继承与变体

尹新蚕　王常启

摘 要：“压力型体制”意在强调地方政府的运行是对不同来源发展压力的分解和应对，其作为中国政府组织运行方式的形象描述，是西方官僚制理论在中国行政改革实践中逐渐产生的特殊变体。鉴于二者在组织形式、核心机制、运行方式和评价机制方面的诸多相似与相异之处，本文对“压力型体制”与“官僚制”进行对比研究，进一步展望了压力型体制的前景与理论启发，以期对中国政治体制改革的实践提供指导。

关键词：压力型体制；官僚制；继承；变体

中图分类号：D03 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）24-0017-02

我国目前正处于社会转型期，即社会主义内部各个构成要素不断发生部分质变或量变、向现代化不断迈进的过程[1]。基于社会转型的背景，我国政府逐渐由集中式的动员体制向分权式的“压力型”体制转变。“压力型”体制的提出，是从历史过程和经验比较出发，抽象出一种模式来总括性描绘现实的状态这一研究路径的产物，它生动描绘出中国各级政府在各种压力驱动下运行的现状，从上而下的政治行政命令是其中最核心的压力。压力型体制并不是新的现象，而是源自西方的官僚体制在市场化、现代化这个新背景下的变形。对二者深入的比较分析，能够对中国行政体制改革的实践产生一定的指导意义。

一、“压力型”体制对“官僚制”的继承

（一）组织形态的继承

正如韦伯定义的一样，理想的“官僚制”是一种以分布—分层，集权—统一，指挥—服从等为特征的组织形态，自上而下层级节制的权力体系严明，总体呈现出“金字塔”状的结构特征。“压力型”体制与此类似，它的干部体制是自上而下的党委委任制。“从中国的公共权力授予机制来看，法理上，主要采取人大选举与党组织委任相结合的干部委任制。实际上，党委领导人大和一府两院，而且，实行“党管干部”的原则，因此，公共权力的授予机制一般向“党组织委任方式倾斜”，干部工作上采取的是自上而下的党委委任制。”[2]中央将人事管理由“下管二级”变为”下管一级“以后，地方政府的权利随之扩大，地方直接上司的权力和权威得到强化，等级严明的层级体系也随之强化，加之岗位目标责任制的推行，依靠行政责任压力推动现代化的“压力型”体制得以运行，这种层层加压的行政体制事实上是“官僚制”理论在中国行政体制中实践的体现。

（二）核心机制的继承

正如韦伯所说“从纯技术的观点来看，经验无一例外的倾向于显示，纯粹的行政官僚模型能够实现最高的效率，因而也是形式上已知的对人进行控制的最理性方式。”[3]“官僚制”的运作犹如一架大型机器的运行，而支持它的核心机制就是效率和利益，各个组织机器以此为目标运行，而其中的组织成员只是为了实现这一目标而存在的机器部件。“压力型”体制的动力来自于其多重压力，而其多重压力实际上归根结底是要促进经济发展和社会繁荣，包括政府部门对于业绩的追求，也是希望通过数字体现出经济发展的良好势头。尽管，目前“压力型”体制之下的政府已经开始由经济领域扩展到社会管理领域，把“民生”问题纳入到发展大计之中，但是，发展的实质还是要靠经济增长，各个政府的重心一直倾向于经济领域。因此，“压力型”体制的核心机制和“官僚制”理论所倡导的一样，也是追求组织效益的提高，具体到我国的实际，就是追求地区经济发展水平的提高。

（三）运行方式的继承

韦伯的“官僚制”理论推崇的层级节制的权力体系决定了自上而下的照章办事的原则，同时也决定了“以工作为中心”安置人员的行政价值取向、组织管理的法定化以及人的工具化色彩。在实际的组织运行过程中，“官僚制”理论倡导运用形式正规的决策文书在上下级之间传达任务，合理分工，密切配合，以实现利益的最大化。“压力型”体制与之相对应，首先具有数量化的任务分解机制，在制定了社会经济发展目标和接到上级任务后，党委和政府把它们进行量化分解，通过签订责任书的形式层层下派到下级组织以及个人，要求其在规定的时间内完成。“压力型”体制的这种各部门共同参与的问题解决机制，类似于理想“官僚制”组织合理分工，组织成员同心协力完成组织任务，提高组织效率的运行方式。

（四）评价体系的继承

韦伯理想的“官僚制”中对于组织成员的奖励集中于报酬和职务两个方面：报酬以货币化的固定工资付给，还要考虑职位的责任和现任官员的社会地位；职务是一种职业，职务晋升是根据资历、业绩，或者两者结合，并加上领导的评价。“压力型”体制的评价体系与“官僚制”十分相似，也集中于报酬和职务两个方面。它具有物质化的多层次评价体系。对于完成指标任务的组织和个人，进行包括升级、提资、提拔、奖金等物质奖励，以提高其完成任务的积极性。

二、“压力型”体制对“官僚制”的变体

（一）组织形态的变体。

理想的“官僚制”组织结构呈现“金字塔”形，权威核心单一而固定。另外，“官僚制”理论的普适性使得其在各种私人组织和政府组织中都广受欢迎。“压力型”体制虽然也是等级严明的层级体制，但是，基于中国特色的政治情形，基层政府的权威核心反而从政府向党委偏移。“在中国，中国共产党是执政党，党的各级组织在多数情况下拥有政策的实质性决定权。”而党委作为政策制定的主体，其成员包括政府的主要决策者，“压力型”体制之下的政策决策模式是党政合一、党政一体化，这一点是“官僚制”理论在中国实践时，根据中国具体实际进行的改变。另外，“压力型”体制是针对基层政府调研时与当地实际相结合提出的新概念，其只适用于中国范围内的基层政府，不具有如“官僚制”理论一般的普适性。

（二）核心机制的变体

尽管“官僚制”理论和“压力型”体制都倡导追求效率提高和利益最大化，以提高该组织和本地的经济发展水平及竞争实力。但是，“压力型”体制在中国实际的政治背景下，有其独特的核心机制，即“政治化机制”。上级政府，特别是中央政府和各级党委为了完成某些重要任务，就会将它们确定为“政治任务”，要求下级政府以及职能部门全力完成，并相应给予政治上和经济上的激励和惩罚。经济建设在改革开放之后被确定为政治路线，成为“最大的政治”，同时中央政府和各级地方政府还会根据不同时期的工作重点来增加新的“政治任务”，这些所谓的“政治任务”挤压了其他任务，有时会与本地区的经济发展产生矛盾，这也是“压力型”体制理论在中国实践的一个不同之处。

（三）运行方式的变体

“官僚制”理论和“压力型”体制都注重依照规章办事的合理性，任务的严格分配和执行密切配合，这不仅是其法理型权威的具体体现，也是组织效率得以提高的内涵之处。但是，“压力型”体制在实际的运作之中，“党采取的是政策和法律双管齐下，但是重政策指导而轻视法律施治，并辅之以意识形态的作用。”[4]有时某一时期的政策会超过法律的功用，人们关注的是政策而对法律依据缺乏足够的重视。完成过程采取“一把手”方式也表明了在人与法的较量上，“一把手”效应过于突出使得公共权力运作的人治状况没有得到根本改变，这是与“官僚制”理论法理型的一个冲突。另外，在任务下达的过程中，下级官员依靠某些与上级官员的特殊关系，与上级讨价还价，试图降低指标以减少工作压力，这也是“压力型”体制之下，“人治”与“法治”冲突的表现，以及对于“官僚制”理论的短暂背离。

（四）评价体系的变体

尽管报酬和职务作为“官僚制”和“压力型”体制的评价系统的两大核心，主要凭借的是对于资历，业绩的比较。但是，“压力型”体制采取的是更复杂的物质化的多层次评价体系。多层次体现为，评价主体不仅包括党委系统的组织部门、政府系统的人事部门、本部门的组织人事部门，还增加了纪律检查委员会、部门内部的下级干部和普通工作人员等。在奖励上，对于完成指标任务的组织和个人，除了进行升级、提资、提拔、奖金等物质奖励以外，还沿用授予称号这样的传统精神鼓励方式。在惩罚上，对一些重要任务实行的是“一票否决”制，即一旦某项任务没有达标，就视其全年工作成绩为零，不能获得任何先进称号和奖励。“一票否决”制对政治性的过分重视，导致奖惩评价机制和政府责任机制的失衡，形成对原有评价体系的挑战，这也是“压力型”体制在中国应用的一个变化之处。

三、压力型体制的前景与理论启发

按照概念提出者的设想，如同许多以现实经验为基础的概念一样，“压力型”体制这一概念也有其独特的生命周期，它作为对经济发展阶段体制状态的描述，只是一种过渡性的概念和现象。但是，“压力型”体制历经十多年的发展，非但没有消失的迹象，反而更加明显和突出，究其原因，就是因为“压力型”体制在中国衍生和发展的土壤并未改变。尽管目前“压力型”体制由于其带来的负面影响，已经受到很多学者的诟病，甚至有很多学者提出要彻底摒弃和破除“压力型”体制。但是笔者认为，对“压力型”体制面临困境的对策研究也许比彻底摒弃它更有意义：一方面，随着社会经济条件的变化，“压力型”体制对社会和政治系统的动员能力受到限制，其动员方式和手段都随之有所改变；另一方面，民主化进程的加快和民众诉求的增强，迫使“压力型”体制进行改革，加速“民主合作制”的到来。

诚然，目前对于“压力型”体制的研究还处于起步阶段，“压力型”体制也仅仅是一个概念而不是理论。但是我相信，在处于转型社会的中国，“压力型”体制这一概念具有反映现实和分析现实的价值，值得我们进一步研究。我们可以大胆的设想，基于众多学者对“官僚制”理论在西方实践中面临困境的对策研究，是否可以提炼出一些值得我国“压力型”体制得以借鉴的方法，以促进其积极转变的发生。当然，从中国的转型实践中总结经验，然后对现有的理论模型、方法论工具和体制类型进行验证反思，从而使中国的“压力型”体制研究成为“官僚制”理论历史性发展的一部分，使中国特色的政治理论研究成果成为世界知识体系的重要组成部分，使根基于中国经验的理论总结得到世界知识体系的验证，也是非常值得期待的一种路径。

参考文献：

[1]王永进，邬泽天.我国当前社会转型的主要特征[J].社会科学家，2004（6）.

[2]杜珊珊，赵守飞.压力型体制浅论[J].科技信息，2008（7）：324.

[3]孙耀君.西方管理学名著提要[M].南昌：江西人民出版社，1999：273.

[4]白钢.中国公共政策分析[M].北京：中国社会科学出版社，2003：274.