增强CEPA效应:政策推动与市场驱动的有效契合——CEPA框架下香港与内地经贸合作关系发展分析

俞梅珍

(华南师范大学经济与管理学院，广东 广州 510006)

2003年6月29日，《内地与香港建立更紧密的经贸关系安排》(Closer Economic Partnership Arrangement between Mainland China and Hong Kong，简称CEPA)在香港签署，这是中国签署的第一个实质性自由贸易协定，是中国内地与香港经贸合作进入新的历史阶段的重要标志。2004－2010年，内地与香港又分别签署了7个补充协议，伴随内地与香港经济一体化进程的发展，CEPA的内容与时俱进地不断深化和扩展。CEPA实施7年来，对促进两地经贸合作与经济发展的成效究竟如何，进一步深化的方向何在，是社会各界关注的热点，也引起众多学者的研究分析。本文试图从政策推动与市场驱动有效契合的视角，对CEPA框架下香港与内地经贸合作关系发展现状与发展前景进行分析研讨。

一、CEPA框架下内地与香港经贸合作关系的推进与局限

(一)CEPA在货物贸易、服务贸易和贸易投资便利化三方面对香港做出了优惠安排

CEPA是中国国家主体与其单独关税区香港之间签署的自由贸易协议，被认为是迄今为止，中国内地开放程度最高的自由贸易协议。CEPA确定的原则是:“遵循‘一国两制’方针;符合世贸组织原则;顺应双方产业结构调整和升级的需要，促进稳定和可持续发展;实现互惠互利、优势互补、共同繁荣;先易后难，逐步推进。”

在货物贸易方面，内地对原产于香港的产品实施关税减让。从2004年1月1日起，内地对原产于港澳的273个税号的产品给予零关税待遇，并不迟于2006年1月1日，对所有原产于港澳的产品给予零关税。同时，协议规定一方将不对原产于另一方的进口货物采取与世界贸易组织规则不符的非关税措施。内地将不对原产香港的进口货物实行关税配额。双方承诺一方将不对原产于另一方的进口货物采取反倾销和反补贴措施。

服务贸易自由化涉及方面最为广泛，也是CEPA最主要部分，基本内容包括:①扩大市场准入。内地对香港服务业实行大幅度的市场准入优惠，对香港开放服务行业逐步扩大，至今基本涵盖内地服务贸易的主要领域。②降低市场准入门槛。对部分行业提前实施中国对WTO的承诺，取消投资股权限制;降低最低注册资本和资质条件要求;放宽地域和经营范围限制。这些行业主要涉及银行、证券、保险、电信等敏感行业。

贸易投资便利化。所谓贸易投资便利化是指双方政府间的合作机制，通过制度保障，促进彼此间在贸易投资产业等方面的合作。内地与香港在贸易投资促进，通关便利化，电子商务，法律法规透明度，商品检验检疫、食品安全、质量标准，中小企业合作，产业合作、保护知识产权合作和品牌合作等诸多方面加强了合作。

(二)CEPA实施7年来两地经贸合作取得一定成效

1.促进香港货物贸易发展，为香港制造业的发展拓展了市场空间。CEPA对港产品出口的零关税优惠，改善了香港制造业的发展环境，提升了港产品在内地市场的竞争力。2005年以前，美国是港产品出口的第一大目的地。例如，2003年港产品出口美国金额为391.30亿港元，出口到中国内地367.57亿港元，到2005年港产品出口到中国内地金额快速上升为446.43亿港元，远远超过美国的377.67亿港元，中国内地成为港产品出口的第一大目的地。港产品出口中国内地占港产品出口总额的比例，自2004年以来呈持续上升态势，从2003年的29.13%上升到2008年的48.87%。中国内地作为香港转口贸易的第一大目的地，在香港转口贸易中所占比例也一直上升，从2003年的43.55%上升为2008年的48.87%，如表1所示。

表1 内地市场占香港货物出口贸易的比例(2003—2008)%

2.促进香港与内地服务贸易的快速发展，集中体现了两地优势互补互惠互利的合作。服务市场开放最受两地政府和商界的重视。服务业是香港经济的主要支柱，香港一直被誉为亚洲金融中心、航运中心、信息中心和旅游中心，香港在金融、物流、通讯、法律、会计、咨询服务等领域的发展水平远远高于内地。CEPA给予香港在中国内地服务市场捷足先登的机会，使其能够发挥比较优势，扩大在内地服务业的市场份额，进而提升香港总体服务业水平和效益。对内地而言，增加了其所稀缺的生产性服务的供给，有利于产业结构的升级调整。

香港与内地形成互为最大的服务贸易伙伴关系，如表2、表3所示。

表2 内地市场占香港服务出口的比例(2003—2008) %

表3 香港服务进出口占内地服务进出口的比例(2003—2008) %

3.促进了香港对大陆投资的新一轮热潮。改革开放30多年来，香港一直是内地最重要的贸易伙伴、最大的境外投资来源地和对外投资目的地。港资企业对内地尤其是对广东省的产业发展起着举足轻重的作用。进入21世纪，随着香港制造业向内地大规模转移过程的基本完成，以及中国加入WTO逐步走向全面开放，港商直接投资所占比例呈下降趋势。CEPA实施之前的2003年港资占内地实际使用外资比重为33.08%，之间经历了2005年的投资低谷，2007年开始强劲上升，2009年上升为51.2%，如表4所示。

表4 香港对内地投资统计(2002－2009)

4.对两地经济增长与就业的综合拉动效应。CEPA框架主要是通过促进两地自由贸易的发展，从而对两地经济增长与就业产生明显的拉动作用。香港特首曾荫权今年5月27日在出席《CEPA补充协议七》签署仪式的讲话中指出，2004－2009年期间，设于香港的服务企业由于CEPA从涉及内地业务而获得的额外业务收益，累计约616亿元港币，2007－2009年期间，香港服务提供者藉CEPA在内地设立的企业，获得累计约1985亿元港币的业务收益。同期，设于香港的服务企业由于CEPA也获得约551亿元的额外业务收益。

在CEPA框架下推出的“个人游”计划迄今已推展至49个内地城市。截至2010年3月底，根据“个人游”计划访港的内地旅客超过4900万人次。在2004－2009年期间，“个人游”访港旅客共带来累计超过848亿元港币的额外消费。至2009年底，由于开放服务贸易措施和“个人游”计划，在香港共创造54700个职位，在内地创造的职位则有40600个。①

(三)CEPA的实施仍然存在许多障碍，其经济成效还有相当的局限

1.两地经贸合作中，香港经济中的内地因素增强，内地经济中的香港因素在减弱。尽管CEPA框架协议带有明显的对香港倾斜的优惠措施，但是，由于香港自身经济结构的特点，以及内地经济实力的提高和开放度的扩大，香港与内地在相互经济合作中的地位开始发生逆转与变化。从两地货物贸易的关系来看，2001年，内地对香港的货物进口，占内地全部进口的3.87%。CEPA实施之后，尽管对港产品进入内地有零关税优惠措施，但是到2008年内地对香港的货物进口，占内地全部进口的比例大幅下滑到1.14%，如表5所示。

表5 香港货物贸易占中国内地货物贸易关系的演变(2001－2008)

2.香港对内地消费者服务市场扩张的效应大于生产者服务市场扩张的效应。CEPA实施之后，香港旅游服务市场对内地游客的吸引力一直持续不衰，对内地的旅游服务出口，在2008年占到香港旅游服务出口的61.3%。

3.服务市场开放和香港先进的生产性服务的引入，对内地或广东的产业结构升级与调整的效应不甚明显。CEPA签署之初，内地以及广东对引进与利用香港生产性服务提升产业结构寄予非常大的期待。希望借助香港服务业大举向内地转移投资之机，增加服务业的有效供给，提升第三产业在国民经济中的比例，改变三大产业结构;希望重点发展围绕制造业相关的上下游生产性服务业，形成完整产业链，提升“中国制造”的国际竞争力。但是，由于产业结构升级调整有一定的艰巨性，且包含多种复杂因素，CEPA实施7年间，对广东以及内地产业结构调整的影响还没有显示出来。内地制造与香港生产性服务还没有实现有效的嫁接。

表6 中国内地与广东第三产业在GDP中的比例变化(2003—2008) %

二、内地与香港经贸合作中政策推动与市场驱动的契合与偏差

改革开放以来，内地与香港之间经贸关系的互动合作是市场选择的结果，内地与香港建立更紧密的经贸关系，也是顺应市场规律的需要。CEPA是主权国家内两个独立关税区之间的一个自由贸易协议，其实质是建立区域经济自由贸易区，促进区域经济一体化。根据经济学者们的研究，“区域经济一体化的目的就是为了促进产品与要素的流动，将有关阻碍经济最有效率运行的人为因素加以消除，通过相互协作与统一，创造最适宜的国际经济结构，保证产品和生产要素流动受到的限制降低到最可能低的程度”。②香港回归祖国之后，“一国两制”虽然保证了香港经济的独立性，但也由此决定了区域整合的局限性，CEPA就是要消除内地与香港经贸交流中的制度性障碍，促进内地与香港之间各项经济要素的自由流动和经济上的融合。换言之，就是要进一步释放市场的力量，在优势互补的基础上，形成区域资源优化配置的市场机制、建立与国际经济竞争新态势相适应的产业分工体系，提升区域经济竞争力，实现共同发展。

笔者认为，CEPA实施7年来，内地与香港在更深层次上合作所取得的成效，显示的是政策推动与市场驱动的有效契合;而两地经贸合作的局限与存在的问题，则是政策推动与市场驱动发生偏差的结果，具体体现在如下方面。

1.香港与内地货物贸易的发展，具有较浓厚的政策推动色彩。两地经济发展的现实情况是，随着香港经济结构转型以及内地制造业竞争力的提升，两地制造业之间优势互补的垂直分工合作基础在不断减弱，由此导致市场交易主体自发性合作交易减少，这是香港货物贸易出口占内地货物贸易进口比例不断降低的主要原因。尽管零关税降低了港产品进入内地市场的成本，但香港制造业由于受高地价、高工资和劳动力紧缺等因素影响以及创新不足，在内地市场也面临较大的竞争压力。

2.内地服务业管制政策、市场发育水平与对外开放政策不匹配，影响香港服务企业在内地的投资与运营效率。从宏观层面看，内地服务产业发展水平远低于香港，许多种类的生产性服务供给不足，服务市场对香港开放符合市场规律。但是内地的服务管制制度与市场发育水平，又影响市场机制对两地服务资源的优化配置。

(1)与CEPA开放相配套的政策措施不够完善。尽管CEPA降低了香港服务企业的进入门槛，但港资企业进入内地后，实际上还受到内地一系列相关政策、法规的限制。中国国际贸易促进委员会广东省分会提供的调研资料指出，内地服务市场存在诸多的限制措施，例如，物流业方面，香港企业通过CEPA获准在内地经营物流业务后，还需符合内地就经营物流企业而制定的经营管理、监督检查及法律责任等政策法规的相关规定。据香港驻粤经贸办事处的统计，目前内地有关外资物流企业经营内容的法律法规就有11项之多，其中包括商务部、交通部、铁道部、国家民航总局、国家发改委等部门所制定的行业法规;法律服务方面，香港律师事务所驻内地的代表处不允许聘请内地律师，因此这些港资律师事务所的代表处在内地提供服务的过程中，很难获得内地同行的协作;教育培训服务方面，培训资格的限制导致香港培训业难以为内地专业人员提供培训服务。③

(2)内地服务业垄断的市场结构对港商的影响。在银行、保险、电信、运输等重要服务领域，中国内地的市场属于行政性垄断市场，港商的进入既面对行政管制的政策壁垒，又面临大型国有垄断企业市场控制力带来的壁垒。CEPA虽然降低了香港服务商进入内地的准入门槛，但香港服务商的特点是规模小，相对他们而言，CEPA中所设立的准入门槛仍然比较高，而且以中小规模为主的港商，在很多领域难以与大型国有垄断企业相匹敌。

(3)内地服务业市场发育水平对港商影响。在专业服务领域，以中小企业为主的香港服务商有较大的发挥比较优势的空间，但是，中国内地专业服务市场存在竞争无序与竞争过于激烈的状况，对港资服务企业开展内地业务的阻碍较大。一些港商认为，这一点甚至比“内地与业务开放的配套政策及措施未到位”和“内地业务范围不够开放”的阻碍还要大。香港服务提供者认为，内地专业服务行业协会发展不成熟，对专业服务人员的行为和职业操守没有约束机制，也没有“专业责任保险”的概念。在竞争激烈的市场环境中，部分企业或个人会不顾后果、不择手段地争生意，使来自香港受专业守则约束的服务商无法公平与之竞争。

3.香港生产性服务供给与内地对生产性服务的需求存在较大偏差。香港目前经济结构的特点是服务产业高度发达，在服务贸易方面的竞争力远远高于制造业，但是从其服务产业的内部结构考察，相对而言，传统服务产业更为发达。香港服务业中的四大行业是:贸易与物流、金融、旅游、专业服务及其他工商业支持服务。新兴的知识与技术密集型服务产业不够发达，尤其是与提升制造业结构相关联的生产服务业发展不足，如研究与开发服务、计算机和信息处理业、数据库和其他信息业服务等。从需求方面看，内地相当多的制造业企业最急切需要的是能够带动产品结构升级、产品价值链升级的生产性服务。

暨南大学封小云教授在对香港经济结构转型的分析中，指出了香港经济结构目前存在的四大缺陷:“(1)香港对珠三角地区的主要功能大部分仍然停留在传统的国际贸易与资金融通方面，新兴的功能还没有占主要的部分;(2)香港并不具备高新技术产业的生产和研发功能:(3)香港并不具备一个活跃且有创意活力的产品创新与创新活动的市场;(4)主要代表香港工商界的港商，尤其是在珠三角地区的8万家港商，其经营均没有形成技术升级转型的动力，因此，无法继续带动珠三角的产业发展。”④这些分析，在一定程度上说明了香港服务业进入内地产业结构升级带动效应不大的原因。

4.国际市场跨国公司对产品价值链分工的控制，影响“中国制造”与香港服务的嫁接，使得香港服务进入中国内地对制成品价值链升级的作用力有限。改革开放之后，内地相当多的制造业企业，包括很多港资与台资企业都是通过加工贸易的形式使产品进入国际市场，这是内地制造业发展的短板。在CEPA框架下，中国内地期望通过引进香港生产服务来改变制造业“无脑”和“无尾”的状况。但是在目前以企业为主导的产品价值链国际分工中，香港的生产服务难以嵌入内地的加工贸易中。可以说，香港生产服务企业在内地的发展，能够间接改善制造业企业的生产服务环境，但还难以直接替代跨国公司在产品中的服务链。

三、增强CEPA效应深化香港与内地经贸合作

政策推动与市场驱动的有效契合是增强CEPA效应的着力点。在促进内地与香港贸易自由化发展中，从内地政府方面看，要促进服务产业的对外开放与对内开放同步推进，促进与CEPA实施相配套的经济政策的同步推行，并逐步制定导向性的地区推动措施。尽量清除影响市场机制发挥作用的政策障碍是最基本要求。在具体对策思路方面，本文拟提出如下几点加以探讨。

1.香港和内地产业发展差异、制造业和服务业各自的比较优势，是两地深化合作的基础。互惠互利、优势互补是维持合作可持续发展的条件，香港服务企业进入内地市场目前可以市场拓展、规模扩张为主，在运输、物流、商贸服务等领域相对内地企业仍有强大竞争力;内地依然可以把香港当作制成品输往世界的桥梁与纽带。在教育、医疗、旅游、个人服务等消费者服务领域，内地也有着相当旺盛的需求。香港高等教育对内地学生有很大吸引力，两地在高等教育合作办学方面的前景相当广阔，目前还未充分显现出来。

2.港资服务企业进入内地采取差异化战略，率先占领为中小企业服务的生产服务市场。香港服务企业以中小型企业为主，在内地的很多服务领域，港资企业不仅要面对大型国有垄断企业的竞争压力，同时也要面对一些已经进入中国内地市场的大型跨国服务公司的竞争，这些大企业的市场垄断势力是香港中小服务企业难以超越的。因此，港资企业要在垄断竞争的市场中寻找机会。内地许多中小企业、民营企业在金融保险、市场营销、物流、管理咨询或企业顾问、法律会计等方面都难以得到大垄断服务商的青睐，这正是港资企业拓展业务的好机遇。

3.香港与内地区域合作中的创新推动战略。在经济全球化趋势下，创新已经成为国家、地区或企业提升竞争力的重要支撑点。香港尽管经济发展水平已经达到发达国家或地区的水平，但无论是制造业还是服务业其软肋都是创新力不足。根据香港政府统计处2008年的数据，香港的研究与发展支出占本地生产总值的比例，2007年为0.77%，2008年为0.73%，与其经济发展总体水平不相称。内地的GDP总量已经达到世界第二，但产业发展技术水平低、知识含量低、创新不足的问题也相当严重。在CEPA框架下，内地希望借香港生产服务的力量，来提升产业发展水平。只有当内地的需求与香港的供给相一致才能取得更好的合作成效。如果香港难以提供内地企业所需的创新服务，两地的合作则会渐行渐远。

在国际竞争压力下香港与内地的发展都应把创新推动放在重要战略地位。两地可以通过多种方式，实行强强联合，进行研究发展合作，共同参与国际竞争，提升国际竞争力。

4.促进内地与香港建立更紧密的经贸关系，应该加大广东先行先试的力度，推动粤港合作走向新阶段。广东的企业、产业与香港有着天然的紧密关系，在广东的外向型制造业企业多数是从香港迁入的。这些制造业企业与香港的生产服务企业的合作，没有文化与管理理念的障碍，目前的主要障碍还是内地服务市场的管制制度。许多专家建议在广东率先建立“生产性服务业开放试验区”，这一政策作为权宜之计，可以克服整体管制制度变革滞后对CEPA带来的负效应。粤港有条件联手承接全球服务转移和外包业务，特别是在商务服务、计算机及互联网服务、金融服务、培训服务及专业服务方面，共同进入新一轮国际分工体系。

5.积极探索与拓展香港生产性服务与内地制造业有效嫁接的方式，促进“中国制造”走向“中国创造+中国制造”。CEPA的实施无疑可进一步发挥两地比较优势促进产业分工与合作。但是，在CEPA框架下，如何挟两地产业发展之优势，推动中国制成品的产业链升级，共同创造中国制造的品牌是一个更值得关注的内容。香港生产性服务与内地制造业的嫁接方式应该是多元的，而且是可以不断创新拓展的。香港服务业向内地的转移与投资，能够扩大内地生产性服务供给总量和提升服务业专业水准，为内地制造业企业购买高质量的生产性服务提供便利，这是香港生产性服务对内地制造业支持的最一般的表现，更紧密的合作关系是内地制造业企业与香港服务企业建立相对固定的服务外包关系。但是笔者认为这些基于企业外部交易的方式还难以实现中国制造的产业链升级。培育中国自主品牌，形成完整产业链最关键的是新产品的研发与后续性开发，这涉及知识产权保护与复杂的市场估价，通过企业内部的资源整合来实现比通过市场交易方式效率更高。因此，需要加强香港与内地企业以创建自主品牌为目标的更高层次的战略性合作，以股权关系为纽带的企业内部合作关系值得发展与期待。

注 释:

① 中国内地赴港个人游已超过4900万人次.中国新闻网，2010 －05 －27，http://www.chinanews.com.cn/ga/ga－ gaynd/news/2010/05 －27/2308385.shtml。

② 庄起善:《世界经济新论》，复旦大学出版社2005年版，第209页。

③ 中国国际贸易促进委员会广东省分会:CEPA框架下香港生产性服务业进入广东发展调研报告，广东国际贸易促进会网站，2008 －07 －24，http://www.gdefair.com/special/upload/200872417299.pdf。

④ 封小云:《香港经济转型:结构演变及发展前景》，《学术研究》2007年第8期。