我国村民自治立法的协调性质疑

刘志鹏

(1.华中师范大学 中国农村问题研究中心，湖北 武汉 430079;2.华南师范大学 政治与行政学院，广东 广州 510631)

我国村民自治立法的协调性质疑

刘志鹏1，2

(1.华中师范大学 中国农村问题研究中心，湖北 武汉 430079;2.华南师范大学 政治与行政学院，广东 广州 510631)

法律的协调性是判断法律质量的一项重要标准，是“立法质量的核心问题”［1］，也是实现“良法之治”的重要要求。根据立法的基本要求，同一部法律在形式上和内容上，以及同一个法律体系不同法律文件之间应当协调统一、逻辑严密，而不能够冲突失调或者自相矛盾。不协调的法律有如癌症上身，其后果不但会有损法律自身的权威性，也会给社会现实带来巨大混乱。我国自1980年代以来，从中央到地方制定了为数众多的与村民自治有关的法律规范，村民自治的法律体系已经初步形成。我国村民自治立法的协调性状况究竟如何呢?对此，笔者认为可以从法律形式、法律内容和法律体系三个方面进行分析和探讨。

一、法律形式:名称上的“名”“实”难副

依据立法的基本要求，村民自治立法在表现形式的协调性方面，要求法律名称应该科学概括和反映该法的内容、适用范围和效力等级，符合《立法法》等法律的规定;村民自治立法的概念、原则、规范和法的技术性规定等要素按照科学合理的原则进行组织，立法的名称、主文和附则依次按照内在逻辑顺序进行安排。［2］前者涉及村民自治法律名称的规范性问题，后者涉及村民自治法律要素组合的科学性问题，二者统一于村民自治立法形式上的协调性。

我国自1998年《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)通过后，全国各省(市、自治区)共制定了29部《村组法实施办法》(以下简称《实施办法》)、27部《村委会选举办法》和12部《村务公开条例(办法)》，共计68部。此外还有大量其他与村民自治有关的中央和地方立法。这些立法在法律表现形式方面的协调性状况，仅以68部省级地方立法的名称的规范性状况为例即可管窥一斑。

在各省(市、自治区)《实施办法》的立法方面，1998年新《村组法》通过后，除北京称“北京市实施《村组法》的若干规定”、四川称“四川省《村组法》实施办法”外，其余27省区的名称均取名“XX省(市、自治区)实施《村组法》办法”。这种名称既能较好地反映出该法的性质与地位，也与该法的内容相匹配，符合《立法法》和《村组法》的规定，同时做到了全国各省(市、自治区)在法律称谓上的基本统一。在现行29部《实施办法》中，四川使用的法规名称稍欠妥当。笔者认为，“XX省(市、自治区)实施《村组法》办法”的称谓比“XX省(市、自治区)《村组法》实施办法”更准确，因为作为下位法的“实施办法”就是为了更好地实施上位法而制定的，“XX省(市、自治区)实施《上位法》办法”在表达上更为全面准确地概括了这一层意思，而“XX省(市、自治区)《上位法》实施办法”给人的感觉却是该省先制定了《上位法》，然后在此基础上制定了“实施办法”。从语法的角度看，“XX省(市、自治区)实施《上位法》办法”主谓宾语俱全，言语流畅，显然也更科学。

在各省(市、自治区)村委会选举立法方面，全国27部立法中有26部名为“XX省(市、自治区)村(牧)民委员会选举办法”，唯有四川省名为“四川省村委会选举条例”，可见全国也基本上是统一的，但四川使用了“条例”的名称，这并无不妥。四川如此做的原因，可能是当地为了显示对村委会选举工作的更加重视，把其作为本地的一项重要事情而以“条例”的形式来彰显其重要性。

但各省(市、自治区)在村务公开立法方面差异较大。河北、广东、甘肃、山东、四川五省由省人大立法，故名为“村务公开条例”;北京、西藏、湖北、新疆、海南、陕西、宁夏由省级人民政府立法，属于省级地方政府规章而不属于省级地方法规，故只能采用“办法”来命名，但显然这7个省(市、自治区)的命名并不一致，海南、新疆和宁夏叫做“村务公开办法”，湖北叫做“村务公开实施办法”，陕西叫做“村务公开民主管理办法”，西藏则称为“村务公开民主管理实施办法”，北京由于立法较早，更是取名为“村务公开民主管理工作暂行规定”。依我国现行《立法法》等有关法律规定，在地方立法中，“条例”通常用于对比较重要的事项做出全面、系统的规定，特别是对没有法律规定的事项进行地方先行立法，它只能由有立法权的地方人大及其常委会制定地方法规时使用;“办法”适用于对某一项工作进行比较具体的规定，既可以在地方法规中使用，也可以在地方政府规章中使用;“实施办法”则是针对某一立法的具体运用所做的具体规定，是针对已有法律制定的，是对法律的具体化;暂行法则带有一定的实验性和短期性，其实施年限一般不会太长。在上述村务公开立法中，其立法主体与立法名称的差异也可能与各地对该项工作重要性的认识程度有关。特别是有的还在“村务公开”后面加上了“民主管理”一词，这种做法也可以理解，村务公开和民主管理本来就具有一定的内在关联性，将二者放在一起同时立法并无不妥。但是，湖北和西藏的村务公开立法使用的却是“实施办法”，笔者认为这是值得商榷的。因为在我国并没有全国统一的村务公开立法，《村组法》只是对村务公开事项做了原则性规定，因此两地村务公开立法应属创制性立法而不是实施性立法，使用“实施办法”之称谓并不妥当。而北京市1999年制定的《村务公开民主管理工作暂行规定》虽名为“暂行”但却已实施了十余年，且现在依然有效、将继续实施下去，名实难副。

可见，在上述68部村民自治地方立法中，至少有4部的名称存在问题，占到总数的5.9%。

除了法律名称不协调外，村民自治立法在法律表现形式上还存在着许多其他方面的不协调问题，如一些立法的章节和法条的编排顺序杂乱无章、缺乏科学合理的依据，一些章节名称的选择不够严谨等。在27部省级选举立法中，共有23部设专章对法律责任制度进行了规定。但关于章名的选择却是五花八门，有12个省(市、自治区)直接以“法律责任”为章名，6个省(市、自治区)以“监督管理”为章名，辽宁以“监督与处罚”为名，吉林以“对违反本办法的处理”为章名，山西以“违法处理”为名，重庆以“违法责任”为名。可见，同样是规定法律责任制度，而章名却如此混乱不堪。

村民自治立法形式上的不协调制约着村民自治的立法质量，对村民自治立法的权威性产生了负面影响。

二、法律内容:规则中的互相冲突

在法律内容的协调性方面，要求村民自治立法内容之间在逻辑上协调一致而无矛盾与冲突，使其成为“范天下之不一而归于一”的统一的村民自治指导规范。村民自治法律的内容如果相互矛盾与冲突，会使得“民不知其可”和“民无措手足”，民众会无所适从，法律自身也就难以实施。囿于人们的认识以及立法水平，我国村民自治立法内容方面的不协调表现得相对严重一些。《村组法》等村民自治法律在内容上存在着规则之间互相冲突等缺陷，其中最典型的体现就是《村组法》中有关罢免的规定。

罢免是村民自治中重要的监督制约机制，如果罢免的门槛设置太高，则会增加罢免的难度，也与民主自治的基本精神相违背。我国《村组法》设置的当选规则是“双过半”，即过半选民投票、获得投票选民过半数选票，而罢免规则却是“多人提名，半数通过”，即五分之一以上选民提名、全体选民过半数通过。对于农村来说，一方面，由于当前农村经济发展过程中大量人员外出打工、难以短时间内集中;另一方面，经过全国大规模的村组合并后，现在很多村庄的人口众多，一个村庄的选民数动辄数千人、分布在方圆数平方公里地域范围内，要想把这么多的选民召集起来举行罢免并达到全体选民的过半数通过，其难度是显而易见的，相比村委会选举难度要大得多。我们认为，《村组法》的这一规定使得罢免的难度比当选的难度大得多、罢免规则和当选规则严重不协调，导致操作中的“罢免难”困境，有违村民自治的基本精神和《村组法》的基本原则。

我国村民自治立法内容上的不协调还有其他许多方面的表现。这种法律内容的不协调所导致的矛盾与冲突严重影响与制约着村民自治法律实效的充分发挥，影响着村民自治实践活动的进一步发展。

三、法律体系:规范间的各行其是

法律体系的协调性要求同一体系内诸多法律规范之间保持协调一致，不同的法律规范之间不能相互矛盾与冲突，下位法与上位法之间、同位法与同位法之间应保持协调、统一。英国著名学者彼得·斯坦、约翰·香德认为，“法律还应当连贯、一致，避免此处这样规定、彼处那样规定，从而使人们无所适从。”［3］作为单一制国家，我国村民自治法律体系内的各种法律规范之间当然也应当保持协调一致，而不应当在一些重大问题上各行其是、互不统一。

我国现在已经初步形成了村民自治的法律体系。村民自治法律体系的不协调之处主要体现在两个方面，一是仅有个别条文涉及村民自治事项的普通立法与专门规定村民自治事项的专门立法之间的不协调;二是村民自治地方立法之间的不协调，即全国各地在村民自治各个方面做出有重大差异的不同规定，与国家法制的协调统一原则相违背。

我国普通立法与村民自治专门立法之间的不协调是村民自治法制建设的一大“硬伤”。宪法和《村组法》规定了村委会的权利和义务，特别是在村委会与政府关系方面，《村组法》规定村委会的性质是农村基层群众自治组织，村委会只接受政府的支持、指导和帮助，同时可以协助政府开展一定工作，但无义务接受政府对于具体工作的领导。但是，我国却有不少法律为村委会创设了大量义务，对于村委会履行相关义务的政府保障机制则不作规定，也很少规定村委会的相关权利，使得村委会的权利与义务严重不对等，有违《村组法》所确立的基本制度。还有的法律甚至直接突破了《村组法》关于政府与村民自治组织之间关系的规定，如《〈统计法〉实施细则》第24条第3款就规定村的统计工作要接受乡镇统计员的业务“领导”。

村民自治地方立法之间也存在着不协调现象。我国幅员辽阔，各地农村情况各异，村民自治的发展具有“非均衡”性的特点［4］，各地村民自治法制建设也很不平衡，形成了一定的地方差异。但是，作为一个统一的单一制国家，法制统一却是我国依法治国的重要原则和目标之一。然而在一些村民自治重大问题的处理上，我国各省(市、自治区)却是各自为政，不少地方村民自治立法与上位法或其他地区的村民自治地方立法之间存在着矛盾或者不协调。以省级村委会选举立法为例，各地规定的差异非常大，如对村委会选举中的选民资格的规定中，全国至少有6种不同的规定和做法;至于村民参加选举时的选民登记情况则有9种不同的规定［5］。甚至不少省(市、自治区)的有些规定截然相反，如流动票箱和“下加投票”，在有的省(市、自治区)是合法的，而在其他省(市、自治区)则是非法的。这就使得同样条件的村民，可能在某省(市、自治区)具有村民选举权，而在另外的省(市、自治区)却不具有村民选举权，这显然不利于对村民民主自治权利的平等保护。村民自治地方立法之间的互不协调，显然与国家法制的协调性与统一性原则相违背。

我国村民自治法律体系的不协调，不利于村民自治在全国各地的健康发展和村民民主权利的平等保障，加剧了村民自治发展的区域不平衡。

由上述分析不难发现，我国村民自治立法无论是在法律形式还是法律内容、法律体系等方面均存在协调性不足的问题，在一定程度上削弱了村民自治的立法质量并制约着村民自治实践的顺利发展，迫切需要引起立法者重视。

［1］崔卓兰，于立深，孙波，等.地方立法实证研究.北京:知识产权出版社，2007:287.

［2］卢晖.论立法的协调性.黑龙江省政法管理干部学院学报.2001(4):18.

［3］［英］彼得·斯坦，约翰·香德.西方社会的法律价值.王献平，译.北京:中国人民公安大学出版社，1990:72.

［4］徐勇.现代国家建构中的非均衡性和自主性分析.华中师范大学学报:人文社会科学版，2003(5).

［5］唐鸣.村委会选举法律问题研究.北京:中国社会科学出版社，2004:160.

DF28

A

1000－5455(2010)04－0145－03

2010－02－28

国家社科基金重大项目“健全农村民主管理制度对策研究”(08＆ZD028);2009年全国行政学院系统院级招标课题“以保障农民政治权益为主要内容的农村依法治理机制研究”(09ZBKT029)

刘志鹏(1976—)，男，湖北广水人，华中师范大学中国农村问题研究中心博士研究生，华南师范大学政治与行政学院讲师。

【责任编辑:于尚艳】