改革开放以来的群团组织研究：回顾与展望

摘 要：对改革开放以来的群团组织研究状况进行回顾和反思，能够为群团组织改革的深入提供智力支持，为中国特色社会主义群团发展道路的学理分析提供依据。国内的群团组织研究经历了聚焦群团地位和定位的研究起始阶段、实践经验与理论阐释呼唤群团改革创新的稳步拓展阶段、多视角聚焦加强和改进党的群团工作阶段;而国外对我国群团组织的研究则经历了将群团组织视为中国政权建设要素到视为中国党政机构组成部分来分析其功能表现的变化。既有的多视角研究涵盖了群团的历史作用、发展历程、功能的实现、群团组织自身的改革探索等方面，未来还需要在对群团组织进行分类的基础上，把群团组织嵌入中国特色社会主义发展宏观进程中，加强对党的群团工作的历史逻辑和群团改革战略逻辑的研究，从跨学科角度对群团改革中的治理结构调整和行为变迁进行整合研究，进而形成对中国特色社会主义群团发展道路的理论阐释。

关键词：群团组织;国家治理;群团改革;理论阐释

一、问题的提出

群团工作是党治国理政的一项经常性、基础性工作，群团组织历来是党和政府联系群众的桥梁纽带。2015年2月印发的《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》明确指出，工会、共青团、妇联等群团组织联系的广大人民群众是全面建成小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的基本力量，是全面深化改革、全面推进依法治国、巩固党的执政地位、维护国家长治久安的基本依靠，“新形势下，党的群团工作只能加强、不能削弱，只能改进提高、不能停滞不前”[1]。同年7月，中共中央召开党的群团工作会议，专门分析研究新形势下党的群团工作面临的新情况新问题，***要求群团组织“一定要坚持解放思想、改革创新、锐意进取、扎实苦干，切实保持和增强党的群团工作和群团组织的政治性、先进性、群众性，组织动员广大人民群众更加紧密地团结在党的周围”[2]。群团组织发挥作用不仅能够有效协助党和政府改善民生水平，了解和满足人民日益增长的美好生活需要，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续，而且是夯实国家治理的社会基础、打造共建共治共享的社会治理共同体的重要环节。正因如此，党的十九大报告将群团工作纳入全面增强执政本领当中，要求全党增强群众工作本领，“推动工会、共青团、妇联等群团组织增强政治性、先进性、群众性，发挥联系群众的桥梁纽带作用，组织动员广大人民群众坚定不移跟党走”[3]。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》将发挥群团组织作用纳入社会治理制度中“构建基层社会治理格局”予以强调。十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用”纳入“加强和创新社会治理”部分，通过对群团社会属性的强调来推动群团组织扎根社会，扩大党的群众基础。从这个意义上说，群团组织增强政治性、先进性、群眾性，组织动员广大人民群众坚定不移跟党走，是党全面增强执政能力的重要内容，是党通过群团组织加强社会建设的重要方式，也是群团组织改革的重心所在。因此，在新时代中国特色社会主义事业建设中，对改革开放以来国内外对我国群团组织研究状况进行梳理，清楚群团研究和实践中已经积累的成果，仍然存在的问题和不足，进而明晰未来研究的着力点，不仅能够在回顾和反思基础上为群团组织改革提出针对性政策建议，而且能够为中国特色社会主义群团发展道路的理论阐释提供依据。

二、改革开放以来的国内群团组织研究：阶段性及其特点

群团组织与“人民团体”“群众团体”“群众组织”“政治社会团体”等相关概念长期以来存在着混用情况，因此，在相关文献梳理中，笔者以上述五个名词为篇名的文献为主，同时辅之以具体群团组织文献展开。以论文为例，在中国知网期刊和博硕士论文库进行截至2020年年底的全库检索，剔除新闻报道和军事、农林等领域内涵迥异的相同词语，以上述五个名词为篇名的文献共计716篇。其中，以“群团”为名的文献最多，共534篇，2015年计148篇，达到峰值。最早是1988年张栋的《关于经费自筹的浅见——科技群团改革刍议之一》，他所说的科技群团实际上指的是科技领域中群众组织起来的社会团体，应当实现“组织自决、经费自筹、活动自立、学术自由和管理民主化”[4]。以“群众组织”为名的文献69篇，最早是1980年程又中译苏联P·马特维耶夫的《列宁主义与资本主义国家共产党员在群众组织中的工作》一文。以“群众团体”为名的文献46篇，最早是1986年冯兰瑞的《“双百方针”与科学群众团体》，但她所说的群众团体即群众结社所形成的团体。以“人民团体”为名的文献65篇，尽管新中国成立后这一概念就得到使用，但对这一概念进行研究的最早见于2000年吴平的《刑法中的“人民团体”概念辨析》，他认为，“人民团体”概念未予定义且使用上一定程度存在混乱现象，可用“社会团体”概念取代[5]。以“政治社会团体”为名的文献5篇，最早是2006年山东大学林青的博士论文《中国政治团体与政治文明发展》，他将工青妇等群团组织界定为介于政党和人民群众之间的社会组织，因与权力中心最近而成为“强政治性”社会团体，即“政治团体”，“是国家政权的重要组成部分，具有很强的政治性质;但是从法律形式上说，从最一般意义上讲，属于社会团体;更准确地说，属于特殊的社会团体，具有‘半官方半民间的色彩”[6]。

聚焦于具体群团组织，特别是工会、共青团、妇联、科协的文献相对较多，历时也较长。具体来说，改革开放以来，国内学术界对群团组织的研究可以分为三个阶段。

1.聚焦群团地位和定位的研究起始阶段（1980-1992年）

党的十一届三中全会拨乱反正，开启了改革开放的历史性转折，工青妇等各群团组织恢复工作，逐渐步入正常发展轨道，学术界对群团组织的研究主要集中在三个方面。

一是介绍国外群团组织实践。如顾聿工以工会和共青团为例，简要介绍了苏联的社会群众组织[7];徐运朴介绍了苏联工会、共青团、妇女委员会在维护城市社会治安中的作用[8];高敬增将匈牙利的社会团体和群众组织分为政治性的和非政治性的两大类予以介绍，并分析了这些团体和组织发展快且活跃的原因[9]。

二是强调群团组织在改革开放中的重要性，提出应在明确群团组织定位基础上理顺关系，发挥群团组织联系党和政府与人民群众的作用。如李景鹏将群团组织作为政治管理体系的有机组成部分，与政府和政党相比较，群团组织是准政治管理主体[10];林云高强调要从理论上弄清工会群众性的含义，他认为工会的群众性是工会的本质属性，因此，工会应当代表和维护职工群众的具体利益，应当群众化、民主化，在党的领导下独立自主开展工作[11];李长玲结合大庆实践，认为要提高对群团组织重要性的认识，充分发挥群团立足基层的优势，加强党对群团的领导，使民主渠道更加畅通[12]。但需要注意的是，有研究者把群团组织等同于当时开始蓬勃发展的学会、协会等群众组织，也就是我们今天所说的社会组织，如钟钧声将社会科学领域出现的群众组织等同于群团，认为这些学术性群众组织应承担智力服务功能[13];胡生贵将科技群团与学会等同，将其组织制度的经验总结为加强党对科技群团组织的领导，即“民办公助党领导”[14]。

三是梳理群团组织既有贡献和经验。如邬梦兆结合广州15年实践经验总结了对群团组织指导但不插手、参与但不干预、关心但不包揽、帮助但不代替等加强和改善党对群团组织的原则与方法[15];黄九思将工青妇等群团组织定义为党所领导的“按一定目的、任务和形式编制起来的非国家政权性质的团体”，应以管理自治、活动自主和经费自理三个方面的群众化来克服行政化倾向[16]。

在这一阶段，“群团组织”这一概念并不清晰，尽管邬梦兆、黄九思等实务界人士对群团组织界定相对清晰，但大量研究将群团组织与“群众组织”“社会团体”相等同。这反映了改革开放初期我国逐步恢复正常政治-社会秩序和正处于社会主义初级阶段起步期开始经济体制和经济发展方式改革的探索，市场和社会领域尚未从政治国家中界分开来的现实。一方面，工青妇等传统群团组织开始恢复工作。1989年12月，《中共中央关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》指出，工会、共青团、妇联是党领导的工人阶级、先进青年、各族各界妇女的群众组织，是党联系群众的桥梁和纽带，“是国家政权的重要社会支柱”。这一时期，中国计划生育协会、中华全国台湾同胞联谊会、宋庆龄基金会、思政研究会、黄埔军校同学会等群团组织相继成立，丰富了党和政府在更多领域与人民群众的纽带联系。但群团组织在恢复工作的过程中，也产生了一些不良风气，因此，1987年，党的十三大报告要求工青妇等群众团体改革组织制度，“转变活动方式，积极参与社会协商对话、民主管理和民主监督，把工作重点放在基层，克服‘官气和行政化倾向，赢得群众特别是基层群众的信任”[17]。另一方面，社会领域自组织开始活跃。党的十一届三中全会做出了把全党工作的着重点转移到社会主义现代化建设上来的重大决策。随着政治-社会秩序的正常化，教育领域各学科纷纷得以恢复和快速发展，各种学会、协会也雨后春笋般出现，尽管当时的实务界和学术界有了社会自组织应当繁荣发展的意识，但社会自组织的称谓尚未在社会上形成共识，因此，在当时的研究中，“群众组织”“社会团体”和“群团组织”等概念存在着混用的现象，既反映了当时全国人民推动社会经济快速发展的高涨热情和迫切愿望，也反映了當时国家与社会之间以及人与人之间连接纽带和桥梁多元化肇始亟待规范化的制度需求。

2.实践经验与理论阐释呼唤群团改革创新的稳步拓展阶段（1993-2014年）

1992年10月，党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制;1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确立了我国社会主义市场经济体制的基本框架，改革开放进入快车道。与此基本同步，1993年4月，国务院第二次常务会议通过了《国家公务员暂行条例》，国家公务员制度自此确立，政府与市场的职能分化速度加快。1995年9月，第四次世界妇女大会在北京召开，此后，“非政府组织”“非营利组织”“第三部门组织”等概念进入我国，社会组织及其相关立法的发展步伐加快。群团组织则经历了1993年党政机构改革和2000年群众团体机关机构改革，在人财物等各方面进一步得到保障，群团组织的研究也开始呈现出多样化的态势，研究方法也开始多样化，主要集中在五个方面。

一是对群团在经济建设与和谐社会建设中的作用和实践进行总结分析。如郑志俭、袁子茹总结了大庆地区防洪管理处发挥群团组织工作阵地和活动集中的优势作用，不断提高民主管理水平的经验[18];张传鹤、刘琼等提出了群团组织应在经济建设中发挥权益维护者、利益协调者作用[19]。孙凌提出了完善妇联组织网络和妇女工作社区化运作的机制[20]，罗贵榕认为工青妇等群团应当领航社会建设[21]。学术界还对京、浙、沪等地2008年开始的枢纽型组织建设探索进行了分析，如郑长忠、彭善民、夏江旗与包蕾萍、李璐、岳经纶与陈泳欣、刘海春等对不同地方群团作为枢纽型组织在社会管理创新中发挥作用的情况进行了个案研究和评价，并提出群团组织在把握好与政府的边界的基础上，作为枢纽型组织要更好地推动和保障社会发展，夯实社会自治基础，构建和谐公平社会[22]。朱庆跃则从改革开放以来党着力培育权力运行外部监督群以改善政治生态的角度认为，党与群众团体关系经历了1978年-1992年由政党主宰性向政党主导型迈进，1992年-2002年政党主导型关系由行政型向法规型转向，2002年党的十六大以来明确法规型政党—社会关系的发展方向[23]。但在他的论述中，群团不仅包括工青妇等组织，还包括群众自治组织和社会组织在内，等同于群众组织或广义上社会领域的所有组织。

二是对群团的功能发挥情况和存在的问题进行具体而深入的研究，并呼吁群团组织进行改革创新。有的学者结合具体群团的实践进行深入分析，如徐家良通过全国妇联参与阶段性就业政策和《婚姻法》制定与修改这两个案例，考察了改革开放以来全国妇联作为具有表达和综合妇女权益功能的利益团体在中国政治过程中的作用[24];韩福国对工商联作为制度博弈的载体承担国家和社会的双重代理功能的情况和义乌工会进行社会化维权过程中面临的困难以及创造性地解决困难的创新实践进行了深入研究[25];吕福春以中国共青团的职能变迁过程深入分析了中国共青团作用发挥的实际情况、面临的困境和可能的发展前景[26]。还有的学者对群团存在的问题进行总体性分析，认为群团组织官办色彩浓厚，几乎成了党政机构的一部分，固守单位体制，维护和代表组织所属群众的具体利益方面不尽如人意[27]，工作理念陈旧，工作方式简单，导致群团组织边缘化、“空转”化，覆盖面和凝聚力下降，必须进行工作转型，去除行政化，将政治属性和社会属性有机统一起来，处理好群团与党和政府的关系，更好地代表和服务所联系群众[28]。

三是对党建带群建的途径进行研究。有实务界人士着重于对地方性实践创新进行总结，如盛玉军对青岛四方区通过抓社区党建带动社区群团工作，实现对相关群体覆盖的实践经验进行了描述[29];杨玉华、王楠对成都锦江区委建立“大群团”整体联动机制使群团组织深入一线维护群众利益、发挥人民群众的主体作用的实践进行了分析[30];赵宏钟对左权县党委领导下“群团一体化”的创新实践进行了总结，认为从组织形式、阵地建设、工作机制、活动开展等方面整合所有群团组织的力量统筹安排，在组织建设、凝聚人心、促进发展、维护稳定方面起到了积极作用，夯实了党的群众基础[31]。李忠吉从加强党的执政能力角度认为应加强群团组织建设来促进群团组织功能的发挥[32]，曹建萍与段会平、刘芳等均提出了党居中领导、协调，以党建带群建的党群共建的思路[33]。

四是对群团在历史上的作用进行分析。如谢撼澜认为，党的五大在突出党建重要性的同时也突出了党的群团工作的地位和作用，明确了党与工会和青年团的关系，并强调要更加重视妇女群众的工作[34]。李明、戴莉萍和王超发现，在中央苏区时期，党高度重视并开展了卓有成效的群团工作，苏区的群团建设形成了以中国共产党为核心，以群团组织为骨干，以其他群团中的相关部门为辅助的建设网络，使群众能紧密团结在中国共产党和苏维埃政府的周围，甚至可以直接决定苏维埃政权的存亡，为中央苏区的发展奠定了坚实基础[35]。张鸿石认为，抗日根据地的各种群团组织除配合党完成各项政治军事任务外，还在农村社会发挥着组织和协调作用，大大提高了乡村社会的组织化程度，还发挥着教育和引导农民、联系乡村社会与根据地党和政府的桥梁纽带作用，极大地加强了中共政权与根据地乡村社会的紧密结合程度[36]。耿化敏以妇联组织为例，分析了“文革”时期群团组织陷入被取消的危机的原因在于，由中国革命赋予的政治属性压倒了由组织成员所体现的自然属性和由组织性质所规定的社会属性，难以有组织地表达群众利益、发挥党联系群众的组织通道作用[37]。这些成果丰富了我国群团组织发展史的研究。

五是对群团组织的定位和功能发挥进行理论化阐释。如李景鹏将各种社会政治团体视为国家权力中政府之外的制约权力之一[38]，但他并未展开论述。王浦劬的《政治学基础》将工青妇等群团组织界定为政治社会团体并将之纳入政治主体分析框架当中[39]。林尚立认为，党与群团之间形成了富有活力的轴心-外围结构，并经历了新中国成立前从轴心到外围的向心性整合、新中国成立后从外围到轴心的同构性整合，改革开放以来应当借助社会化组织网络建立轴心与外围交互作用的认同性整合以实现服务于社会的根本目的[40]。褚松燕认为，从历时性角度看，群团功能的发挥经历了从革命逻辑向建设逻辑的转变;从共时性看，群团行政性、服务性、代表性和倡导性四大功能普遍较弱，陷入了“体制嵌入性功能失衡”，未能立足社会属性凝聚社会认同为其政治属性功能的发挥提供基础支撑，应进行全面改革，从制度环境、组织结构-功能导向两大方面推动群团组织增强社会属性相关功能，铺设国家与社会之间的中间层[41]。

在这一阶段，我国社会主义市场经济的飞速发展使国力和人民生活水平大幅提升，社会自组织水平也随之提高，从社会保障到社会组织管理等各方面的制度建设速度也随之加快，形成了保障和改善民生与加强社会治理齐头并进的制度网络。社会团体、民办非企业单位和基金会三种形式的社会组织从数量到覆盖领域都快速发展，开始为人民群众提供差异化、多样化、可选择的专业化服务，也日益成为社会治理的重要主体和国家治理的重要参与者，在一定意义上，社会组织通过政府购买服务、民主协商等方面的制度安排逐渐形成了向党和政府传递利益需求和诉求的通道，拓宽了党和政府与人民群众密切联系、沟通的途径，但对群团来说，社会组织在客观上不仅形成了与群团组织面向相同人群提供服务的竞争关系，也形成了面向党和政府进行利益表达和利益整合的竞争关系。因此，实务界和学术界开始意识到社会组織和群团组织的差异性，并逐步推动社会组织与党和政府的脱钩，以实现政社分开。同时，党和政府对群团组织的两次改革的目的也是力图使群团组织更好地把工作重心放在基层，以发挥联系党和政府与人民群众的桥梁和纽带作用，进而做好政治吸纳和政治整合，服务于国家发展战略[42]，各群团组织也意识到了自身存在的问题和面临的挑战，实践中党建带群建、枢纽型组织建设的探索，都是党和政府与群团组织共同努力以提升群团组织政治属性和社会属性相互促进的结果，各群团组织也开始因地制宜探索多样化的方式来进行功能转型并整合本领域的社会组织。因此，这一阶段的研究呼应了现实，一方面，呈现出向历史深入和向现实实践寻求问题解决路径的特点;另一方面，从群团组织的实践探索中尝试对群团组织发展、政治整合、国家与社会关系乃至中国政治发展路径进行理论阐释，开始成为中国学术界的学术自觉。

3.多视角聚焦加强和改进党的群团工作阶段（2015年以来）

在这一阶段，我国社会主义市场经济体系基本完善，政社分开成为重点，社会领域的组织化和活力进一步加强，国家、市场和社会在发挥各自功能基础上协同发力朝向中华民族伟大复兴目标而努力的基础已经形成，改革也进入攻坚期。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，必须在新的历史起点上全面深化改革，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”[43]。作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，党的群团工作也必须服从服务于全面深化改革的总目标，因此，群团改革提上日程并加大力度推进。2015年2月，《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》发布;7月，中央党的群团工作会议分析研究新形势下党的群团工作面临的新情况新问题，推动《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》的落实。***要求“必须把群团组织建设得更加充满活力、更加坚强有力，使之成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量”[44]。此后，群团组织及其改革研究受到学术界关注，相关研究数量一度在2015年爆发式地增长到161篇。到目前为止，相关研究主要集中在三个方面。

一是深入解读***关于群团工作和群团组织改革的重要论述。如葛道顺认为，***关于群团组织治理和发展的思想是对马克思主义关于社会组织和政体制度“硬核”做出的符合科学性和时代性的新的阐释，相关中国特色的群团发展道路的论述进一步完善了马克思主义群团组织治理和社会发展观[45]。康晓强对***的群团观进行了梳理，认为这些论述系统总结、精辟分析了党的群团工作的历史经验、主要特点、现实逻辑和内在规律，是指导群团工作的思想遵循、行动指南和前行航向[46]。刘光磊、李伟分析了***关于群团工作重要论述的理论渊源、逻辑体系和理论特质，认为***一系列重要论述以马克思主义群团学说以及中国共产党群团工作思想为理论基础，为新时代发展党的群团事业提供了指导思想[47]。王喜成从如何认识群团组织、为什么提出加强和改进党的群团工作、如何看待群团组织的地位和作用、如何切实加强和改进党的群团工作四个方面对加强和改进党的群团工作进行了分析[48]。

二是对群团制度和群团改革进行理论分析。如王向民认为《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》是新形势下群团工作的纲领性文件，一方面将群团重新定位为国家治理体系和治理能力现代化的一部分而重塑了群团，另一方面也意味着国家社会组织治理体系与治理能力现代化的制度定型[49]。陈佳俊、史龙鳞对新中国群团制度的形成与发展进行了分析，认为国家在群团组织形成过程中采取了“革命运动式”的建设逻辑、“不信任”的发展逻辑、“改造吸纳”的联合逻辑、“党委领导”的领导逻辑与“行政化”的管理逻辑，以实现资源汲取、政权建设和社会控制的目的，形成了动员与管控社会的两种工作取向，而国家与民众利益、革命化与制度化两对矛盾构成了群团组织发展的主要困境，也构成群团组织未来转型的背景[50]。李威利认为，现代国家建设对国家治理提出了国家与社会一体化的整体性要求，群团需要分别与群众、社会组织、群团、政党构建起服务型、枢纽型、整体型和延伸型关系，形成整体性群团工作格局，承担起群众工作、组织工作、社会工作和政治工作四大功能[51]。胡献忠以共青团为例，认为群团改革遵从挑战-回应逻辑，从动力机制、空间再造、“在场”规划和“互联网+”等方面论述了共青团适应性改革攻坚的着力点[52]。

三是以群团改革为背景对地方群团组织和具体群团组织改革实践进行案例研究。这方面的研究主要集中在工青妇三大基础群团和上海、重庆两个地域性试点的探索上。如陈晓运以D省共青团构建枢纽型组织为例，分析了群团组织在与社会组织的竞争与合作中形成“竞合式镶嵌”来发挥国家整合社会的功能，认为群团组织充当了国家和社会关系中的积极主体和统合主义实际运转的中间因素[53]。郑长忠以共青团为例，分析了群团在全面深化改革中以政治性、先进性和群众性为依据的重要性，提出了群团从价值、制度与组织等三个维度进行重塑应当解决的问题[54]。王晓杰、陈晓运以广州“智慧团建”为个案，分析了群团运用互联网构建智能组织的具体做法，认为智能化促进了组织再造与贴近团员青年服务的机制创新，在社会治理中强化了群团的主业意识，强化了青年的政治认同，间接提升了城市政府的治理能力和施政效能[55]。涂凯、周亮分析了重庆共青团改革试点中探索“联系青年+服务青年+引导青年+群众评价”四位一体密切联系青年群众长效工作机制的内在逻辑，并提出了进一步优化的建议[56]。陈伟杰结合妇联的改革提出应重视组织“目标—结构—机制”议题，形成群团组织的体系化，由此克服组织网络邻近性和替代性的双重挑战，在加强政治整合的同时注重网络数量与网络质量，扮演好填充执政党和所服务群众之间的结构洞角色[57]。龚燕等以重庆市为例，采用主成分分析法探究群团组织服务群众能力，认为群团组织应提升供给侧作用、共联服务能力、信息服务能力、动员能力、职能定位、统领能力六个方面的能力[58]。吕雪峰、徐永祥以上海市工商联为例，认为群团组织在落实深化改革实践中，已初步展现出以政社并重、高低互促、竞合有序为主要特征的新型群团工作模式，新时代群团工作的发展趋势是以党政系统建设引领社会系统建设、以社会系统建设引领市场系统建设，进而推进对社会市场资源的政治化引领和制度化落实，从而为形成覆盖政社企三个领域的“两翼一体”型大群团架构奠定基础[59]。

四是对群团组织参与社会治理情况进行研究。有学者从一般意义上提出群团组织应主动参与社会治理，如彭恒军提出群团组织应加强社会治理主体建设，承担起整合社会的重要职责和巩固党的执政基础的重大使命[60]。向玉兰认为群团组织参与社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的一部分，应提升社会治理的监控能力和管理能力来促进国家治理能力全面提升[61]。还有学者以某地或某个群团组织为例，总结群团组织参与社会治理的经验和参与路径，如杨国先将四川省以大群团工作格局协同社会力量参与社会治理的做法总结为以门店式服务平台进行枢纽型协同，推进工作社会化发展[62]。姚仰生认为工会可通过明确定位、增强组织代表性及建立干部考核激励制度等手段进一步发挥在共建共治共享社会治理格局中的作用[63]。田蓉、仇晓源以南京市栖霞区妇联为例，梳理了群团发展自身组织网络、依托社会组织和促进志愿服务三重参与社会治理的路径[64]。李乾坤回顾历史总结了妇联参与社会治理的基本经验，即在党的领导下坚持以妇女群众为中心、经常性工作与专题性活动相结合、不断提升社会协作水平等[65]。

在这一阶段，群团和社会组织的区别进一步厘清，实务界和学术界对群团组织的范围也达成了共识。首先，群团是“群众团体”的简称，在国家层面，群团数量明确为23家，其依据主要有二：一是2000年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈21个群众团体机关机构改革意见〉的通知》明确列出了21家群团。二是《社会团体登记管理条例》第三条规定“下列团体不属于本条例规定登记的范围：（一）参加中国人民政治协商会议的人民团体;（二）由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体”。全国青联因以中国共青团为核心力量，其秘书处归置于团中央机关当中，因此，从机构编制角度看，群众团体机关的机构编制由中央机构编制部门核定的是22家，而群团数量则是23家。《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》明确将工会、共青團、妇联等人民团体纳入群团组织范畴，而人民团体的范围自新中国成立以来也经历了变化[66]，目前已稳定在作为中国人民政治协商会议界别的八大人民团体，在协商民主、人大代表和政协委员的产生方面，工青妇等八大人民团体的重要性显然更为突出。我国法律和中央下发文件中所指的人民团体一般与此一致，但一些并非中国人民政治协商会议界别的群团在章程中仍然将自身界定为“人民团体”，如中国法学会在其章程第一条表述为“中国法学会是中国共产党领导的人民团体，是法学界、法律界的全国性群众团体、学术团体和政法战线的重要组成部分”。其次，社会组织作为企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人依法成立的非营利组织，尽管可以参与到政治过程当中，但并不具有群团组织所有的政治属性，而是在服务群众方面与群团组织存在着竞争-合作关系。一方面，社会组织随着国家相关法律法规的健全得到快速大发展，到2020年年底，在民政部登记的社会组织已经达到89.3万个[67];社会组织的三大条例近年来得到修订，2016年《慈善法》的通过为公益慈善领域社会组织的发展提供了依据，2020年《民法典》的颁布使社会组织在法律层面的存在有了更为明确的法律依据，《社会组织登记管理条例》再次列入国务院2020年立法计划，这些立法举措都说明，社会组织已经成为继市场主体之后为社会公众提供各种差异化服务的重要选项，亟须在法律层面进行从登记到监管、培育、保障等在内的全过程统一立法约束。另一方面，国家通过一系列政策工具在加快推动政社分开的同时构建国家与社会组织合作的协同治理关系，如采取限期实现行业协会商会与行政机关脱钩，通过购买服务、转移部分政府职能等政策工具支持和发展志愿服务组织，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，社会组织在税收、志愿服务、政府购买服务等相关领域的保障也日益健全。2015年2月，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中提出“逐步探索社会组织协商”，自此，社会组织协商成为与政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商相并列的推进社会主义协商民主的重要形式。但这并不意味着社会组织具有政治性，而是意味着赋予社会组织参与公共事务的制度化通道，由此在群团这一传统的国家-社会连接通道之外拓展了更为多样化的群众路线形式和更为细分的社会横向连接网络选择，在一定意义上对群团组织作为党和政府与人民群众之间桥梁纽带的政治性形成了补充，但也在一些特定的具体情境和事务中与群团组织代表所联系的群众的利益进行表达形成了竞争，尤其在“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”过程中，如何与同是社会治理组织化主体的社会组织错位发展、互补合作，对群团组织更是一个挑战。各地已经探索多年的枢纽型社会组织建设和党建带群建为群团组织提供了组织化平台保障，但群团组织能否据此不仅在服务提供方面，更在利益表达和思想引领方面真正成为所在领域具有强大调度、协调、整合能力的枢纽，也在检验群团组织政治性、先进性、群众性的增强程度。正因如此，这一时期的研究一方面积极呼应党中央治国理政战略布局中群团改革的政策意图，呈现出理论追赶现实的特点;另一方面，更多的研究是从群团改革实践的具体探索中去梳理、深描群团组织响应中央群团改革的实际行动和参与社会治理的具体做法，为提炼群团组织功能的落实、优化机制提供丰富的实践经验交流土壤，也为群团改革理论和中国特色群团发展道路提供更为充分的论据，为中国特色国家治理、社会治理理论的形成和丰富积累经验性支持。

三、国外对中国群团组织的研究：从政权建设要素转向功能分析

国外对中国群团组织的研究并不多见，在新中国成立后，国外特别是英语世界的学者往往把中国群团组织置于中国的政治架构当中来进行观察分析，但经历了从新中国成立初期将群团组织视为中国政权建设要素，到改革开放以来将群团组织视为中国党政机构组成部分来研究其功能的变化。因此，梳理改革开放以来国外学者对中国群团组织的研究，不能忽略改革开放前国外学者对中国群团组织的认知。

1.改革开放之前的群团组织研究：政权建设的要素

国外对中国群团组织的研究最早见于1951年鲍大可（A.Doak Barnett）将群团组织与党、政府和军队并列为中国政权四大支柱的研究，他分析了中国群团的组织结构、功能和影响，认为群团组织尽管具有政治性，但并不是“国家权力组织”，而是构成了中国共产党治国组织矩阵中的基础部分，连接着科层制国家机构和广大群众，是理解中国共产党政权运作必须研究的要素[68]。1954年，赵国钧将中国群团组织的政治属性、组织结构与功能等进行了分析，在他看来，中国共产党能够成功的重要原因之一在于通过各种群团组织将基层群众有效地组织起来[69]。但此后，因国际关系的影响，国外特别是英语世界学者对中国群团组织的研究陷入沉寂，文献量极少。20世纪70年代初，中美相互隔绝局面打破后，才出现了一些资料性的文献，如吉纳维芙·迪恩和曼弗雷德·马希奥蒂（Genevieve Dean and Manfredo Macioti）在研究中国的科技制度时，将科协和科技社团作为科技信息交流的载体做了简单介绍[70]。应当说，鲍大可和赵国钧敏锐地抓住了群团组织对中国政权建设的基础性作用，但这一研究脉络此后长期中断，直到20世纪80年代之后才又开始逐渐增多。

2.改革开放以来的群团组织研究：功能发挥的实证描述

改革开放之后，中国的群团组织再次受到国外学者的关注。但相关研究并未沿着鲍大可和赵国钧的研究视角进行，而是集中于国家與社会关系格局中群团组织的功能及其发挥情况，且大量文献主要集中在工会和妇联组织的功能发挥上，实证研究居多。比如，改革开放之初的学者认为中国的民主党派与群团组织类似，而工会妇联等“群团组织就是在中国政治中协助共产党向成员宣传政策，掌控、发动其成员完成特定任务的组织”[71]。英国学者郝秋迪（Jude Howell）认为群团组织在中国共产党领导下扮演着双重角色——把党的政策、关注点和观点向下传导给所联系的群众，同时把所联系群众的利益和需求向上传递给党[72]，妇女权益和劳动领域新出现的社会组织对全国妇联和全国总工会的功能形成了挑战，全国妇联努力参与和影响妇女权益维护相关立法，而工会组织通过发挥枢纽型组织作用向劳动领域社会组织购买服务，从而对这些社会组织形成了福利型吸纳（welfarist incorporation）[73]。菱田雅晴等人基于对1811家企业工会主席的访谈，认为中国政府和工人之间因工会的连接而形成“共生”关系，因此，工会成为社会秩序的维护者，但就业优先的导向使工人相较于资本而处于次要地位，这使中国工会的自治程度偏低，难以有效维护工人权益[74]。提姆·普林格勒（Tim Pringle）分析了改革开放以来中国工会在集体谈判、劳动权益和工会选举这三个方面的活动情况，认为尽管全国总工会积极参与到劳动法的修改中以改善职工待遇，但工会在企业特别是民营企业中未能节制雇主权力，因权益未能得到保护而造成的工人群体性事件带来的压力推动了全国总工会的改革[75]。其他研究中国问题的学者在分析中国国家与社会关系时，大都把群团组织作为党和政府机构的一部分来分析，如托尼·赛奇（Tony Saich）认为工会妇联等群团组织垄断了对工人和妇女利益的代表，并不能将群团组织作为和其他社会组织一样独立于党和政府的社会主体来对待[76];莫莉（M. Giovanna Merli）、钱振超和史密斯（Herbert L. Smith）在研究中国计划生育政策的执行时把中国村里从事计生工作的人和乡镇及以上层级政府计生干部统称为计生干部进行科层制研究[77]，忽略了在村里从事计生工作的人往往就是村计生协的负责人。

可见，国外对我国群团组织的研究大致经历了两个阶段。第一个阶段是新中国成立初期，西方学者从政权建设角度看待我国的群团组织，将其界定为政权形成和建设的基础性要素，以及理解中国政治的钥匙。第二个阶段则是从改革开放之后，西方学者将我国的群团组织大多视为党政机构的一部分，聚焦于其具体功能及其实现的路径和策略，而未能延续此前的政权建设视角。在这一阶段，国外学者不再使用政权建设的宏观视角，而是更多地在中观或微观层面对中国的群团组织及其行为进行观察、深描，但受制于西方学术界价值观和社会科学研究范式对中国政治的“威权主义”“全能主义”等西方历史本位的现象学解读[78]，既有的文献未能形成政权建设和组织功能发挥之间研究逻辑的衔接，进而也仅停留在现象描述上。

四、群团组织研究展望

群团组织未来的研究需要在既有成果基础上，集中在对群团组织进行分类的基础上对群团在中国政治架构中的地位、功能进行锚定，结合国家现代化战略来厘清群团改革战略目标，塑造群团“强三性”的机制。具体来说，群团组织未来的研究需要从以下三个方面进行突破：

一是对群团组织进行分类研究。23家群团组织固然有政治属性和社会属性兼具的共同点，在群团组织架构和工作的方式方法上也有可以相互借鉴的共通点，但对23家群团组织的共性特征还需要结合群团发展史进行总体性研究，进而探究群团组织改革发展的一般性规律。但需要注意的是，改革开放以来的实践表明，随着市场、社会和国家职能的分野，不同类别甚至不同群团组织政治属性和社会属性的结合方式、具体工作的侧重点、功能发挥的方式、“强三性”改革实现的具体机制都存在一定的差异性，这些差异性恰能够和各群团组织的共同性一起，为中国特色社会主义群团发展道路的理论阐释提供支持。因此，对群团组织进行分类研究，更有助于在群团差异性发展以占据国家与社会之间不同领域的整合中枢的基础上更好地将中国特色社会主义群团发展道路多元统一的特点呈现出来。笔者曾根据群团组织与党和国家政权的渊源与面向服务对象的功能定位，将群团组织分为政策性群团和狭义的政治性群团两大类，其中，政治性群团与党和国家政权建设密切相关，如参加中国人民政治协商会议的八大人民团体，工青妇组织革命年代就在党的领导下开展群众工作，被界定为国家政权的重要社会支柱，文联、作协、记协等在意识形态领域发挥重要作用，黄埔军校同学会、欧美同学会、中华职教社等则在统战领域发挥作用。而政策性群团都是新中国成立后成立的，如贸促会、残疾人联合会、外交学会和计划生育协会等，在我国经济社会特定领域秉承党和政府意图，依法依规在某领域具体政策执行中发挥重要作用[79]。还有学者根据对群团组织合作网络结构的分析，按照与其他节点联系的紧密程度，将群团组织分为两类，一类是基本群团组织，即工会、妇联和共青团，第二类是除工青妇之外的群团组织，统称为其他群团组织[80]。但对群团组织的类型学划分尚处于起步阶段，还可以根据其他标准进行划分。例如，按照群团对政权的重要程度和人群特点，可以将群团组织分为基础性群团、行业性（专业性）群团和身份性群团等，多角度的类型研究将有助于群团组织的现代化发展，有助于群团研究理论水平的提升。

二是对群团改革中群团治理结构调整和行为变迁进行整合研究。特别是对国家治理体系和治理能力现代化战略部署下群团改革目标导向的群团组织发展逻辑进行提炼。这至少包括两个层次：一个层次是对既有群团改革中治理结构调整对群团行为和功能的影响进行研究，特别是发现和深入研究群团组织的行为变迁轨迹，进而分析和总结群团改革的过程及其效果，形成对群团组织这一中国特色公共组织发展路径和能力建设的提炼。另一个层次是从政治学、公共管理学、社会学和传播学等跨学科角度，分类深入研究当前群团组织通过参与社会治理来增强政治性、先进性和群众性的机制探索和创新情况，分析其中的经验和问题，对照群团改革目标，发现和总结可行有效的群团组织助推社会治理的机制逻辑，在此基础上，将群团组织作为国家治理体系中的主体性要素嵌入国家治理现代化进程中，探索国家治理体系中多主体发挥作用的渠道和方式更加优化协同高效的支撑性对策，进而丰富国家治理现代化进程中主体关系研究和国家与社会之间中间层研究。

三是将群团组织研究嵌入中国特色社会主义发展宏观进程中去进行理论分析。一方面，需要加强对党的群团工作的历史逻辑和战略逻辑的研究，包括对党领导和建设群团发展的历史脉络，以及领导和推动群团“去四化”“强三性”战略布局的逻辑和机制研究;另一方面，需要在对中国特色社会主义群团发展道路特征——群团自觉接受党的领导、团结服务所联系群众、依法依章程开展工作相统一——进行深描的基础上，结合中国国家治理体系和治理能力现代化已经凸显的制度优势，提炼出阐释中国特色社会主义群团发展道路的理论要素，丰富中国特色社会主义道路的理论解读。

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Opening up： Retrospect and Prospect

Chu Songyan

Abstract：To review literature on Mass Organizations（MOs） is to offer intellectural support to the MOs reform and theoretical explanation to the MOs development path with Chinese characteristics. Domestic research has shown three periods of research which are the beginning period of focusing on the status and position of MOs， the stable extending period calling for innovative reform and based on practice and theoretical exploration， and the multiple-perspective period focusing on the strengthening of Partys MOs work. While overseas literature shows the shifting of perspective from regarding MOs as pillar of Chinas regime to focusing on MOs functions regarding MOs as part of Chinas State organization. The existed literature has covered the history， function and organizational reform of MOs， however， further research needs to focus on the historical logic of the Partys MOs work and strategic logic of MOs reform， and integrated interdisciplinary studies on the adjustment of MOs governance structure and the change of MOss behavior patterns based on the classification of MOs， and therefore to form theoretical  interpretation of MOs as linkage between state and society in China in the modernization of national governance system and governance capacity .

Keywords：Mass Organizations National Governance;Mass Organizations Reform;Theoretical Explanation

（責任编辑 王 玉）