论国家监察委员会的留置措施及其合法性

吴思奇

摘 要：国家监察委员会制度是全面推进依法治国的一项重要改革举措，在全社会法制观念明显增强的背景下，开展试点工作为全国推进国家监察体制改革探索积累经验，然而国家监察制度改革作为打击腐败犯罪的强大动力，仍存在着一些基础性的理论问题亟待讨论。文章主要采用文献研究法针对国家监察委员会设定过程中采用的留置措施展开研究，并论证留置措施的合法性，以期为国家监察委员会制度留置措施的设定提出相关合理化建议。

关键词：监察委员会；侦查措施；留置；合法性

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）11-0127-02

国家监察委员会制度的实施是用权力约束权力的一个重要的举措。从其设立的历史来看，2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》[1]提出了在三省市设立各级监察委员会；同年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合到监察委员会，自此国家监察委员会正式登上了历史的舞台。

国家监察委员会制度的设立将监察权从立法权、司法权、行政权中独立出来，改变了以往由检察机关、监察部门、公安机关等多头反腐的政治生态，由过去的“一府两院”制度逐步走向“一府一委两院”制度，从《决定》中可以看出党领导人民治理国家打击腐败犯罪的决心与恒心。监察委员会制度与以往的反腐机关的一个最重要不同在于它的选任方式：由本级人民代表大会产生，并由本级人民代表大会选举产生监察委员会主任。这种由人大选出对人大负责的制度使它与政府的监察职能分离开来，成为一个具有独立的监察权的组织。

在这样一个欣欣向荣的新生组织中，能够采用哪些行之有效的侦查措施以及有什么样新的侦查措施成为关注的焦点。

一、关于留置措施产生的背景

《决定》中规定了国家监察委员会可以采用的措施有12种：谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等。在上述的措施中，首次提出了留置这一概念。留置这一措施在我国《刑事诉讼法》《行政监察法》中未曾规定，但在《中华人民共和国人民警察法》第9条中有所涉及，即警察对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不得超过二十四小时。可以很明显地看出此“留置”非彼“留置”，《警察法》所规定的“留置”具有专属性，是对被盘问人采取的“留置盘问”的措施，并不能涵盖监察委员会留置措施的所有外延。

我国《刑事诉讼法》中明确规定了侦查人员在办理职务犯罪案件中享有的权利，如讯问、询问、搜查、扣押、勘验检查、查询冻结等。结合此次新颁布的《决定》来看，除询问属于任意性侦查措施外，监察委员会可采用的其余措施（留置性质不明）均为强制性侦查措施，也都没有超出《刑事诉讼法》第二章关于侦查概念所规定的范围，但同时应注意的是，在《决定》中并没有规定国家监察委员会可以采用我国《刑事诉讼法》中侦查人员可以采用的逮捕、拘留、取保候审、监视居住等强制侦查措施。

这种规定不仅给国家监察委员会办理案件留有余地，也为留置的使用提供了合理的空间，同时也符合“法无授权不可为”的要求。逮捕、拘留等強制措施是对人身自由权限制的一种十分严厉的措施，在试点工作开展的过程中且没有法律规定监察委员会可以采用的侦查措施的前提下，不宜将以上种种强制措施划入到它的侦查措施中来。《决定》的做法不仅仅符合了当前国家监察委员会办案的实际需要，符合《立法法》中限制公民人身自由的强制措施只能由法律规定的要求，同时也减轻了国际舆论对我国“不重视人权”问题的种种压力。在这种监察委员会可以采用新旧措施并行的背景下，探讨留置措施的界定具有十分重要的意义。

二、关于留置措施的界定

为了正确界定“留置”的概念，可以从措施适用的主体、适用的案件、对象及适用的时限等几个方面入手。

在2017年全国两会期间，王岐山特别强调了留置是调查权的手段[2]，要将其在国家监察法中确立。关于调查权，我国《行政监察法》明确规定，行政监察机关通过行使案件调查权，调查和惩处违反国家法律、法规和政策以及违反行政纪律的行政机关及其公务员和行政机关任命的其他人员。行政监察调查权是一种区别于刑事侦查权的权力，它实施的措施与刑事侦查措施最大的不同就在于可以采用“两指”措施，在《行政监察法》第20条中规定：“责令有违反行政纪律嫌疑的人在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题做解释和说明，但是不得对实行拘禁或者变相拘禁”。据此来看，类比行政监察调查权，实施留置措施实际是在行使一种调查权。

从已经采用留置措施办理案件来看：2017年4月13日山西省监察委员会网站发布通报，山西省监察委员会对山西煤炭进出口集团有限公司原董事长郭海采取留置措施，并对其涉嫌的严重违纪违法问题进行调查。这是全国首例采用留置措施办理的案件。2017年6月9日山西省监察委员会网站又发文称：日前，经省委批准，省纪委监委对山西省煤炭进出口集团有限公司原董事长郭海严重违纪问题进行立案审查（调查）。通过其官方网站的表述我们不难发现，山西省监委采用留置在立案审查（调查）之前，可证明留置不符合《刑事诉讼法》所规定的五种刑事强制措施所共有的特征即在立案后才能使用，但是其本身又有很强的对人身自由的限制，因而笔者认为留置应限定为强制性侦查措施。强制性措施是与任意性措施相对应的，包括刑事强制措施在内的带有人身或财产强制性的侦查措施。强制性措施是强制措施的上位概念，它既包括法律所规定的强制措施，又包含其他具有强制性特征的侦查措施：如查封、扣押、搜查等。将留置规定为强制性措施，既满足了它对自由限制的尺度，同时也能够满足办案的实际需要，当然在未来留置能否转化为法律规定的强制措施仍有待观察。

前文中已经提到，在此次国家监察委员会制度的措施设定中并没有逮捕、监视居住等强制措施，也没有“双指”等调查措施。此举正是为了保证留置在试点过渡时期能够充分发挥其管辖的职能。《决定》中规定了国家监察委员会主要调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为，并做出处置决定。这就确定了留置的适用的主体是依法得到授权的监察委员会，适用的案件集中在《刑法》中第八章、第九章职务犯罪的有关罪名，适用的对象是上述案件的被调查者。

从应用时限来看，在郭海案中山西省监察委员会从4月13日开始启用留置至立案审查（6月9日）以来，历时将近两个月，这又近一步证明了它不同于《警察法》所规定的“留置盘问”（最长不得超过48小时）。应将采用留置措施的时间限为三个月，必要时可再延长三个月。这样三个月的时限既能够保证国家监察委员会有充足的调查时间，又能够将强制性措施的实施控制在合理的时限范围内。

但同时应意识到留置措施的使用显然是一种针对人身自由采取的限制，它限定被调查者其在某一空间范围内接受调查。对于这种措施的使用一定要慎之又慎，这就要求在实际办案的过程中，要十分注意侦查手段的比例原则，不能够超过实现侦查目的的必要限度。在留置过程中，与被调查者的谈话应全程录音录像，固定证据；同时要考虑到被调查者与其近亲属会见的问题，更应该适时引入律师介入制度，在留置过程中让“权力”能够“帶着镣铐舞蹈”。

综合来看，应将“留置”措施界定为一种能够在监察委员会行使监察权的过程中代替“双指”或指定居所监视居住的措施。使用它的好处就在于，它不属于强制措施，是一种立案审查的前置程序，同时又有较长的期限，便于监察委员会更好地调查案件事实，收集证据。

三、关于留置措施合法性的界定

国家监察委员会制度的设立，将试点地方有关的监察厅（局）、预防腐败局及检察院查处贪污贿赂等部门的相关职能整合到监察委员会，如此多部门的整合，其中必然存在措施合法化的问题。为了开展试点工作做到有法可依，有法必依，必须依照2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中的有关改革规定：需要进行实践但条件还不成熟，尚不能全局性铺开，需要先行先试的，要按照法定程序做出授权。对于不能够符合当前改革要求的法律和法规，要及时修改和废止。

据此《决定》对试点地区做出了以下授权：暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国行政监察法》，《中华人民共和国刑事诉讼法》第3条、第18条、第148条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定。

《决定》中暂停调整的法条大多是关于检察院调查贪污贿赂犯罪、渎职犯罪的管辖权以及可以采取的侦查措施，这为国家监察委员会大胆开展工作提供了保障，在授权下大展拳脚，大有作为。但与此同时也存在关于留置措施实施的相应的法律问题。

首先是检察机关是否仍对贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职犯罪具有管辖权，是否仍然具备采用逮捕、监视居住等强制措施的权力？从《决定》来看，问题主要涉及案件管辖，如果该案已由国家监察委员会管辖，那么检察机关就不应具备采取上述措施的权力；还有已经在办的案件的强制措施转化的问题，检察院采用的逮捕、监视居住等强制措施是否能够转化为留置这一措施？结合以上两个问题来看，笔者认为应以2016年12月26日《决定》实施为界，实施前已经由检察机关采用强制措施的案件继续交由原机关处置，原机关可以采用相应的侦查措施；12月26日以后由国家监察委员会承办的案件则只能采取《决定》中所规定的12个侦查措施，并不能采用逮捕、监视居住等强制措施。

其次是有权决定实施留置措施的主体是什么？在前文中已经用大量篇幅阐述了留置措施对于人身自由的限制，这种强制性措施的严重程度可见一斑。那么在监察委员会申请对被调查人实施留置措施时，应由哪个机关做出批准呢？这是实践中值得探索的问题。北京市首例留置案件采用了留置措施的决定由区委书记审批的做法。这种做法受到了一些学者的质疑，留置由区委书记审批不仅存在“大材小用”的现象，也有“越俎代庖”的嫌疑，未来是否会沿用，值得商榷[3]。

最后就是关于在留置过程中的律师介入制度，由于国家监察委员会与纪委进行合署办公，在2017年1月8日开始实行的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》中，并未规定相关的律师介入制度，那么在合署办公的过程中，律师是否有必要介入，何时介入？中纪委办案主要存在以下环节：线索处置、谈话函询、初办案实、立案审查、案件审理、处置执行等，既然两者合署办公，监察委员会办案环节应与中纪委相适应。当案件尚未进入立案审查阶段且已经过初步核实阶段，对被调查者采用留置措施时，监察委员会在办案的过程中应对立案审查后的案件适时引入律师制度，以保证当事人在公权力的面前能够合理合法地维护自身权益。法律法规对国家工作人员所提出的要求更为严格，正因为如此才应该用更为完善的机制来约束留置措施的运行。

参考文献：

[1]关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案[EB/OL].[2017-05-06].http：//paper.people.com.cn/rmrb/

html/2016-11/08/nw.D110000renmrb_20161108_2-03.htm.

[2]留置第一例监察委是这样对付违纪官员的[EB/OL].[2017-05-06].http：//news.sina.com.cn/c/nd/2017-04-16/doc-ifye-ifqx5999167.shtml.

[3]吴建雄.北京首例留置案件的法理评析[EB/OL].[2017-05-06].www.360doc.com/Content/170627/00/2941s208-66803912.shtml.

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