浅析“城市的土地属于国家所有”的宪法解释

尤丽丽

摘 要：1982年宪法第10条规定：“城市的土地属于国家所有”。这一宪法规定的修改，引发了当今社会的诸多问题，我国土地领域中的各种矛盾日趋复杂激烈。许多学者也开始强烈反对这一条文，但诸多问题是否是82宪法第10条所导致的，仍需进一步研究论证。十八届四中全会推行依法治国，健全宪法解释程序机制，加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。不宜轻言修宪，应向释宪模式转变，坚持宪法至上原则，通过法律解释，为82宪法第10条的土地所有权条款寻找正当性基础。

关键词：中国土地制度；82宪法；正当性基础；宪法解释

中图分类号：D921 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）24-0075-02

尽管学者对中国土地制度开展了诸多学术讨论，但目前关于82宪法土地条款的各种分析都有可取的地方，但也都有许多缺陷。两种土地公有制的边界也含糊不清，由此引发了大量的冲突与矛盾。土地问题是我国的第一问题，对于研究土地问题，要坚决以宪法为依据，以对宪法规定的正确理解为前提。要分析土地所有权条款，关键是要分析我国土地制度如何体现公意，现有地权结构是否符合社会正义，有没有侵犯人权和财产权，是否有土地收益分配不公等问题。而分析这些问题，离不开国家与法律。

一、分析框架的界定

（一）分析的宏观前提

1.国家尊重和保护人权。根据学者张恒山对人权下的定义：人权是人们在文化认同的基础上，社会依据无害性标准所确认的、对人的生存、发展必不可少的基本行为的正当性。人权是以三人社会模式基础上的社会评价为基础、以无害性为依据而被确认[1]。我国土地制度必须也以这种被社会认同的无害性为标准。原本属于私人所有的土地所有权现在成为属于国家所有和集体所有，这是否超越了权利的界限，而讨论是否超越了权利的界限，首先得探讨下自然权利，古典自由主义认为，“人们既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由和财产。”法国大革命时期颁布的《人权宣言》宣称：“在权利方面，人们生来是而且始终是自由平等的”，自由、财产、安全和反抗压迫是“人的自然的和不可动摇的权利”，任何政治结合的目的都在于保存这些权利，从而使基本人权原则成为宣言的核心内容。在此基础上，人权宣言宣告了人民主权原则，指出：“整个主权的本原主要是寄托于国民。任何团体、任何个人都不得行使主权所未明白授予的权力。所以任何规章制度最主要的前提是能够尊重和保护人权。而宪法是国家的最根本的法律，它必须要确保公民基本人权能够得到充分的保护，把基本人权当成宪法最根本的价值追求。所以，82宪法第33条第3款“国家尊重和保护人权”是我们分析宪法的前提。

2.宪法必须保障土地所有权的公平与正义。法国大革命时期颁布的《人权宣言》第17条“所有权为神圣不可侵犯之权利，非显然基于法律，为公共之必要，并在给付正当补贴的条件下，任何人均不得剥夺。”所有权的真正含义是禁止他人的干涉、阻碍，财产所有权获得社会公认的依据是不得损害他人，普遍性的社会观念、法律是社会公认的表现形式，所有权的无害性内涵取决于群体的认识。财产所有权是我国现行宪法承认与保护的基本权利，基本权利取决于每个人的基本贡献[2]，由于每个人的基本贡献相同，所以每个人享有完全平等的基本权利，基本权利的分配原则是完全平等，平等是基本权利的灵魂[3]。公民的财产所有权必须受到国家保护，是每个人的生存条件权，国家必须保护并保障公民的所有财产权。财产所有权是宪法的基本权利，所以土地所有权是宪法的基本权利，必须受到宪法的承认和保护，一定要体现公平与正义。

（二）分析的微观前提

1.时代背景。1982年宪法进行修改的基础是1954年宪法，放弃了1978年宪法，这是因为1978年宪法保留着“文化大革命”中一些错误的规定，它的中心仍然是“革命”，虽然“城市的土地属于国家所有”这一条款的规定是1982年首次提出的，但是它的来源也离不开“文化大革命”。

2.新的解释的框架和方法。以往的学者对82宪法土地所有权条款的内涵做了诸多解释，虽然都取得一定的成果，但也有许多缺陷，其中，他们没有给出对82宪法进行一个整体的体系化和结构化的解释。本文对82宪法中“城市的土地属于集体所有”做了政治主权与治理主权的二元性体系化解释。

二、如何解释“城市的土地属于国家所有”

新的解释是：土地所有权内涵在政治主权上是公法意义上的阶层所有权内涵，具体表现在，第一，国家领土的所有权；第二，税收方面的所有权；第三，集体所有权是对上述两个方面的具体化；第四，政治主权意义上的财产所有权。

土地所有权内涵在治理主权上是私法意义上的复合宪法权利、是非基本权利里的自由选择权。

（一）解释方案的正当性分析

现行宪法典第6条：“中华人民共和国的社会主义经济制度基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。”这里的核心概念是“公有制”。“国家所有”在建立使用权市场的过程中，通过使用权收费制度、公共利益共享制度、资源补偿制度等，为每一个人买了一份生存权保险。这既是强制的，又是正当的。国家以所有的形式对土地占有、使用和管制，根据平等原则，守护着每个人的基本权利。

宪法典总纲第2条：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民行使国家权利的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这里的“中华人民共和国”是治理主权意义上的，这里的“人民”是以“公民”为主体的人民。人大同公民的政治关系是公民把相应的权利委托给人大行使，公民居于治理意义上的主人地位。公民同人大的政治关系是一种“委托——授权型”关系。宪法典第13条：“公民合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”宪法典第10条第三款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”人大要维护市场秩序，人大是公民各种经济权利的守护者。

所以现行的土地制度在政治主权上和治理主权上都是正当的。

（二）解释方案的现实可接受性

1.我国的土地所有是国家领土意义的土地所有，这是毫无疑问的，只要是我国管辖范围内的土地理所应当归国家所有，包括香港、澳门特别行政区的领土，所以不做诸多赘述。国家领土意义的土地所有权是政治主权意义上的。

2.对于城市私房，有的地方收取房产税，有的地方收取土地税，各不相同。税收利益再分配问题上，先谈谈“涨价归公”[4]，涨价到底归谁才是正当的？三人社会模式中，旁观者的评判往往在理性和道德层面都是一致的，即要符合社会群体的需求。城市发展带来的土地非农使用的级差收益，这个收益应用于城市基础设施建设，并且应在全国所有农民之间进行平均分配，而不是只给失地农民，此外，税收还应用于健全各种社会基本福利保障体系，社会基本福利保障体系应城乡全覆盖。总之，我国土地财政收入的分配，应征得社会大多数人的同意，应体现社会群体的意志，保障公民的基本权利。税收方面的权益属政治主权系统中的阶层宪法权利，就阶层宪法权利而言，其在功能定位上具有整体性的特点，行使阶层宪法权利不能立足于区域性利益，也不能立足于阶层利益，逻辑指向应重在中国整体秩序[5]。

3.集体所有权是对上述两个方面的具体化。农村的土地属于集体所有是更具体的表现。“按劳分配为主体，多种分配方式并存”是我国的基本分配制度。意思是按照劳动的贡献作为财富分配的主要依据，多劳多得，少劳少得。再辅之以其他的诸如按照知识技术、资本、管理等生产要素的贡献对财富进行分配。在分配关系上能够调动各方面进行投资和生产经营的积极性，促进社会生产力的发展。农民是农村劳动的主体，农村的土地属于劳动集体所有具有更实际的意义。而农村土地财富的再分配利益应在全国所有农民之间进行平均分配。

4.财产权是公民享有的受保护的权利，是由国家所保护与保障的生存条件权，每一个人的生存条件权都应是平等的，国家对每个人的土地权益的保护措施是相同的，国家对每个人的土地权益的分配应是平等的。所有权的真正含义是禁止他人的干涉、阻碍，而要保证每个人的所有权不被侵犯，也必须依靠国家与法律。所以所有权概念是政治主权意义上的所有权，某种意义上是实现某种政治意图的工具。土地财产权也是政治主权意义上的阶层宪法权利，是政治选择与决断的结果，是基于中国的政治性宪法权利而存在的权利，是基本的权利，是国家所保护与保障的生存条件权。

5.土地所有权内涵在治理主权上是私法意义上的复合宪法权利，是非基本权利里的自由选择权。土地所有权内涵在治理主权上是私法意义上的复合宪法权利，指的是土地的使用权、劳动权、转让权、承包权等权利。“土地所有”在治理主权上是私法意义上的非基本权利里的自由选择权，指的是公民基于经济目的享有的自由选择权，而自由选择权之间存在着冲突，就是有优势地位的一方侵害或剥夺了另一方的权利，出现了支配与服从的社会关系，典型的表现就是垄断，国家对土地用途管制、对建设用地垄断，但是如果国家放开土地用途管制，土地供给将会增多，最后供大于求，导致价格降低，无收益可言。只有土地受国家管制，国家土地的供给小于社会对土地的需求，国家乃至整个社会才有利益可言。

三、总结

82宪法第10条所确立的地权结构，并不单单是私法意义上的土地所有权，也不仅仅是公法意义上的土地所有权，现有土地制度也没有剥夺个人土地权利，相反，个人土地权利只有在现有制度下才能得以保障。我国现行土地所有权既是政治主权意义上阶层性质的土地所有权，也是治理主权意义上公民性质的土地所有权。我国现行土地问题的关注点，仍应是尊重和保护基本人权、保障公民合法的财产不受侵犯、注重土地收益分配上的公平与正义以及实现国家在征收和土地管制上行使权力的民主监督等问题。

参考文献：

[1]张恒山.法理要论[M].北京：北京大学出版社，2009：90.

[2]王海明.公正与人道：国家治理道德原则体系[M].北京：商务印书馆，2010：171.

[3]韩秀义.中国宪法权利“新”类型的划分、解释与应用[J].现代法学，2012（6）.

[4]贺雪峰.地权的逻辑II：地权变革的真相与谬误[M].上海：东方出版社，2013：4.

[5]韩秀义.文本·结构·实践：中国宪法权利二重属性分析[J].辽宁大学学报，2010（4）.