”平台，满足公众的三点需求：一是政务服务的线上办理、个人服务事项“指尖办理”，实现公众在政务服务上的“三少一快”(少填、少报、少跑、快办)；二是公益民生服务资源的整合和线上呈现，实现公益民生服务的精准便捷提供；三是党员和社区公众参与社区事务，为党建引领共建共治共享提供互通互联的平台。

企业需求引导下的“越秀商家”平台开发。越秀区政数局通过前期的调研发现，企业办理政务服务事项现场跑动次数多、数据填报和材料提交多，普遍存在无法在同一地点完成所需办理业务、重复填表、办事需要安装特定APP等问题。此外，一些企业还在政策资源展现、一体化预约服务办事、涉企高频服务事项网上办理和便捷的办事小程序服务等方面有迫切需求。为此，开发了“越秀商家”平台，从政务服务场所无法形成闭环、涉企服务数据孤岛化等问题和需求着手，设置了企业诉求、越秀好政策、预约办事、企业主题服务四大板块，衔接线上线下办事，实现“接呼即应、即转即办”。目前，“越秀商家”能够为企业精准提供预约办事、不动产登记、融资贷款等众多服务，实现靶向供给，获得了企业用户的好评。

在基层治理中强调对数字技术的实时调整，以实现动态需求与治理全链条的有效结合。随着“越秀人家”的推广运行，在政数局的主导下对平台用户所反馈的问题进行相应调整和优化。譬如，根据用户所反馈的党员服务记录流程繁琐、无法导出打印、相关统计功能不灵活等问题，及时对平台进行一系列调整，包括：简化党员参与服务流程，能够自动生成党员个人服务记录表，可以导出打印；党员能够关联到所属党组织；党员服务按需增加主题分类功能等。再如，根据公众反馈的“游客角色不能查看议事、投票链接”进行技术调整；满足公众线上预约需求，升级“访客预约”功能等。

这种数字赋能策略取得了显著成效。一方面，“越秀人家”上线以来，共吸引近19万名居民注册，有效解决了线下社区议事人不齐、情况不了解、意见不集中等问题(3)资料来源：《人民城市为人民！越秀区创新打造“越秀人家”基层治理模式》，《广州机关建设》2020年10月5日。；实现了社区所有29项政务服务事项上线办理，累计登录人数已达760多万，居民办证办事表格少填67%、材料少交63%、时间减少65%；3万多名党员线上报到，并投入社区志愿服务5 000多次。越秀区借助数字技术赋能，促进政府进行精准的公共服务供给。2020年7月，已有8 000多人直接享受了各项便民服务，如加装电梯、长者饭堂、居家养老等(4)资料来源：越秀区政数局：《越秀区“数字政府”建设汇报解说》(内部交流资料)，2020年7月。。另一方面，“越秀商家”可实现743项涉企服务事项全流程零跑动。公示部门权责清单、收费清单、通办清单、网上办、就近办、一次办、移动办等19个服务清单，覆盖全区所有政务服务事项(5)资料来源：越秀区政数局：《越秀区“数字政府”改革建设工作情况汇报》(内部交流资料)，2020年11月。。

2. 基层治理中的办理环节：公务人员需求牵引下的数字平台开发

激活政府对基层精准、有效治理的另一个重要逻辑在于，数字技术对基层治理中的问题处理过程的赋能基于公职人员的需求，聚焦公共服务提供者及其生产过程，而这也是数字技术能够赋能基层治理的另一个关键环节。

面向基层工作人员在基层治理中遇到的问题和困境，越秀区开发建设了“越秀先锋”平台。这一平台的开发源于基层工作人员普遍反馈的三点需求。一是线上与线下的接轨需求。以往线上的PC端系统侧重对事件处置进行全流程的监管，忽视了线下实际事件处理过程中的调度派遣，基层网格人员需要借助电话、微信等方式，联系事件相关环节的负责人员来推进问题的解决，而后续在线上PC端系统对相关信息的录入，增加了基层的工作负担，因此线上监管和线下办理的接轨成为基层工作的首要需求。二是问题接收与后续处理的接轨需求。此前，问题采集和接收主要依靠基层网格人员的日常巡查，再将事件上报至PC端网格化管理服务系统。作为事件处理端的街道、区职能部门相关人员因为PC端的空间限制，时常需要进入现场等了解情况，在问题信息的获取上存在一定时滞，无法及时跟进并处理相关问题。三是实际处理与综合管理的接轨需求。基层工作人员多采用进入现场、打电话等方式，或是借助部门微信群，进行事件的沟通、协调和处置，因而综合管理系统无法呈现上述事件处理的过程和行为；而且由于事件无法明确对应处理单位，涉及多部门时相互推诿的情况经常发生，所以实际处理与综合管理的接轨也成为基层的一个重要需求。

在需求牵引下，“越秀先锋”平台创新地破解了上述问题。第一，平台通过将工作群、业务系统、数据中心互通融合，从而实现问题的多元受理、部门的多元处置、数据的多元集中。第二，为应对问题接收与后续处理的脱节问题，将“越秀人家”“越秀政务”等平台收集的诉求与“越秀先锋”平台无缝对接，实现问题收集端与政府部门内部的事件处理端实时互通，企业或群众诉求、巡查发现问题和上级任务等均可通过“越秀先锋”一键转办、及时处理和实时调度，从而实现“接令即行、接呼即应、接诉即办”。第三，为应对综合管理的脱节问题，越秀区建设了集指挥调度、督促协调、评价考核、智能治理于一体的区综合指挥调度平台，将“越秀先锋”事件信息同步汇集到该平台，实现对街道社区事件的零延迟交互、扁平化处置和统管型指挥。

同时，政数局根据基层办事人员的实际工作需求、业务诉求持续对数字平台进行动态的调整和优化，以最大程度地发挥数字技术的赋能。例如，2020年10月“越秀先锋”新增回复消息推送功能，并根据部门反馈的需求，与市住建局业主电子投票公众号对接。可以说，越秀区的数字政府创新注重将基层工作人员的需求纳入技术开发应用和基层治理的全链条，取得了显著的治理成效。借助“越秀先锋”平台，自2020年4月以来，越秀区1 893个网格与44个职能部门实现了事件的扁平化处理，已处理事件7 853件，当日上报当日办结事项占比78.8%，事件自动转办率达98%，事件流转环节压减40%，事件处置时效相比过往提升了6倍。同时，基层工作减报表、减留痕和减流转，形成快速响应的新局面。(6)资料来源：《省数字政府改革建设示范区在越秀挂牌》，《南方日报》2020年12月18日。

越秀区利用数字技术赋能基层治理，有两个与众不同的创新策略(见图3)。一是服务生产体制的“倒转”。面对基层治理中不可回避的复杂问题以及多元主体需求的增长，政府针对性地开发不同模块数字平台，建构了植根于需求牵引的数字化公共服务生产体制。与传统的“技术开发在先、用户需求在后”的模式相比，这一“需求在先、开发在后”机制的“倒转”，既有利于减少数字平台的浪费和利用率低的问题，也能够显著提高基层治理的成效。二是服务质量持续的“反馈”。在缓解和解决旧有问题、回应既有需求的过程中，不可避免地会有新问题和新需求出现，且解决旧有问题不充分本身也会触发新一轮的数字化推进。因此，数字技术赋能基层治理需要在充分了解公众、企业和公职人员需求的基础上，运用数字技术对基层治理的全过程、全链条进行整合和组织，从而推进和实现政府对基层治理的精准和高效。

图3 数字技术激活政府对基层的精准治理与需求回应

(二)激活社会：数字技术实现组织内外资源的全链接

数字赋能基层治理的第二重逻辑是激活社会。复杂问题的解决和多元需求的满足，需要多元主体参与、多种资源的有效利用和统筹科学配置，做到既各有分工又可以形成合力。然而，基层治理的众多利益相关者，如居委会、业委会、物业管理公司和社会组织等在基层治理场域形成了持久张力，彼此之间缺乏联动[38]、协作效率低[39]、内在活力得不到有效激活[40]。越秀区也同样面临上述困境。由于老旧小区的特点，居委会承担了大量本该是物业的事务，导致居委会自身的角色模糊；许多治理资源没有发挥作用，成为闲置资源，因此进行社会的再组织化成为走出基层治理困境的关键。而数字技术可以唤醒社会资源，激发社会活力，并实现有效统筹和科学配置。这里的激活社会主要有两重含义：一是数字技术对隐藏、闲置资源的激活，如基层党组织、群团、社会组织、市场组织等资源；二是数字技术对已纳入基层治理资源实现重组，如社会力量吸纳引发的行政资源的再组织化等。越秀区依托“一中心三板块”数字政府创新体系，实现了党建、群团、行政、市场、社会等多元资源的全链接，推动了不同治理主体的深度融合，减少了基层治理碎片化，扭转了基层治理单纯由行政力量挑大梁的局面[41]，助推了基层治理能效提升。

1.治理资源扩容：数字技术对闲置和未利用资源进行整合

数字技术既有利于发掘分散的、闲置的、未被利用的资源，又可以激发和整合这些以往被忽视的资源。可以说，对基层治理资源的“扩容”是数字技术赋能的重要路径。借助“一中心三板块”数字政府系统，越秀区从三个方面进行数字赋能，实现基层治理资源的扩容。

一是利用数字技术实现对基层党组织资源的充分吸纳和整合。越秀区在“越秀人家”平台上设立平台党支部，激活党建资源。一方面，在党建服务模块设置了党员报到、党员交流、党组织报到、党组织需求清单等模块栏目。“越秀人家”上线1年以来，超过540个党组织、3.6万名在职党员通过该平台在线报到。另一方面，调动在职党员组成突击队或服务队，参与公共服务供给和社区治理，党员累计有6.7万人次参与疫情防控、文明出行、扶贫助困等社区服务项目。2020年在职党员服务社区人次比2019年增长超过70%(7)越秀区政数局：《街道体制改革和服务管理创新经验现场专题交流会经验交流材料》(内部交流资料)，2020年11月。。同时，搭建居民线上议事平台，由社区网格党支部负责收集居民意见，对议题进行审查把关，并组织居民协商，发动党员在社区居民自治事件中建言献策，充分发挥先锋带头作用，真正把党建引领工作做实做好，有效避免过去社区治理中存在的被某种非理性意见带偏、议而不决等情况的发生。

二是利用数字技术强化对志愿服务资源的整合。利用“越秀人家”平台，越秀区构建了多元主体参与的志愿联盟，建立了线上组织与线下实践相结合的志愿服务体制。一方面，面向居民、志愿者和党员等个体，多渠道呈现社区志愿服务相关信息，个人可通过平台申请参与“文明出行”“守护平安”“长者送餐”等多项志愿服务，实现志愿服务网上运营的常态化。另一方面，面向辖区内的社区、街道、机团单位等，多方位引导机团单位进驻社区服务数字项目，为基层工作人员提供技术支撑，通过志愿信息发布与志愿服务统筹的在线化、自动化，实现基层的减负增效。越秀区借助数字平台实现了基层志愿服务资源的整合，构建了相互衔接、项目齐全的数字社区服务体系，社区服务志愿共同体逐步成形。

三是基于数字技术实现对社会服务和社会组织资源的整合。利用“越秀人家”平台的支持，越秀区实现了对优质社会服务资源的整合。主要有两个抓手：一方面,侧重官方背景的服务资源整合，如积极推动中国移动的老年人生活服务和中国工商银行的社区金融服务等项目进驻“越秀人家”；另一方面，侧重民生服务的相关应用平台间互通互联，如将“越秀人家”衔接“越秀发布”、区人口健康信息平台、越秀微法院、“投资越秀”、越秀区政民互动平台等，实现对优质社会服务的整合和公共服务多元化供给。此外，为整合本区的社会组织力量，越秀区在梳理两新组织、民间组织清单的基础上，借助“越秀人家”实时发布场地租用、物资采购和专业培训等信息，实现对社会组织需求的快捷反应并与供给有效对接，探索构建协同和调动社会专业力量解决民生问题的新模式。

2.常用资源重组：数字技术对已纳入基层治理的资源进行重组

不同于对分散、隐蔽和闲置资源的激活整合逻辑，重组是相对于已纳入基层治理的资源而言的，是对存量资源的激活。

一是数字技术赋能社区自治，激活社会的自我治理。针对居民因时间、空间限制无法及时参与社区议事以及少数人代表多数人意愿等社区治理问题，越秀区通过“越秀人家”平台，让社区相关事项在手机移动端实时呈现，并提供在线参与社区议事的功能。居民可以在线上针对公共物业区域的问题发起会话，由管理人员发起主题议事，并在全社区范围内开展投票决策，自治结果在公告栏进行公示。在这一过程中，问题是由居民发现的，居民全过程参与协商解决，结果也是公开和知情的。为更好地发挥数字技术的赋能，越秀区还设立了“越秀人家”应用深化工作例会制度，在每周的例会中会有社区代表参与问题反馈和献计献策。此外，适时扩增群聊功能，为居民议事提供常态化沟通平台，并积极完善居民自治的业务流程和机制，从而实现数字技术对社区自治的赋能，激活社会的自我治理，较好地克服过去社区治理中参与人员太少、社区事项居民不知情、居民意见得不到有效反馈和治理盲区等弊端。一个典型例证是，自“越秀人家”上线1年以来，约有1.3万名业主主动参与社区议事和投票，累计开展社区议事事项966项，投票事项1 870项(8)越秀区政数局：《街道体制改革和服务管理创新经验现场专题交流会经验交流材料》(内部交流材料)，2020年11月。。

二是数字技术将社会资源纳入基层治理过程，包括问题发现端、治理效果反馈端和对治理全过程监督。越秀区居民可以在微信小程序随时、随地、随手拍照上传公共区域发现的问题，也可通过“越秀人家”对话室进行问题反馈，平台会自动匹配对应的网格员进行沟通和确认，进而问题事件会在“越秀先锋”系统流转处置，并调度分配相关人员解决问题。通过激活社会公众参与问题发现并与既有行政流程有效衔接，减轻了基层治理中因问题的分散而导致的成本损耗压力，也避免了问题发现不及时等问题，助推精准治理。同时，事件处理进度和结果实时在“越秀人家”呈现，居民可对问题处理情况做线上评价，将社会的反馈纳入治理过程。总体来说，数字技术激活社会力量并将其纳入基层治理的环节中，实现了对行政资源和流程的重组，这一过程本身也会反过来强化对社会的激活。

综上，数字技术赋能基层治理有两点转变。一是从内部赋能转向多元赋能。单方面关注数字技术在政府的应用及其赋能是远远不够的，需要关注政府组织外部场域的数字技术应用及其可能的赋能。数字技术对治理对象及其他可利用的资源(如党员、社会组织)存在激活效应。在多元赋能和激活下，数字技术可以实现对政府治理资源的扩容和重组，最终落脚于对基层治理的效能提升。二是从局部赋能转向全过程赋能。数字技术分别对政府组织、社会公众等的赋能是相对分散和独立的，这限制了数字技术的赋能成效。因而，在多元赋能的基础上，实现基层治理各环节、各主体间的衔接和融合(见图4)，实现数字技术对治理全过程的赋能，是提升基层治理效能的重要途径。

图4 数字技术链接并激活社会的资源与力量

五、讨论：数字赋能的本质及其对基层治理的重塑

借助双向激活这一新的理论视角，本文得以揭示基层治理中数字赋能的动力及其内在机制。研究发现，数字赋能基层治理很大程度上归因于两个动力：一是社会需求扩张所要求的超大范围内协同和精准回应；二是需求扩张迫切需要激活闲置资源。在这两个动力的作用下，基层治理走向了数字赋能的治理模式创新。在现实中，随着技术进步和组织变革的深化，数字技术在政府部门的应用越来越普遍，而数字技术的深度赋能与传统的信息技术应用[42]有重要区别。

数字之所以赋能基层治理固然与数字技术本身的能力跃升有关，但根本上取决于数字赋能的策略发生了重要转变。以往政府部门试图通过信息技术和互联网等技术手段来调节政府与社会关系，实现对社会需求的回应，但在很长一段时间里，供给端并没有发生根本性改变，转变的是公众获取服务的方式和手段。传统信息技术和数字技术手段的使用虽然在一定程度上提升了政府部门的运行效率，但在社会需求日益多元化和差异化的大背景下还是遭遇了困境，而数字赋能带来的是全新的治理新模式。从需求端来看，社会新增的民主、法治、安全、公平和正义等美好生活需求可以通过各类数字技术手段提供给作为供应端的政府，而供应端按照社会需求进行系统设计，减少盲目开发带来的资源浪费和推广成本。在这个过程中，不仅复杂社会需求得到回应，政府效率同样得到提升，治理效能得到大幅度强化。从越秀区的案例可以看到，数字技术的赋能表现为政府部门利用数字技术围绕社会需求端与供给端进行平衡，这一创新实践在理论上呼应了邓利维(Dunleavy)等学者指出的数字时代治理的重要特征，即基于需求的整体主义(needs-based holism)[43]，同时也印证了索萨(Sousa)等人的研究发现，即面向未来的大数据、人工智能等数字技术在公共部门的建设应当从政府职能产生的需求开始(这里的需求既包括社会需求，也包括公共行政内部流程的需求)[44]，这样才能取得成功。此外，双向激活与既有研究观察到近年来基层治理以解决问题为导向的治理转型有相似之处[45]，但又有所不同:解决问题为导向更注重突出前端问题导向，而数字赋能更强调将社会需求贯穿于基层治理的全链条，实现供给与需求更好平衡。

数字赋能是对组织内外、政社两端进行双向激活的过程。促进政府部门的数字化转型是一个世界性议题。在信息技术和互联网时代，技术的应用几乎都是遵循着对组织内部、政府一端的赋能。正如科尔代拉(Cordella)指出的，人们通常通过研究不同的技术及其应用使政府能够做些什么，强调技术如何改变政府活动[46]。尽管这种方式给政府带来快速的效率提升，但并未真正解决政府在基层治理中面临的根本难题，尤其是无法适应复杂社会需求增长的现实。唯有激活多元资源，促进真正的多元参与，同时对它们进行更有效的配置与整合，才能应对复杂社会的复杂挑战，而数字赋能的出现恰当其时。数字赋能形成了与以往互联网时代注重政府内部活动改善不同的逻辑，在激活政府的同时也激活了社会。数字赋能基层治理更像是数字技术构建起资源配置的“虚拟之手”，带来资源配置的高效率和社会需求的精准滴灌，它将驱动治理转型的能量分散到不同的社会治理主体中，以达到创新基层治理模式和激活基层社会活力的目的。通过数字技术赋能可以为企业、社会组织等外部主体的运作提供支持，并建构起政府与它们之间的联系纽带。越秀区的经验证明，数字赋能所具有的双向激活功能可以实现治理效能的倍增。

当然，关于数字赋能的深层机制，仍有许多值得进一步探索的问题，如不同政府部门采用的数字赋能机制和逻辑有何区别？在微观层次，影响数字赋能基层治理成效的要素有哪些？随着这些问题被揭示，研究者对数字赋能过程及其后果将形成更深刻的理论认识，对此我们充满期待。