公共法律服务体系建设中的政府责任

王婵

摘 要：法律的最终目的是对人民群众权利的确认和保障，法治的目标是尊重和实现人民群众的权利。推进公共法律服务体系建设，顺应了国家治理体系与国家治理能力现代化建设的时代要求，满足了人民群众对基本法律服务的迫切需求，同时也赋予了各级政府向社会提供公共法律服务的新职能。公共法律服务体系构建关键在政府，政府应发挥主导性作用。明确政府职责，通过顶层设计、制定法律、落实服务均等化等相关制度，建立服务评价机制和服务责任追究机制来共同确保政府在公共法律服务体系构建中发挥积极作用。

关键词：公共法律服务体系；政府责任；法治政府

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）11-0132-02

党的十八届四中全会明确指出：“建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。”公共法律服务体系建设作为依法治国、法治政府建设与服务型政府构建的重要战略内容，在国家层面被第一次明确提出。司法部印发的《关于推进公共法律服务体系建设的意见》（以下简称《意见》）中强调，公共法律服务体系建设的责任主体是政府。根据《意见》的规定，政府应当在建设公共法律服务体系中充分发挥主导性的作用。那接下来的问题便是政府的主导作用在公共法律服务体系构建中该如何发挥？怎样发挥？因此研究公共法律服务体系中的政府责任既是对《意见》中所规定的政府肩负体系建设主体责任的具体化回应，同时也为各地正在开展的公共法律服务体系建设提供相应的理论指导。

一、对公共法律服务体系概念的解读

对于什么是公共法律服务体系，《意见》中并没有明确的规定，仅提出：公共法律服务是由司法行政机关统筹提供的，旨在保障公民基本权利、维护人民群众合法权益、实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务。具体内容包括：全民提供法律知识普及教育和法治文化活动；为经济困难和特殊案件当事人提供法律援助；开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务；预防和化解民间纠纷的人民调解活动等。由此可见，公共法律服务体系从理论上讲应是以上内容组成的相关体系的统称。因此，公共法律服务体系应该包括以下三个分支体系，分别是组织体系、服务供給体系和服务救济体系。

（一）公共法律服务组织体系

政府既是公共法律服务的提供者，也是公共法律服务的组织者。由于公共法律服务体系缺乏顶层设计规划，在实践工作中，各地政府结合本地发展的实际情况，组织当地的司法行政部门、财政部门、人社部门、教育部门、国土资源部门等众多政府部门参与开展公共法律服务工作，虽然取得了一定的成效，但各地在服务的领域、服务的水平、服务的模式以及服务的质量等方面还存在着不小的差距，在一定程度上阻碍了公共法律服务体系的整体构建。对此，国务院应建立公共法律服务综合协调机制，指导、协调、推动全国的公共法律服务工作。在地方，县以上地方司法行政部门根据其职责负责本行政区域的公共法律服务工作；县级以上地方政府及其他有关部门在各自职责范围内负责相关的公共法律服务工作。当然司法行政部门应该对跨部门问题进行协调解决。

（二）公共法律服务供给体系

公共法律服务的供给体系是一个庞大的系统，涉及公共法律服务供给的对象、服务供给的领域、服务供给的主体、服务供给的方式、服务供给的模式、服务保障供给等内容。公共法律服务体系建设的目的是为了进一步落实《宪法》规定的法律面前人人平等、保障公民的基本权利与自由、促进社会的公平与正义。正是基于以上目的的原因，公共法律服务供给对象具有覆盖面广的特点，具体指我们国家的每一个合法公民。但由于城乡二元结构的存在及城镇化进程的加快，公共法律服务供给对象应着重向乡村倾斜，将广大的乡镇居民、农民作为公共法律服务的重点供给对象。对此，服务领域要做到“横向到边、纵向到底”，既要满足城市人口对公共法律服务的需求，更要充分满足乡镇、农村人口对法律服务的需求。因此建议通过目录的形式，将服务领域明确列出。

（三）监督与救济体系

提供公共法律服务是政府的工作职责，各级政府及其工作部门必须履行。同时政府提供公共法律服务作为行政给付行为的一类，政府应对适格的相对人提供法律服务。对于怠于履行、不予履行或拒绝履行提供公共法律服务的行政机关，应由其上级行政机关或同级行政监察机关对其机关主要负责人追究法律责任；怠于履行行为、不予履行行为或拒绝履行行为、行政机关提供公共法律服务中滥用职权或违反行政程序等侵犯相对人合法权益的行为，相对人均可以通过复议或行政诉讼的方式申请救济。

二、政府在构建公共法律服务体系中的主导性职责

从公共法律服务体系组成来看，每一个分支体系的健全都需要政府发挥主导性作用。公共法律服务的公益性、普惠性、均等性及其基本的民生价值取向，也决定了政府应在公共法律体系构建中起主导性作用，肩负体系构建的主导型职责。这些职责具体体现为以下几个方面。

（一）强化服务意识，保证服务型、法治型公共法律服务体系的建设

随着政府管理职能由传统的“管制”转向“服务”，各级政府应以“服务行政”为目标建立起有中国特色的社会主义公共法律服务型政府，充分体现社会主义的优越性。“服务行政是以维持人们的基本正常生活、增进人民福祉和促进社会运转与发展为目的，政府据此直接或间接地向公民提供公务服务，这些服务事项往往是公民个体、社会组织或市场机制所不能自行提供的，以此来保障公民基本生活。”[1]

（二）确认公民享有接受公共法律服务的权利，确保宪法所规定的个人权利与自由的真正实现

我国《宪法》第2章规定了公民的基本权利与自由，赋予公民自身参与社会事务的权利并加以保护，是法治行政、民主行政、服务行政的真正内涵。法律的生命在于实施。因此，各级政府在公共法律服务体系构建中，应首先明确公民有接受公共法律服务这一基本的权利，让《宪法》中规定的公民享有抽象的人权具体化，为公民切实享有接受公共法律服务的权利。

（三）完善公共法律服务体系的救济机制，保障基本公共服务体系的正常運行

有权利必有救济，正是基于公共法律服务权利的普遍性和服务对象的特殊性，要求必须在政府的主导下健全对权利的救济措施、畅通救济渠道。接受公共法律服务的一方往往是经济收入较低的弱势群体，他们的诉求往往集中于与他们密切相关的“衣食住行”等基本的生存领域，如：教育、就业、社保、医疗、卫生等；加之他们自身抵御各种风险的能力与其他社会主体相比较弱，如果解决不好，极易引发社会恐慌与不安，影响国家的和谐与稳定。另外，国家所规定的基本公共服务体系是在政府主导下构建的，旨在满足一个人在现代社会基本生存所必需的要求，包括但不限于教育、就业、社保、医疗、卫生、文化等内容体系。公共法律服务体系作为基本公共服务体系的一个分支，应在政府的主导下，尽快构建起应对公民享有的公共服务权利受损时的法律救济机制，发挥公共法律服务体系所特有的救济特性，在确保公民基本权利的同时，保障公共服务体系正常运转。

三、完善公共法律服务体系建设的几点建议

（一）加强顶层设计，制定公共法律服务保障法

公共法律服务体系建设没有现成的路子可走，需要各级政府及相关部门在传承创新中发展，在公共服务体系构建基础上进一步深化公共法律服务体系建设。公共法律服务体系建设的首要任务就是要加强顶层制度设计，尽快在全国范围内制定公共法律服务法。首先，补充基本公共服务目录，增加公共法律服务目录。其次，县级以上政府应当将公共法律服务建设纳入本级政府的发展规划。第三，全国人大应尽快起草出台《公共法律服务保障法》，明确规定各级政府及相关责任部门在公共法律服务体系构建中的职责，制定政府提供公共法律服务的程序，规定公共法律服务权利的救济与相关职能部门责任的追究。在此基础上，研究制定《公共法律服务指标评价体系》《公共法律服务中心建设标准》等配套性制度。

（二）落实具体制度，推进公共法律服务均等化

正如有学者所说“完善的公共法律服务体系必然在关怀弱势群体民生方面有所作为。”[2]对此，公共法律服务均等化建设尤为重要。第一，政府制定政策时要有所倾斜，倾向于那些因经济条件差而导致无法得到法律帮助的困难群众。第二，优化资源，合理分配服务资源于革命老区、民族地区和边远贫困地区。政府应鼓励和支持法律工作人员、高校毕业生和志愿者到这些地区提供公共法律服务；鼓励支持公共法律服务工作开展较好的地区与贫困偏远地区建立长期对口志愿帮扶关系，帮助落后地区开展公共法律服务工作。第三，公共法律服务产品供给应首先满足乡村群众的需要。针对乡村群众群体的特殊性，重点开发符合乡村特点的法律服务产品，满足乡村群众的实际需求，从而促进城乡法律服务均等化。

（三）建立公共法律服务评价机制，提高公共服务的有效性

政府主导下的公共法律服务体系建设，应建立科学合理的评价机制，对政府行为进行量化评估的同时，监督政府依法行政。评价体系应包括评价的主体、评价的对象、评价的标准和评价的结果及对不达标评价结果的处理等。评价主体可以是上级行政机关、监察机关和接受法律服务相对人；评价的对象仅限于各级政府及工作部门；评价的标准不限于服务水平、服务态度、结果的满意度；评价结果分别是满意、基本满意、不满意、差；被评为差的公共法律服务，相关政府及工作部门应采取补救措施，挽回相对人的损失，同时将评价结果予以公开，接受全社会监督。

（四）完善责任追究机制，保障社会的公平与正义

根据权责一致的基本行政原则，政府在履行提供公共法律服务职责的同时，也必定要承担相应的责任，健全因政府失职而导致责任追究的机制，有利于保护相对人申请救济的权利，保障社会的公平与正义。首先，县以上政府应健全专项资金审计监督制度，并将结果定期公告，以此确保公共法律服务资金专款专用，任何单位和个人不得侵占、挪用。一旦发现资金被侵占、挪用的，应当由其上级行政机关或纪检监察机关限期改正并在系统内通报批评；情节严重的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，追究刑事责任。其次，对于地方各级政府及县以上政府有关工作部门未履行、拖延履行、拒绝履行相关公共法律服务职责的，由其上级行政机关或监察机关限期改正，过期仍不履行相关服务职责的，追究主要责任人的行政责任；造成严重后果的，政府承担赔偿责任并对相关责任人员追偿。

参考文献：

[1]江国华.中国行政法（总论）[M].武汉：武汉大学出版社，2012.

[2]郭名宏.公共法律服务体系建设中存在的问题及对策[J].长江大学学报，2015（11）.

[3]刘炳君.当代中国公共法律服务体系建设论纲[J].法学论坛，2016（1）.

[4]朱玉玲，刘晨.青岛市公共法律服务体系建设初探[J].青岛行政学院学报，2015（3）.