中国风力发电的政策路径选择

高红　党志琴　李春晓

摘要：风力发电项目已经成为我国最主要的清洁能源项目，如何提高我国风力发电项目的竞争力，是我国政策制定者需要关注的问题。文章研究了基于价格和基于数量的政策支持体系对我国不同时期风力发电项目的影响，进而提出了政策建议。

关键词：风力发电；政策支持体系；清洁能源；基于价格；基于数量

中图分类号：P754.1 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）031-000-02

一、引言

在地球能源日趋紧张的背景下，风能作为一种取之不尽、用之不竭的可再生能源，受到各国能源制定者的广泛关注。各国政府都把风力发电项目作為重要的清洁能源，大力推动和扶持。虽然风力发电项目成本是火力发电项目成本的将近两倍，我但中国积极的政策促使风力发电在中国取得了突飞猛进的发展。我国政府基于可持续发展的动力，强力推进可再生的清洁能源的在我国的发展。其中风力发电成为国内外首推可再生的替代清洁能源之一，被广泛认为是最有发展前途的能源。风力发电将是未来最具有潜力可持续发展的能源项目。

我国政府的新能源政策目标是追求环保、健康可持续发展国民经济和促进国家多元化能源体系的建立， 通过可再生能源的产业政策，在保证稳定的能源供应前提下，通过能源结构的改变促成国家环保体系的改进进而减少温室气体排放。为了实现这一目标，政府通过相关的政策、法律促进工业和基础设施建设推广和提高可再生能源的利用率。

二、风力发电现状

全球风电产业2015年新增装机63.013GW，其中，中国风电新增装机30.5GM，占到了全球风电新增装机的半壁江山。美国市场得益于第四季度的强劲增长、全年达到8.6GW，德国新增6GW超过预期，其中包括2.3GW的海上项目。到2015年年底，全球风电累计装机容量达到432，419MW，累计年增长率达到17%。

由于其年新增市场的卓越表现，中国也在累计装机容量上超越了欧盟，成为全球装机容量最多的国家。中国累计装机容量达到145.1GW，欧盟141.6GW。在中国新能源政策背景和持续政策改善的支持下，中国大力发展以风电为代表的清洁能源，主要考虑到以下两点：煤炭是中国众多城市空气严重污染的主要原因，需要尽快减少对煤炭的依赖；更加关注如何应对气候变化。

风电正在引领全球从化石能源转向的转型，风电正在价格、表现和可靠性上更具竞争力。同时我们也看到在非洲、亚洲和拉丁美洲等很多国家有很多风电市场开放，这些市场将成为下一个十年风电市场的领导力量。风电在欧洲和美国都是年新增电力装机的领导者，新机型的出现已经使得风电具备能源市场竞争力的地区数量在急剧增加。

三、基于价格或数量的可再生能源政策

世界各国的政府为了人类未来的生存环境和人类健康大力发展清洁的可再生能源，虽然现在风力发电项目成本任然较高，但在全球任然持续增长。风电项目虽然得到蓬勃发展，但风电市场并不是一个充分竞争的市场，而是由于各国政府政策措施的激励。各国政府从各个方面对风力发电项目进行政策扶持：投入研发资金，提高企业生产税收抵免，降低关税和税收。各国对风力发电项目的政策扶持系统主要以下面两个方面为主：

以固定并网电价的价格为基础的政策扶持系统，政府确定一个固定的风电并网电价，政府以此电价收购所有风电项目的电力。

以风电项目数量为基础的政策扶持系统。政府确定某个时期的风力发电总量，政府以向有关需要能源的企业颁发“绿色能源许可证书”的方式，各个企业通过竞争购买风力发电项目发电指标。

以价格为基础的政策扶持系统类似于对可再生能源的税收减免，而基于数量的政策扶持系统像碳排放交易类似，通过碳排放交易模式来限制能源企业对污染物的排放。

以价格为基础的政策扶持系统在各国风力发电项目早期对推动风力发电项目的发展奠定了坚实的基础。以价格为基础的政策扶持系统需要国家财政的大力支持，随着风力发电项目规模的扩大，政府存在巨大的财政压力。包括欧洲的很多国家都开始有基于价格的政策扶持系统转向以数量为基础的政策扶持系统。

但是一个完备的以数量为基础的政策扶持系统不是一蹴而就的，需要具备以下条件：

（1）强大的政策支持和完备的监管系统；（2）可预测的长期购买义务；（3）可信和自动执行；（4）建立“互联网+”的交易平台；（5）具有“绿色能源许可证书”的交易市场；（6）可执行的流程； （7）相关的税收减免政策。

四、中国对风力发电项目的政策政策系统

中国在风里发电的起步阶段应用的是基于价格的政策支持系统。上世纪九十年代，为了鼓励风力发电项目的发展，政府规定国有电力公司已某一固定的价格全额收购风里发电项目说产生的电力，风力发电项目的所有者就不用为电力的销售而发愁。然而由于风里发电在技术上存在缺陷，国有电力公司并不愿意大规模的收购风电电力。

随着我国风力发电突飞猛进的发展，这种矛盾更加激烈。政府为了减轻财政补贴压力，急需改变基于价格的政策支持系统。近几年我国风力发电的上网价格有降低的趋势，但任然不能解决所有的问题。

作为最重要的减排内部化手段，基于数量的政策支持系统交易制度因其能够有效地利用市场机制实现减排目标而倍受国际社会关注。目前，欧盟正在推进第三阶段碳排放交易制度变革，中国积极在北京、天津、上海、湖北、广东、深圳等省市开展碳排权交易试点工作，党的十八大报告也首次单篇论述了“生态文明”。虽然我国在国际上承诺以“碳排放强度”参与国际碳排放协议。但在国内市场可以采取以“碳排放总量”为原则的数量政策政策系统。

外部性进行有效补偿。当企业拥有规模收益不变的生产函数时，企业对产出和排放密度的边际调整使得在碳排放强度原则下的碳排放权价格高于总量交易原则下的碳排放价格，即未能实现减排目标的企业承担了更大的减排成本，而超额实现减排目标的企业可以获得更多的收益。如果企业有能力调整产出能力，碳排放强度原则下的碳排放交易市场价格的波动幅度大于总量交易原则下的碳排放价格。

五、未来风电在中国的发展政策转型策略

1.调整以价格为基础的政策支持系统，提高风电项目的竞争力。风电项目的竞争力体现在更低的运行成本，更小的环境污染。为体现风电项目的竞争力，应注重通过市场机制本身促进风电发展。在欧洲，西班牙政府针对风电的双轨制定价实施较为成功，导致了西班牙风电项目的快速崛起。雙轨制定价又称溢价机制或浮动电价，即以固定电价与市场电价相结合的定价方式。该种定价方式既可以使发电侧参与市场竞争，同时又纳入了固定电价机制的稳定性和可预测性的优点。

2.完善风电补贴机制，并逐步降低对风电的补贴力度针对风电现有补贴机制存在的问题，需要在多方面对补贴机制进行完善。在补贴资金来源问题上，可参照西欧等国做法，对火电等常规发电方式征收化石燃料税，纳入可再生能源基金用于风电等可再生能源的发展。

3.完善基于数量为基准的政策扶持体系，促进风电跨区消纳

应用互联网+技术，积极发展跨省（区）电力交易模式，以风电基地发电企业长期送出合约为主，各类电力（水电、火电、风电等）形成增量电量库，统一打捆送出。区域电网间的电力交易模式应由国家电网公司会同南方电网公司统一制定；省间的电力交易模式可由区域电网公司制定，同时报国家电网公司等上级单位核准，以保证各省间的电力交易模式基本一致。

4.利用碳税等市场手段提高风电的竞争力由于电力价格核算并未将风电给社会带来的环境效益和火电等高污染常规电源带来的环境污染效应考虑在内，导致了竞争的不公平性。因此在积极筹建碳交易市场的同时，应对火电等常规能源征收化石燃料税，将所征收款项用于发展可再生能源。

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