公共危机管理中地方政府的策略行为选择

廖海燕

(华南农业大学 经济管理学院，广东 广州 510642)

公共危机管理中地方政府的策略行为选择

廖海燕

(华南农业大学 经济管理学院，广东 广州 510642)

对于地方政府在公共危机管理中的策略行为选择方面的研究，国内少数学者已经取得了一些成果。本文运用委托－代理理论进行上下级政府以及民众与政府之间的纵向研究，运用囚徒困境模型进行政府及其各部门之间的横向研究，从纵、横两个方面分析地方政府在公共危机管理中的策略行为选择。

一、地方政府在公共危机管理中的行为特征

由于在实际的干部考核中没有形成良性激励机制，加上中央政府的治理目标过于庞大，而地方民众的监督约束又处于缺位的状况，因此在面对实际问题时，地方政府官员往往将问题和矛盾就地消化解决。地方政府官员为保住“乌纱帽”采取“报喜不报忧”的策略成为必然的现实选择，也形成了上下级之间一种变异的默契。

在公共危机管理中地方政府的利益目标和中央政府的目标不一致，并且存在着信息的不对称以及信息成本和监督成本，这就构成了委托－代理关系的必要条件。在公共危机管理中，地方政府与上级政府、地方政府与民众间的关系构成双重的委托－代理关系。从信息控制看，地方政府与中央政府之间存在信息不对称;从契约关系看，地方公共财政支出在许多方面主要通过转移支付来实现，中央政府拨给地方政府一定的资金完成特定的公共管理事务，并对此形成契约关系;从利益结构看，作为委托人的中央政府为使相应的政策或治理要求得以贯彻实施，提出若干的政策和手段作为一种报酬机制，激励代理人尽心尽责，作为代理人的地方政府据此选择自己的努力行为，求得自身利益最大化。［1］

由于政府组织不仅是公共利益的代表，也是其组织成员(官员)利益的代表，当公共利益与官员个人利益一致时，官员会自觉为公共利益的实现而努力;当公共利益和官员个人利益不一致甚至相冲突时，自利动机就可能导致官员偏离公共利益的行为。这个博弈中实现个人利益是个体理性，实现公共利益是集体理性，并且潜在着个体理性导致集体非理性的可能，从而另一种博弈出现，即“囚徒困境”。

二、公共危机管理中地方政府的策略行为选择

(一)横向策略选择——囚徒困境模型

用囚徒困境模型对SARS事件中的危机管理进行分析。假设SARS中有两个理性的危机管理主体地方政府A和地方政府B，他们都有积极防治和消极应付两种策略选择。当A、B同时选择积极防治策略时，SARS危机将得到较好的管理结果，A、B获得同样的较高支付6(包括管理者获得的奖励与升迁等)。当A、B同时选择消极应付策略时，SARS因管理主体措施不得力而扩散，A、B因为防治不力受到处分，获得较低支付0。当A、B之间一方积极防治而另一方消极应付时，积极防治一方支付为2，消极应付方支付为10，如表1所示。

表1 公共危机管理中的囚徒困境模型

在表1所示公共危机管理中的囚徒困境模型中，存在两个均衡(6，6)、(0，0)，且(6，6)在帕累托意义上优于(0，0)。对管理主体A、B来说，采取积极防治策略要付出较高的防治成本，而采取消极应付策略需要付出的应付成本相对较低。积极防治将带来正的外部性，就是说消极应付一方会分享积极防治一方有力措施所带来的成果，而不需要付出什么成本。因为消极应付方会给积极防治方带来负的外部性，并且积极防治方付出了较高的防治成本。这样，每一个管理主体的占优策略都是等待对方积极防治而自己坐享其成，博弈的结果是A、B双方都消极应付，(0，0)成为博弈的唯一纳什均衡，这就是SARS危机管理初期陷入囚徒困境的原因。这个模型适用于解释SARS危机管理中地方政府捂盖子、封锁消息和地方政府之间的不协调等现象，地方政府官员从个体理性出发导致了集体的非理性。并且，官员从个体理性出发并不一定能实现个人利益，前卫生部部长和北京市市长就因为防治SARS不力被免职，全国陆续被追究领导责任的官员有数百人。

(二)纵向策略选择——委托－代理模型

委托－代理理论在经济学中实际上是“隐藏行动的道德风险模型”的别称。本文建立公共危机管理的委托－代理博弈基本模型如下:1.委托人为中央政府和地方民众，代理人为地方政府管理者。2.代理人有两个策略可供选择:积极防治和消极应付。

表2 公共危机管理中代理人—地方政府的支付矩阵［2］

积极防治的支付为:R－G，消极应付的支付为:－(P+C)A+(R－C)(1－A)。地方政府选择积极防治策略的“参与约束”是要使积极防治策略选择下的收益大于成本，即:R－G＞0。这是实现良好治理的前提条件，与中央政府和地方民众监督约束的有效性无关。如果积极防治成本过大，消极应付将成为地方政府官员的理性策略选择。地方政府选择积极防治策略的“激励相容约束”是要使积极防治策略选择下的支付大于消极应付策略选择下的支付:R－G＞－(P+C)A+(R－C)(1－A)，即:AR－G+C+AP＞0。从该不等式可以看出，地方政府支付与中央政府和地方民众监督约束有效性的概率存在很大的关系。当A接近0，也就是无法识别地方政府的策略行为时，良治的激励相容约束就转化为:C－G＞0。此时，地方政府的选择策略行为与中央政府和地方民众无关，所谓的奖励和惩罚都成了无效药方。要想促使地方政府积极防治，必须使造假成本高于良治成本。当A接近1，也就是监督约束完全有效，是否就能保证地方政府选择积极防治呢?答案是否定的，因为此时上式转化为:R+C+P＞G，这说明积极防治的实现还依赖于良治收益、造假成本与惩罚成本之和大于良治成本。

由此我们可以得出结论:中央政府和地方民众对地方政府监督约束的有效性可能与地方政府选择积极防治策略行为成正相关关系;而增大良治收益、造假成本和惩罚成本，降低良治成本才是实现积极防治的关键路径。

三、公共危机管理的激励与约束机制设计

从以上的模型分析中我们可以看出，在中央政府、地方民众和地方政府之间的博弈互动中实现有效危机管理的应对原则就是中央政府要从根本上为地方政府的策略行为选择创造一定的参与约束和激励相容约束。按照这一原则来设计在帕累托意义上有效的委托－代理合同。

1.构建合理的国内政府间关系。首先，要合理划分中央政府与地方政府各自的管辖范围和权限，地方政府应该拥有应对突发事件的明确授权，以民主制约地方政府的决策权，这是分权改革的关键。其次，要改进危机决策和指挥系统，危机的紧迫性要求危机管理决策尽可能减少中间环节，简化决策层级。另外，要明确划分中央政府和地方政府公共物品供给的责任划分，将非全民性公共物品的供给向地方政府放权放责，中央政府则集中资源搞好全民性公共物品的供给。最后，加强地方政府间的横向联系，地方政府间合作必须纳入法制轨道。

2.健全问责机制，建立责任政府。要使政府实现其唯一的职责——忠实于公众的利益，首先，必须建立良好的宪政体系，实行法治。其次，必须加快市场经济改革的步伐，划分清楚市场和政府的权利界限。再则，必须拓宽公众偏好的表达和传递渠道，使政府机构可以很好地理解公众利益。应进一步健全和完善地方行政首长负责制，各级行政首长应对其主管的地区和部门具有全局性的政策和施政承担政治责任。健全问责机制，建立责任政府，加强对政府官员的制度约束，这种预设的规则强制有利于避免政府官员在公共危机中从个人理性出发的决策行为导致集体的非理性，从而避免公共危机管理陷入囚徒困境的怪圈。

3.建立政府危机管理组织的激励与约束机制。通过委托－代理关系分析可以知道有效的监督机制或激励约束机制，能提高委托人的监督积极性和代理人的工作积极性。［3］那么委托－代理理论的核心就在于设计激励约束机制，通过激励和约束，解决代理人的道德风险。要通过竞争来调动政府官员的工作主动性和积极性，鼓励政府间的竞争，通过地区政府间的竞争形成政府运作的外部压力。由于在公共权利的委托代理中，代理人具有强制代理的特性，因此必须要建立有效的监督约束机制，使中央政府能够对地方政府的治理行为进行准确的识别，打破博弈结构中的信息不对称。要改变地方民众在对地方政府监督约束中缺位的状况，降低监督成本，解决委托人的参与约束问题。

4.建立科学的绩效评估体系，加强政府和官员的绩效考核。改革各级政府绩效评估体系，改变对地方政府官员的单一评价模式，考核主体也应该从单纯上级考核到上级考核与本级人大考核相结合，在考评的基础上，建立完善的奖励和惩罚机制。奖励不单是晋升或者精神奖励，可以考虑物质和其他奖励，惩罚也不应只是撤职、免职，而应依据法律进行惩处。这样做的目的是从制度上改进政府官员博弈局势中的支付，打破囚徒困境的僵局，促使官员为公共利益而努力。还可以通过生涯管理把公共利益和官员的长期个人利益衔接起来，这样就符合了重复博弈对囚徒困境的破解。

［1］夏礼斌，王为群.公共危机管理中地方政府虚假治理的逻辑.兰州交通大学学报，2008(5).

［2］薛澜，张强，钟开斌.危机管理:转型期中国面临的挑战.北京:清华大学出版社，2003:134－135.

［3］余雷，薛惠锋.委托代理下政府危机管理的激励约束博弈研究.现代管理科学，2007(5).

C933

A

1000－5455(2010)01－0139－03

2009－12－10

廖海燕(1975—)，女，江西萍乡人，华南农业大学经济管理学院博士研究生。

【责任编辑:于尚艳】