意大利国家创新体系的特点及对我国的启示

张寒

摘 要：作为欧洲的技术创新追赶国家，意大利实现了从农业国向工业国的转型发展。二战后，中央政府非常重视本国中小企业的发展，中央政府制定了一系列激励政策和措施，大力提升中小企业的技术创新能力。目前，意大利是世界上中小企业最为发达的国家之一，也构成了独具特色的意大利国家创新体系。研究意大利政府的中小企业创新发展政策、大学管理体制改革、知识产权制度调整，对我国建立创新型国家具有重要启示。

关键词：意大利；国家创新体系；中小企业；创新政策

中图分类号：D73/77 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）11-0110-04

根据2008年《区域创新调查》的结果显示，与英国、德国、法国等欧洲国家的创新水平相比，意大利企业的创新水平落后于大部分欧洲国家。作为技术创新的追赶国家，意大利从二战前的一个农业国家，依托中小企业的技术创新活动，进入到工业化国家行列。建立了以中小企业创新为主体的国家创新体系。为了适应企业创新活动的需要，政府调整知识产权制度，并鼓励企业与科研机构、大学建立公私合作关系，有效促进了产学研的协同发展，以及赋予大学在财政、人才、发展和科研成果处置等方面更多的自主权。研究意大利国家创新体系的特征，对我国建设创新型国家具有一定启示。

一、意大利国家创新体系的特征

1.政府大力扶持中小企业的发展，提升企业创新能力

意大利本身自然资源贫乏、工业基础薄弱、资本集中度较低。二战之前，意大利还是以小农经济为主。二战期间意大利本来就薄弱的基础设施遭到严重破坏，也限制了企业发展的规模[1]。20世纪50年代以来，意大利政府根据自身条件，开始重视中小企业的发展。20世纪50至60年代，意大利政府通过立法，全面扶持中小型企業的发展。为了帮助中小企业筹措创新基金，政府设立“技术创新特别滚动基金”。中小企业具有敏锐的市场洞察力，能够及时根据市场的需求进行产品的创新，结合环境的变化进行制度创新[2]。在政府的大力扶持下，意大利中小手工业迅速崛起，推动了国内生产总值快速增长，实现了国家的工业化进程，这段时期也被历史学家称为意大利的“经济奇迹”。20世纪70至80年代，政府制定了一系列政策，鼓励中小企业引进国外高新技术，改进企业生产过程，进行生产工艺的创新。20世纪90年代，意大利颁布《扶持中小企业创新与发展法》，从制度上确认一些重点发展领域的企业获得国家层面的稳定扶持。

为有效提高中小企业的创新能力、技术水平和国际竞争实力，意大利政府颁布了一系列政策，全面扶持中小企业的发展，主要包括：（1）政府提供资金援助，支持企业技术创新，包括引进国外先进技术，租用或购买技术设备，改进工艺；（2）提供优惠政策，对鼓励创新的中小企业实行优惠的税收政策；（3）加强产学研合作，鼓励中小企业投资公司和科研机构参与中小企业技术创新；（4）制定法律让中小企业得到扶持有制度性保障，包括给中小企业提供贷款的立法、确立中央担保金、具体资助领域等；（5）设立应用研究基金和技术创新基金，中小企业申请技术创新循环基金没有门槛限制，支持研究成果的工业化，解决了中小企业在创新方面的资金短缺问题；（6）发展各类中介服务机构，为中小企业的技术创新活动提供信息、质检、认证和技术培训等服务。

意大利的中小企业以“工业区”为界限，一个工业区主要发展一种产业，区域内的中小企业大都从事同一行业的生产活动[3]。产业区内几乎没有大规模的企业，中小企业形成了良性的合作创新网络体系，形成了企业之间稳定而密切的供需联系，共同组建产业联合应对国际竞争环境的变化。相近的价值观、历史文化传统和信任基础，使同一区域内的中小企业形成了有效的竞争规则[4]。

2.削弱政府对大学的集中控制，提升大学自治水平

意大利的大学历史悠久，建于1088年的波罗尼亚大学和建于1222年的帕多瓦大学是欧洲最古老的大学。现在，意大利的高等教育体系由大学和非大学部门的其他高等教育机构组成。大学的类型有公立大学、私立大学、技术学院、专为外国人建设的大学、研究学院、网络或远程教育大学六种。其中，公立大学是意大利大学中最重要的主体，公立大学的学生数占大学生总数的95%以上；非大学的高等教育部门有国立的美术、电影、舞蹈和戏曲、音乐学院，以及为其他各种专业领域提供教育和培训的学校或机构。

根据2008年意大利的《高等教育观察报告》统计，意大利有96所大学，其中56所公立大学，3所公立理工学院（巴里、米兰、都灵），17所获得国家法律认可的非公立大学，3所对外国人开放的大学，6个特别的高等教育学校，11所在线大学。①公立大学和私立大学的主要区别是资金的来源和治理结构。2001年之前，意大利公立大学经费70%以上来自于国家财政资助。相比之下，私立大学的资助来源更加多元化。大学主要依靠国家支持，形成了高度集中的治理结构，造成大学本身的自主性水平很低，在许多关键事情上，要由国家统一决定。MIUR不但能够决定财政资源在各个大学和研究机构的分配，还可以决定经费在大学（或研究机构）内部不同领域的分配，比如对公用品、基础设施建设、图书馆、院系等。中央政府还通过各个部与大学联系，讨论大学的员工招聘问题，并对大学学位课程设置、学费、雇员工资有全面的控制权。在这种情况下，大学之间不存在经费竞争的问题，也不会为了吸引更聪明的学生或教师而展开竞争。因此，意大利的高等教育体系形成了高度集中的治理模式。

高度集中的大学治理模式一定程度上制约了大学的发展，尤其是在知识资本化成为一种全球化趋势的背景下，大学需要有更多的自主权，包括决定大学未来的发展方向、使用或处置大学研究成果的权利、招聘优秀员工及学生的权利。政策制定者也意识到了提升大学自主权和灵活性的必要。20世纪80年代末，政府颁布一系列法律，逐渐削弱政府对大学治理的集中控制。宪法第33条更进一步赋予大学在国家法律监管的框架下，享有自我管理的权利。1989年，意大利出台第168号法律，成立意大利大学委员会（MURST），后改名为教育、大学和研究部（MIUR）。主要负责管理大学的相关事务，并且从法律上规定大学获得了在财务管理、教学和课程设置、招聘教职员工方面的自主管理权。1993年出台的第537号法律，赋予大学在资金使用方面拥有更多的自主权。比如，大学可以自行制定规划预算、确定优先资助的研究领域等。1996年2月9日颁布的《部长法令》（Decreto Ministeriale）规定大学制定的规章具有法律效力，这意味着大学自治权获得国家制度层面的肯定，也是对第168号法律的全面应用。为了协调大学内部资源，以及实现大学科研成果的商业化开发，各个大学开始制定法规和内部规定，包括改革大学专利制度。此前，意大利大学对专利活动和知识产权开发并不感兴趣，因为大学不会从中获取任何收益。

1998年，法律规定大学拥有教职员工的自行任命权，各个大学开始为了吸引学生和提高经费展开竞争。2001年后，意大利削减公共支出，国家对大学的资助力度减小。2008年出台第133号法律，允许大学可以改变其法律地位，大学可以按照私营机构的方式运营。2009年第1号法律在资源分配的过程中引入了“精英原则”。大学经费来源出现多元化，除了国家资助技术转移，技术转移和外部融资也逐渐成为意大利大学经费来源的重要渠道。

上述改革措施，也改变了大学在国家创新体系中的角色，将“竞争”和“资源合理分配”两个重要因素引入意大利的大学治理体系。大学开始重视知识产权的商业开发，培养了大学的创业活动氛围。伴随着国家对大学集中管理力度的削弱，国家财政对公立大学的扶持也出现了递减：据2000—2011年OECD数据显示，在34个成员国高等教育的公共支出上，意大利是唯一的教育机构来自公共的投入减少的国家，尤其是2005—2011年间递减率高达5%。其中，与2000年相比，2011年意大利对各个层次学校的总体公共投入降低了3%。相比之下，OECD其他国家在教育上的公共开支增加了38%[5]。

二、知识产权归属制度改革，鼓励大学科研成果的商业开发

知识产权制度的改革对促进技术转移起到重要的作用，在知识产权归属的确定上，政策制定者和学术界展开了激烈的讨论。在20世纪90年代之前，欧洲大部分国家实行的是“教授优先权”（Professor Privilege），即大学的教师或研究人员有权成为其具有知识产权的發明成果的所有权人。意大利是一个例外，学术界由于其高度集中的结构，按照1939年的知识产权立法规定，所有雇员在其工作期间完成的任何发明都归属于雇主，发明人可以获得相应的奖励（fair reward）。

1980年美国出台《Bayh-Dole法案》，被欧洲许多国家认为有效提高了大学的专利数量及其商业开发。20世纪90年代中期，欧洲大部分国家开始放弃其原有的“教授优先权”，转而将知识产权所有权交给大学，目的是提高大学开发其所拥有的知识产权成果的积极性。在欧洲知识产权制度变革的大方向中，意大利则是一个例外，意大利出台的法律规定，将知识产权所有权交给实际完成的“发明人”。这样的规定存在许多争议，主要矛盾在于是否存在将公共产品严重私有化的倾向。但是，意大利这样的调整符合其国家对大学在国家中地位和角色变换的调整趋势。在大学自治水平提高之前，国家掌控着大学经费的分配和使用方式。大学之间不存在为了经费竞争的问题，即便大学是知识产权的所有权人，但是它们并不会发挥这个优势，由于其本身拥有很少的决策权和财政权，它们很少关心是否能够从知识产权的商业开发过程中获取利益。直到第168号法律的出台，大学自治水平得到提升，但是其中并没有涉及大学研究人员专利活动的权利和义务改革的内容。因此，直到1993年，意大利大学开始制定内部的专利规定，对大学的专利申请程序、雇主与雇员的权利义务、专利费缴纳、专利收益分享等内容做出相应的规定。

2001年，新当选的意大利政府认为个体发明人比大学更了解如何从其发明中获利，他们将此称之为“学术特权”（academic priviledge），而大学本身并不具备促进专利活动的能力和文化。第383号法律颁布，规定受雇于私人机构的雇员所做出的发明仍然归雇主所有，而受雇于公立机构的雇员所做出的发明可以归属于个体发明人，即大学研究人员有权享有其工作期间取得的知识产权的所有权，而大学可以从知识产权净收入中分享30%～50%；如果发明人在获得专利后5年内没有对其进行商业化的开发，大学还可以免费获得非排他性的使用权。这与欧洲大部分国家的改革趋势恰恰相反，但是，这是国家提升大学的自主性水平，而大学通过知识产权制度的改革，从组织层面对外生制度变迁所做出的回应之一。大学开始扭转其对知识产权及其技术转移活动的消极态度。

然而，新规定的合理性面临许多争议，能否存续下去也存在许多不确定性。有人认为这是歧视性地区分公共机构雇员和私人机构雇员，从而增加“公-私合作”这类项目中关于知识产权问题协商的复杂性和不确定性。2004年公布的新知识产权法推翻了第383号法律关于发明所有权归属的规定，规定对于公立机构的雇员，只要其研究资助中的一部分是来自于私营企业、政府、其他跨国机构等，获得的知识产权应该归属于雇主，而当项目资助经费来自于发明人所在机构时，知识产权所有权可以归属于个体发明人。对许多研究性实验室而言，外部融资非常重要，这一规定实际上大大降低了发明人所有权在现实中的可操作性。2006年和2010年，有人提出应该全面实行“大学所有权”知识产权归属模式，但最后都被否决了。意大利仍然保留着“发明人所有权”，并且适用的范围已经扩大到大学所有的雇员、参与大学科研活动的其他顾问以及第三方人员[6]。

三、制订国家研究计划，促进产学研协同发展

为推动科技发展和技术进步，促进科研机构、大学、企业之间的合作，意大利政府制定了一系列研究和发展计划。1976年，国家研究委员会开始实施攻关计划，这是典型的应用研究，涉及信息通信、新材料、生物技术等多个技术领域，旨在加强科研与技术创新的互相结合。1989年，大学委员会组织实施“国家研究计划”。这是意大利的重大科技战略计划，旨在为工业研究提供技术基础，创造有利于产学研合作的机制。1998年，大学委员会又开始推行“加强落后地区科技网络计划”建设。20世纪90年代实施的计划有：“2000—2006年意大利南方科技发展和高等教育实施计划”（1999年）、国家空间计划（1998年）、国家环境研究计划（1990年）、国家新能源发展计划（1998年），以及意大利政府鼓励科研机构和企业共同参与的国际研究计划等。这些计划均是为了加强科研机构、大学与企业的结合，突出创新和协同发展。

四、意大利创新体系对我国的启示

1.支持中小企业发展，提高中小企业在国家创新体系中的地位

意大利根据本国经济发展的特点，高度重视中小企业的发展，而且这些企业很多是十人以下。政府对中小企业的创新活动进行全面扶持。我国确立了以企业为主体的国家创新体系建设思路，既要确立大型企业在国家经济活动中的主体地位，也要充分发挥中小企业，尤其是高新技术中小企业对国家经济的贡献，肯定中小企业在国家创新体系中的重要地位。目前，有的高新技术中小企业主要依靠技术引进、模仿创新和合作创新发展起来；有的是基于大学技术转移的技术创业型中小企业。中小企业在发展初期往往会面临许多困难，包括资金短缺、市场运营、技术及时更新、是否具备稳定的人员结构等多方面的问题，可能任何一个环节的短缺都会造成企业的损失，政府应该加大政策的支持力度，进一步完善对中小企业的支持模式。

2.明确不同类型的大学在国家创新体系中的分工，提高大学自主水平

我国的高等教育体系与意大利有类似之处：以集中控制和财政投入为主。我国高等学校按照学校类型可以分为综合性大学、工科性院校、农林院校、医药院校、师范院校及其他；按照学校隶属可以分为部委院校、教育部直属院校和地方院校。然而，近十几年来，随着学校排名逐渐成为学校获得资助、吸引优质教师和引导学生选择学校的重要因素，各类学校都试图向综合性大学方向发展。这一过程反而削弱了学校原有的学科特色和优势；而一些原本以教学为主的学校，也将科研纳入教师的考核中，降低了教学的重要性。在国家创新体系中，不同类型的高校都有其独特的作用，因此建议国家在对高校的评价中能够纳入多元化的考核方式，并提高大学自我管理的水平。

3.重视大学技术转移中的知识产权问题研究

受美国《Bayh-Dole法案》的影响，许多欧洲国家的政策制定者，包括学术界，在一段时期内，普遍认为最有利于促进大学科研成果技术转移的知识产权所有权归属模式，是将产权交给大学。只有从大学层面重视科研成果的商业开发，才能够依托大学的管理和智力资源，敦促科研成果从象牙塔走向市場。但是，从意大利知识产权归属的改革经验可看出，它并没有跟随欧洲其他国家知识产权所有权归属模式调整的大趋势，而是根据本国法律、政策的现有条件，以及本国产学研合作的实际情况，设置了相对灵活的知识产权归属模式，也取得了良好的效果。

在我国，很长一段时期内，大学知识产权所有权归属的划分，主要按照“职务发明”和“非职务发明”来进行区分。当涉及“职务发明”的技术转移活动时，往往会遇到“国有资产”的处置权问题。由于知识产权所有权涉及处置权和收益权等后续问题，难以满足技术转移方式越来越多样化的需求。我国向市场经济体制的转型过程中，所有权制度的建设是一个核心的问题，包括知识产权的所有权安排。以前，按照《专利法》和《科学技术进步法》的规定，接受财政资助的科研成果的知识产权所有权人应该是国家，大学或其他项目执行单位为“持有人”。经过历次法律修改，国家实现了将知识产权所有权让渡给大学。大学不仅仅是科研成果知识产权的持有人，还成为能够支配、处置和享受收益的完整产权所有权人。2015年，我国修订了《促进科技成果转化法》，进一步明确了技术成果转化过程中的知识产权的所有权、处置权、收益权这三种权利之间的关系。对于技术转移中的知识产权可以按照“先处置，后备案”方式进行，既解决了国有资产的冲突问题，又提高了技术转移的效率。

参考文献：

[1]关文静.意大利的创新国家体系的构建和借鉴意义[J].世界经济情况，2010（2）：10-16.

[2]秦宇.从金融风暴看我国中小企业自身缺陷——意大利与我国中小企业的比较研究[J].商业经济，2009（8）：23-24.

[3]梁洪波，许长江.意大利企业特点及中小企业的技术创新模式[J].全球科技经济望，2000（11）：38-39.

[4]刘全国，刘鼎盛.克隆还是借鉴——“第三意大利”带给浙江的启示[J].浙江海洋学院学报：人文科学版，2004，21（3）：15-22.

[5]OECD.OECD Reviews of Regional Innovation[EB/OL].[2017-05-20].http：//dx.doi.org/10.1787/9789264039162-en.

[6]Geuna A， Rossi F. Changes to university IPR regulations in Europe and the impact on academic patenting[J]. Research Policy， 2011， 40（8）：1068-1076.