中国民族地区发展现状、问题与政策导向

董世举

(中国社会科学院 研究生院，北京 100102)

中国民族地区发展现状、问题与政策导向

董世举

(中国社会科学院 研究生院，北京 100102)

民族地区的含义可以从广义和狭义两个方面理解。广义上的民族地区是由5大民族地区和5个多民族省份所组成的地区，具体指内蒙、广西、宁夏、新疆、西藏、贵州、云南、青海、甘肃和四川;狭义的民族地区单指少数民族聚集地区，是我国行政区划的民族自治区、自制州、自治县的统称。建国后国家为促进和发展少数民族地区经济发展制订了诸多优惠政策，在很大程度上推动了民族地区的发展。但与东部沿海地区比，二者在地区收入、基础设施水平、市场化程度、民众开放意识等方面的差距在不断扩大。

一、西部大开发以来民族地区发展状况

1999年，国家从促进区域发展、缩小地区差距、加强民族团结、维护边疆稳定大局出发，启动了西部大开发战略。10年来，民族地区的经济发展取得较大成就。总量上看，1978－2008年30年中，5大自治区GRP合计占全国GDP的比重大体呈现出一个“U”型的变化趋势，而这个转折点恰恰是2000年，即西部大开发实施1年后。从人均收入水平来看，相对人均GRP变化的“U”型趋势也非常明显。按照当年人民币兑美元平均汇价计算，2008年5大自治区人均GRP折合2 894.2美元，按照世界银行(2006)的标准(参见世界银行出版的《世界发展报告2006》)，其人均收入水平在中下等收入经济体内属于较高层次。可见，西部大开发战略的实施使民族地区与东部地区收入差距扩大的趋势得到了有效遏制，同时也对区域协调发展、维护民族团结起到了巨大推动作用。

二、民族地区经济、社会发展面临的问题

尽管民族地区经济发展已取得不小成效，但我们也必须看到民族地区经济、社会发展还存在诸多问题，主要表现在以下几个方面。

第一，工业带动不足，经济增长缺乏后劲。工业化是经济发展的必由之路和经济增长的核心动力，工业滞后势必延缓城市化进程的深入，也无法培育出较强购买力的消费群体，使市场规模扩张速度减慢，从而延缓服务业的发展。同时，工业发展的滞后也无法培育出适应未来发展的人才，限制产业结构的升级，最终损害了经济增长的潜力。众所周知，民族地区地质条件复杂、经济基础薄弱，工业化水平也较为滞后。从图1中可以看到，2007年，我国全部民族自治县(以下简称民族县)的人均第二产业增加值与全国平均水平的相对值仅有0.6。从规模以上工业总产值的人均相对值来看，民族县此项指标值仅为0.38，尚不足全国县域平均水平的一半。工业化是城市化的动力基础，缺乏工业化的城市化就是无源之水、无本之木，民族地区工业水平的落后也造成了其城市化进程的滞后。从表1中可以看到，由于缺乏工业的支撑，5大自治区的城市化进程相对滞后，1999年5个自治区与全国城市化率相差5.45个百分点，2008年仍然相差4.05个百分点。

表1 西部大开发以来自治区与全国城市化水平比较

图1 民族县人均各项指标相对值

第二，政府财力薄弱，公共服务供给能力不足。基本公共服务，主要是指由政府提供的为保障全体社会成员基本的生存权和发展权，不以赢利为目的的产品和服务，是关系民生的重大社会问题。一方面，在我国现行的政治架构和公共服务供给体系中，地方政府对改善基本公共服务状况负有重要责任。无论是对中央财政转移支付进行配套，还是在公共服务方面的主动作为，都需要地方财力的支撑。然而，民族地区由于客观条件的制约，自我发展的能力弱，经济发展的水平低，能用于发展基本公共服务的财力明显不足。从图1中可以清楚地看到，民族县的人均财政收入不足全国县域平均水平的0.8。另一方面，民族地区基本公共服务的基础差、存量低。2008年，民族县在普通在校生人数、社会福利院床位数的人均相对值上与全国县域平均水平的差距较大。虽然这几年国家加大了基本公共服务的建设力度，但由于民族地区基本公共服务的历史欠账太多，这种普惠性的政策难以从根本上解决问题。要彻底解决相关问题，还需要国家采取更加特殊的政策。

第三，人民群众收入提高缓慢，生活水平不高。我们计算了2001－2008年自治区外80个少数民族自治县的人均GRP和人均城乡存款余额情况。人均GRP表示民族地区人均产出高低，人均产出水平越高，意味着人民收入水平越高、消费能力也越强;人均城乡存款余额可在一定程度上反映出人们拥有的财富量。2001年以来80个民族县的相对人均产出水平有所提高，但2008年尚未达到全国平均水平的50%。民族县人均城乡储蓄余额相对值虽然比人均GRP高，但是2001－2008年此项指标在不断下降，2008年下降为全国县级平均水平的一半。毋庸置疑，只有当人们满足了各项消费后，剩余收入才能进行储蓄。在消费倾向不变的情况下，收入越高储蓄越高。数据计算结果显示，民族地区人均城乡储蓄余额相对水平的下降反映出其收入水平未与全国县域平均水平同步提高。

第四，资源开发无序，生态环境恶化。民族地区矿产资源、能源资源、陆地再生资源、国土资源等大都在全国处于重要地位。但受产业发展层次低、技术水平不高、资源价格体系尚需完善等状况的制约，多数民族地区的资源开发利用条件很差，资源利用缺乏市场竞争，利用率不高。“采富弃贫”、乱采滥挖等无序开发的现象造成资源的严重浪费，更为严重的是，资源的开发和生态环境保护极度不协调。由于中央财政资源收益的集中度过高，中西部少数民族地区有限的财力，不足以承担日益繁重的环境保护、环境治理和社会治理以及社会保障成本，使得本就脆弱的生态环境呈恶化态势。整个西部民族地区的生态环境实际上已超过了生态安全的警戒线。生态环境状况的恶化严重危害了民族地区的可持续发展，生态灾难也给人民生活带来巨大损失，很多地区因灾返贫的现象也比较突出。

第五，国外敌对势力渗透，边疆“维稳”任务繁重。我国少数民族很大一部分聚居于边疆地区，同邻国相接。2.1万公里的陆路边境线中有1.5公里在少数民族自治区和聚居区，约占大陆总人口数的13.3%的少数民族聚住在大陆总面积63.4%的土地上。沿我国边境，内蒙古自治区同蒙古国接壤，新疆维吾尔自治区同中亚5国及阿富汗等国毗邻，西藏自治区与印度、尼泊尔等国相连。这使得外国敌对势力容易渗透到边疆的民族地区，挑拨民族关系，破坏民族团结，扰乱民族地区正常的经济和社会运行秩序。从现实情况看，凡受敌对势力渗透的地区往往是经济发展缓慢、人民生活水平不高、对外开放程度低的地区。因此，发展民族地区经济、提高当地人民生活水平，是维护少数民族地区稳定、打击分裂势力的釜底抽薪之策。此外，很多民族矛盾较为突出的地区都是资源富集区，企业在开发资源的同时未能充分考虑到当地群众的经济利益，资源开发的同时未能相应提高当地人民群众的生活水平，造成当地群众的抵触情绪。

三、扶持民族地区发展的政策导向

第一，加强贫困民族地区基础设施建设。贫困地区的基础设施建设较为滞后，严重影响了这些地区的经济社会发展，因此，要加大民族贫困地区，特别是国家扶贫开发工作重点县和贫困村的基础设施、环境改造和公共服务等设施建设的投入，解决民族贫困地区人畜饮水困难，加强行政村的电力、道路、通讯、卫生等设施建设，改善其生产条件和生活环境，为经济发展夯实基础。实践证明，以工代赈的扶持模式对于经济实力较弱、资本稀缺和地方财力薄弱地区的发展有着重要意义。因此，国家应该大力推动以工代赈的财政扶持方式，未来一段时期国家应该增加对民族地区以工代赈支出比例。以工代赈项目应主要针对贫困民族地区的交通和农业基础设施建设，对于生态退化地区增加生态保护工程。

第二，加大实施税收优惠力度。税收优惠、投资补贴是一种直接引导民间资金流向民族地区的政策，只要政府补贴的对象恰当，补贴比例适度，在较短时间内就会产生良好的投资效果。发达国家对经济落后地区的援助经验表明，投资补贴是一种行之有效的方式。国家民族地区的税收优惠对象主要是低收入和贫困区县，目标是要为域内外企业投资和本地民营企业发展创造更好的发展环境，降低企业运营成本。有关部门应针对外来投资企业和本地民营企业在流转税、所得税、加速折旧、投资抵免、亏损补益、延期纳税等方面给予一定期限的税收优惠。

第三，增加义务教育投入。由于目前我国的义务教育经费投入是以地方财政为主，中央财政的投入比例过低，导致了很多贫困民族地区地方财政难以支持，义务教育难以真正落实。为改变这种状况，在当前实行的“地方负责，以县为主”制度框架基础上，设立中央对省、省对县的两级义务教育专项转移支付制度，以此来加大中央财政对义务教育的投入，减轻民族地区地方财政和农民的负担，加快普及九年制义务教育的步伐，改善贫困地区的人口素质水平。注重当地师资队伍的培养，大力扶持当地师范学校建设，培养素质过硬且能扎根当地的教师人才，提高教职工工资水平，改善教职工的医疗、住房等生活条件。

第四，拓宽投融资渠道。一是实现金融体系投资主体多元化。国家可对民族地区金融体系进行大胆改革，率先将一些有条件的地区作为金融试点，发展多元化的商业金融机构，扶持成立区域性的商业银行;鼓励各种金融机构进行各种形式的金融工具创新。二是完善贴息贷款制度。国家针对民族地区的贴息贷款首要解决行政干预过重的问题，地方扶贫办负责项目选择，农行负责发放贷款，权利由政府行使，贷款风险却要由银行承担。三是改革农村金融体系。国家可率先以民族地区为试点，加快农业发展银行和农村信用合作社的改革。加大对农村信用合作社的支持力度，加快农信社内部体制改革步伐，通过中央银行扩大再贷款、减免小额信贷各种税费、承担部分参与小额信贷农民培训费用等形式帮助农信社发展多种形式的小额信贷。四是发展民族地区建设基金。建议中央尽快出台《民族地区建设基金管理暂行办法》，完善对基金会的管理，改革基金会的制度框架，提升基金会的发展民族地区经济的职能。

第五，继续加强对口帮扶。实践证明，国家机关对民族地区的对口扶持对其发展起到了巨大的推动作用。但是，这种扶持形式面临诸多问题，主要表现为，由于国家机关职能和权力的不同，不同机关对口帮扶的能力也不平衡，受实权部门帮扶的民族地区能够得到较多实惠，而另一些民族地区县的对口支援的作用却不明显;此外，对口帮扶的对象并未覆盖到所有的欠发达民族地区。

［1］邵顶才.贫困地区扶贫贴息贷款存在的问题及政策调整建议.武汉金融，2006(11).

［2］陈烨.金融政策应为落后地区发展提供资金支持.现代商业，2007(30).

［3］张磊.中国扶贫开发政策演变(1949－2005).北京:中国财政经济出版社，2007.

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1000－5455(2010)04－0142－03

2010－02－16

董世举(1974—)，男，广东湛江人，中国社会科学院博士研究生。

【责任编辑:二月风】